浅谈如何建立社会稳定风险评估的理论框架.docx

浅谈如何建立社会稳定风险评估的理论框架 对重大事项开展社会稳定风险评估（以下简称“风评”）是一项重要的社会管理创新项目，它是推进决策科学化、民主化，从源头上减少社会矛盾，实现社会安定团结的重要举措，得到党和政府的高度关注。党的十七届五中全会明确要求“建立社会稳定风险评估机制”，“十二五”规划纲要也提出要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。 社会稳定风险评估的本质是对重大事项可能带来的负面社会影响进行信息搜集、研判、制定预案。事实上，在其出现之前，党委政府对重大项目进行决策时并非全然不考虑可能的负面社会影响，过去党委政府决策时常提到一句话：“充分认识工作中可能遇到的困难”，这些未来的困难就包括事项带来的社会负面影响。 但是，这些传统的“困难分析”并不能称得上是社会稳定风险评估，一套评估机制必须具备三个基本条件：1、应该具有一定的强制性，凡属于评估对象范围的事项，必须进入评估程序。2、应该具有一套系统的评估框架，按照这个框架进行系统地分析评估。3、应该具有一定的规范性程序，按照程序进行规范操作。而以往的“困难分析”并不具备这三个条件，首先，是否充分估计到项目的困难通常由决策者的工作风格决定，在“GDP论英雄”的绩效考核面前，“困难分析”不具有制度化的刚性，常常被“办法总比困难多”的口号所掩盖，无法阻止不合理事项的出台或上马。其次，分析工作困难并不是按照一个理论框架系统进行，而是采用随意性很大的“集思广益”、“开诸葛亮会”等方法。最后，“困难分析”并没有按照一套规范化的程序进行，随意性很大，所得结论的科学性、有效性就难以得到保证。 社会稳定风险评估之所以被称为一项“社会管理创新”就在于它克服了党委政府原有的风险决策方式，力图达到“应评尽评”、“内容完善”、“程序规范”着几个要求，最大限度地保障了评估结论的科学可靠。但是，就目前来看，全国范围内的风险评估工作距离这三个要求还存在一定差距。其中一个重要问题是由于缺乏一套系统的评估框架，导致评估内容不完善，不系统，最终导致评价结论缺乏可信度。下面我们对社会稳定风险评估的框架做一番初步探讨。 从理论上看，“风评”内涵极为复杂，建立一套理论系统和指标体系非常困难。“风评”涉及到三个巨型子系统：被评估项目本身（包括其社会经济效益、环境效益、技术可行性）、项目涉及到的相关人群状况（包括直接或间接相关人群的诉求状况、动员组织能力）、政府的社会控制力（包括政府的信息搜集、情报研判、决策处置、协调执行、监控反馈等能力）。其中第一个子系统就已经大约相当于原有的项目可行性报告内容，不过更侧重于社会影响分析。其他两个子系统也都由众多性质不同的参数构成，极为复杂，有些参数还难以进行定量刻画，比如相关人群的组织动员能力、政府部门对社会风险的处置能力等等。可以说，对每一个子系统建模都是极为复杂的理论工作，把三个子系统结合起来形成完整的“风评”模型就更加复杂。这个工作需要经济学、法学、工程技术、社会学、行政管理学等多方面的专业人才协同研究，其难度要远远超过财务风险评估、保险业务风险评估、环境风险评估。因此，形成一套成熟的“风评”理论和指标体系需要一个较为长期的理论与实践积累过程。 建立社会稳定风险评估的理论框架不仅难度大，而且研究力量严重不足。国内从事”风评”研究的专业人员太少，且多集中在科研院所。开展“风评”研究需要掌握很多涉及社会稳定的数据材料，其中一些资料是涉密的，维稳部门的干部掌握大量材料，却没有足够的时间、精力去深入研究理论。科研院所的学者却苦于得不到足够的一手材料。另外，“风评”还没有成为一个稳定的学术研究领域，现有的研究人员多是从社会学、行政管理学等领域“客串”过来的，没有形成稳定的研究队伍。上述因素都极大地限制了“风评”理论研究的进展。 为了尽快建立一套比较成熟的社会稳定风险评估框架，建议采取如下做措施： 首先，从中央到地方应该组织研究力量投入到“风评”的基础研究和应用研究中，构建“风评”的理论框架，为“风评”工作提供理论指导、评估工具。 各级政府的科技主管部门、教育主管部门应该通过政策扶持、课题扶持等手段引导科研院校的学术力量进入“风评”领域。各级维稳部门也可以直接和科研院校合作展开这方面的研究，维稳部门掌握现实材料，却没有足够的研究力量，科研院所具有研究力量，但缺少研究素材，两者结合才能推动“风评”研究不断深入。 开展“风评”研究不仅可以为“风评”实践提供理论指导，还可以培养一批“风评”专业人才，他们既可以进行理论研究，又可以介入“风评”实践操作。这对于“风评”工作的专业化发展有非常重要的意义。 第二，培育第三方评估机构。只有把“风评”委托给第三方专业评估机构，风评研究才能尽快实现理论和实践应用相结合，更快地促进对社会稳定风险理论框架的研究。 目前一些地方已经尝试着在“风评”中引入第三方组织，如上海市、深圳市、宁波市把一些“风评”项目委托给投资咨询公司。投资公司按照“建设项目社会影响评估”的指标体系进行”风评”。这种做法在一定程度上实现了评估的专业化，评估的准确性有了一定的保证。但是，这种尝试也存在一些问题，首先，“建设项目社会影响评估”尽管和“风评”存在一些重合的地方，但是也有很多不同，把它的指标体系套用到“风评”中，存在很多问题，不能准确预测出未来的风险。其次，投资咨询公司并不是严格意义上的“第三方组织”，它仅仅是一种提供咨询服务的企业这种服务不像审计所、环评所提供的服务一样有“公共性”。因此，投资咨询公司所做的“风评”报告在公信力上存在天然缺陷。 为了彻底解决“风评”的第三方问题，一些地方还筹划建立独立的类似会计师事务所、律师事务所的“社会稳定风险评估所”：评估所由具有评估资格的风险评估师组成，获得评估师资格需要通过维稳部门组织的资格考试，评估所需要获得维稳部门核发的资质证明。风险评估所获得风险评估任务后，通过专业化手段对项目进行评估，并独立出具相关评估结论，报维稳办备案。维稳办对评估报告的质量进行审核，如果评估报告存在严重错误并引发群聚、群访等不稳定事件后，可以对评估所、评估师进行处罚，严重者可取消其评估资格。 从理论上看，上述办法可以从根本上解决“风评”第三方的问题，但是组建评估机构需要大量合格的，经过训练的评估师。这就需要首先建立风险评估的教育培训、考核考试体系。建议各地维稳部门和科研院校合作建立教育培训基地，基地一方面进行“风评”科研，一方面培训评估师，评估师学业结束后可参加维稳部门主办的评估师资格考试。通过考试后获得评估