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对加强工程造价监管工作的思考与实践 李洪林 唐伟简介：本文阐述了云南省建设厅标准定额处在加强工程造价监管工作过程中的一些思考和做法，介绍了以“三价备案”制度和造价纠纷、定额解释听证制度为核心的“阳光造价”管理体系的建设情况，以及在执行这些制度过程中取得的成果和发现的问题。 关键字：工程造价 监管工作 思考 实践 近年来，投资的增加、市场的驱动为工程建设事业的发展提供了活跃的空间，然而改革的激流中，也难免出现新的矛盾和困难。就工程造价管理工作而言，“三超”现象(即概算超估算、预算超概算、结算超预算)长期没有得到有效遏制，投资效益偏低的状况普遍存在，与此同时，盲目片面的追求低造价，又引发恶性竞争、偷工减料，损害了建设各方的利益。如何建立起一套与云南省经济发展相适应的工程造价监管体系，成为当前行业管理部门亟待研究解决的重大课题。 2005年初，云南省建设厅标准定额处提出了构建“阳光造价”体系的设想，对建立全过程的工程造价监管体系进行了尝试，在取得实际成果的同时，也发现了新的问题。借参加本次研讨会的机会，我们把在构建“阳光造价”管理体系过程中的一些想法和做法归纳成本文，希望通过和各位同行的交流探讨，起到抛砖引玉的效果，共同做好工程造价管理工作。 一、“阳光造价”管理体系概念的提出“阳光造价”管理体系是建设行政主管部门行使监督权，强化工程造价监管工作的解决方案。从管理的深度上看，“阳光造价”管理体系强调对工程造价全过程的跟踪，从招投标、合同、结算三个环节入手，争取改变过去工程造价管理工作重事后审查、轻事中监督、无事前指导的被动、孤立管理方式。从管理的广度上看，“阳光造价”管理体系强调建设行政主管部门与发改委、财政、审计、监察等部门的联合，对政府投资形成管理、监督的合力，最终实现各部门齐抓共管，协调配合的工作局面。 二、“阳光造价”管理体系尝试解决的问题(一)尝试对工程造价的全过程进行管理。工程造价管理涉及建设工程的各阶段，但由于我国工程造价管理体制的现状，建筑工程发包、承包阶段的造价管理在建设行政主管部门，建设前期的造价管理在发展改革部门。即使在建设行政主管部门内部，工程造价的行政管理工作分散于定额、设计、施工、招标投标、合同等各个管理部门，缺乏有机联系和相互协调机制。这种分割管理，铁路警察各管一段的管理体系，使工程造价全过程基本处于失控状态。“阳光造价”管理体系的提出，尝试实现对工程造价的全过程管理。(二)尝试加强对市场计价行为的监督管理。长期以来，对工程造价计价行为的监管一直是薄弱环节。一方面，由于工程造价管理部门职能限制、造价管理法律法规滞后等原因，对不规范计价行为的监督执法缺乏有效手段。另一方面，由于建设各方主动控制工程造价意识不强，工程造价事前主动控制少，事后被动控制多现象十分普遍，由此引发了工程“三超”、结算扯皮和拖欠工程款等一系列的不良反应。“阳光造价”管理体系的提出，尝试通过一些针对性的手段，加强对市场计价行为的监督管理。三、“阳光造价”管理体系的主要制度支撑(一)“三价备案”制度。“三价备案”制度是指对投标价、合同价和结算价进行备案管理的制度。从2005年1月开始，云南省建设厅提出并在全省范围内推行了投价、合同价、结算价“三价备案”制度。工程造价管理部门通过对三价的掌握和跟踪管理，全面的参与到工程的造价管理过程中去，对发现的问题可以及时进行纠正和解决。“三价备案”制度的具体模式如下：1、拦标价备案。“拦标价”是工程建设项目的造价控制范围，是评标报价的一把尺子。“拦标价”设置上限值和下限值，在商务标的评审中作为判断报价合理性的重要参考依据。“拦标价”上限值是在云南省2003版计价依据平台上结合市场价格计算出的无优惠全费用预算价，体现了社会平均造价水平，是政府控制投资的依据；“拦标价下限值是不低于企业成本的合理低价。2005年，我们着手开始对国有投资50万元以上的工程的拦标价进行备案。高于拦标价中标的，需要向造价管理部门解释。2、合同价备案。甲、乙双方签订合同后，应将合同价报同级造价管理部门备案。合同价与中标价不一致的，需要向造价管理部门解释。3、结算价备案。工程结算报告形成后，应将结算价报同级造价管理部门备案。结算价与合同价不一致的，需要向造价管理部门解释。近年来，投资的增加、市场的驱动为工程建设事业的发展提供了活跃的空间，然而改革的激流中，也难免出现新的矛盾和困难。就工程造价管理工作而言，“三超”现象(即概算超估算、预算超概算、结算超预算)长期没有得到有效遏制，投资效益偏低的状况普遍存在，与此同时，盲目片面的追求低造价，又引发恶性竞争、偷工减料，损害了建设各方的利益。如何建立起一套与云南省经济发展相适应的工程造价监管体系，成为当前行业管理部门亟待研究解决的重大课题。 2005年初，云南省建设厅标准定额处提出了构建“阳光造价”体系的设想，对建立全过程的工程造价监管体系进行了尝试，在取得实际成果的同时，也发现了新的问题。借参加本次研讨会的机会，我们把在构建“阳光造价”管理体系过程中的一些想法和做法归纳成本文，希望通过和各位同行的交流探讨，起到抛砖引玉的效果，共同做好工程造价管理工作。 一、“阳光造价”管理体系概念的提出“阳光造价”管理体系是建设行政主管部门行使监督权，强化工程造价监管工作的解决方案。从管理的深度上看，“阳光造价”管理体系强调对工程造价全过程的跟踪，从招投标、合同、结算三个环节入手，争取改变过去工程造价管理工作重事后审查、轻事中监督、无事前指导的被动、孤立管理方式。从管理的广度上看，“阳光造价”管理体系强调建设行政主管部门与发改委、财政、审计、监察等部门的联合，对政府投资形成管理、监督的合力，最终实现各部门齐抓共管，协调配合的工作局面。 二、“阳光造价”管理体系尝试解决的问题(一)尝试对工程造价的全过程进行管理。工程造价管理涉及建设工程的各阶段，但由于我国工程造价管理体制的现状，建筑工程发包、承包阶段的造价管理在建设行政主管部门，建设前期的造价管理在发展改革部门。即使在建设行政主管部门内部，工程造价的行政管理工作分散于定额、设计、施工、招标投标、合同等各个管理部门，缺乏有机联系和相互协调机制。这种分割管理，铁路警察各管一段的管理体系，使工程造价全过程基本处于失控状态。“阳光造价”管理体系的提出，尝试实现对工程造价的全过程管理。(二)尝试加强对市场计价行为的监督管理。长期以来，对工程造价计价行为的监管一直是薄弱环节。一方面，由于工程造价管理部门职能限制、造价管理法律法规滞后等原因，对不规范计价行为的监督执法缺乏有效手段。另一方面，由于建设各方主动控制工程造价意识不强，工程造价事前主动控制少，事后被动控制多现象十分普遍，由此引发了工程“三超”、结算扯皮和拖欠工程款等一系列的不良反应。“阳光造价”管理体系的提出，尝试通过一些针对性的手段，加强对市场计价行为的监督管理。三、“阳光造价”管理体系的主要制度支撑(一)“三价备案”制度。“三价备案”制度是指对投标价、合同价和结算价进行备案管理的制度。从2005年1月开始，云南省建设厅提出并在全省范围内推行了投价、合同价、结算价“三价备案”制度。工程造价管理部门通过对三价的掌握和跟踪管理，全面的参与到工程的造价管理过程中去，对发现的问题可以及时进行纠正和解决。“三价备案”制度的具体模式如下：1、拦标价备案。“拦标价”是工程建设项目的造价控制范围，是评标报价的一把尺子。“拦标价”设置上限值和下限值，在商务标的评审中作为判断报价合理性的重要参考依据。“拦标价”上限值是在云南省2003版计价依据平台上结合市场价格计算出的无优惠全费用预算价，体现了社会平均造价水平，是政府控制投资的依据；“拦标价下限值是不低于企业成本的合理低价。2005年，我们着手开始对国有投资50万元以上的工程的拦标价进行备案。高于拦标价中标的，需要向造价管理部门解释。2、合同价备案。甲、乙双方签订合同后，应将合同价报同级造价管理部门备案。合同价与中标价不一致的，需要向造价管理部门解释。3、结算价备案。工程结算报告形成后，应将结算价报同级造价管理部门备案。结算价与合同价不一致的，需要向造价管理部门解释。在取得上述成果的同时，我们也发现了以下问题。(一)执行“三价备案”制度缺乏政策支持。主要表现在三个方面：一是审查性备案没有法律依据。如果“三价备案”制度不实行抽查型的审查性备案，那么“三价备案”工作将流于形式，实际意义不大，但实行审查性备案，则需要上位法赋与建设行政主管部门审查权。二是没有开展审查性备案工作的经费。实施审查性备案，要组建专门机构，由一批技术人员参与实施，必然耗费一定的人力物力，目前，没有开展这项工作的经费。三是缺乏对不执行“三价备案”制度的单位和个人的处罚手段。 (二)执行“三价备案”制度缺乏支持。在建设系统内部，需要设计、招标等管理部门的配合。在建设系统外部，需要财政、审计等部门的配合。如与这些部门配合不好，“三价备案”制度将很难实施。(三)造价纠纷、定额解释听证制度缺乏专家级的造价人才，缺乏工作资金。造价纠纷、定额解释听证制度效果好坏，关键在于技术专家的素质，如何组建一个新老搭配、技术拔尖、专业协调、认真负责的专家组是我们面临的最大困难。另外，造价纠纷、定额解释听证制度的日常运作需要资金维持，这笔资金也需要筹措。 六、下一步的工作设想在下一步的工作中，我们主要有以下打算。(一)对拦标价实行审查性备案。根据目前的情况分析，要在全省范围内全面推开“三价备案”制度有很大的难度。我们认为可以先从拦标价备案入手，推行抽查型的审查性备案。(二)以推行“三价备案”制度为契机，再造管理流程，转变管理机制。在下一步工作中，建设部门必须加强与财政、审计部门的横向联系，从封闭式管理机制转向协调、共享的开放式管理机制。 (三)完善造价信息发布平