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养老社区纳入政府保障性住房建设体系研究 【摘要】文章探讨了将养老社区建设纳入政府保障性住房建设体系的必要性，提出了加强以养老社区模式为代表的政府养老机构的建设是我国现阶段条件下较好的养老模式。通过政策引导，将养老保险基金投资保障房建设，解决养老保障房建设资金筹措和养老保险基金保值增值的难题，建立新型养老保障模式，达到推动和完善社会保障体系的目的。下载 【关键词】养老社区；保障性住房 【中图分类号】F299.24【文献标识码】A【文章编号】1002-736X(2012)05-0195-03 一、我国现行保障性住房建设及存在的主要问题 保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。当前政府保障性住房体系包括限定标准、限定价格或租金的住房、经济适用住房、政策性租赁住房以及廉租住房。保障房的实质是针对无消费能力却又从人权的角度必须由政府来承担责任的部分。从本质上分析，社会保障性住房是根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。到2010年底，我国城镇保障性住房覆盖率已达8，城镇居民人均住房面积超过30平方米，农村居民人均住房面积超过33平方米。今后一段时期，我国将进入保障性住房建设加速发展阶段。到“十二五”期末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的8提高到20以上，仅2011年全国就将开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比上年增长70以上。“十一五”期间，我国以廉租住房、经济适用住房等为主要形式的住房保障制度初步形成。今后的保障形式继续以包括廉租房在内的公共租赁住房、包括经济适用房在内的政策性产权房和各类棚户区改造安置房等实物住房保障为主，同时结合租金补贴。通过各类保障性住房建设，未来几年间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决，通过大规模保障性住房建设，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题，同时改善一部分中等偏下收入家庭住房条件，帮助更多困难群众实现安居梦想。然而，目前在政府保障房建设过程中，面临几个严重的影响到了政府保障房政策的执行的亟待解决的问题。 (一)保障对象缺失，不能全面履行社会保障责任 目前，政府保障性住房的特定保障对象，是以家庭经济收入划分实行的分类保障。而从政府保障性住房的本质上分析，社会保障性住房是由政府统筹、规划，规定标准和租金(价格)以供特定的人群使用的起到社会保障作用的住房。这里所指的特定人群，除了指经济上没有消费能力的人群外，还应包括丧失了劳动能力的老龄人群体。这部分群体在我国目前占有相当大的比重，按照中国老龄委办公室发布的中国老龄事业发展统计公报显示，截至2009年底，我国60岁及以上的老年人口达到1.67亿，占总人口的12.5。目前，我国是世界上老年人口最多的国家，也是唯一一个老年人口超过1亿的国家。老年人更加需要政府履行社会保障责任，养老社区的建设更能体现出政府的责任担当。 (二)建设资金匮乏，保障性住房建设投入后续乏力 按照住房建设部的资金计算，我国2011年开工的1000万套保障房的建安支出约1.3万亿元，每套房平均13万元，按平均75平方米计算，每平方米1733元。其中，约8000亿元由社会筹集，即用卖房的方式收回投资，如经济适用房、两限房、棚户区改造的置换等；约5000亿元由地方政府支出，扣除对廉租房、公租房和棚户区中的困难户可以获得政府补贴的1043亿元，地方需要支付4000亿元。实际上，地方政府的支出并非只有保障房建安的成本，还要包括土地的开发成本、征地拆迁的成本、市政交通配套的成本、教育和医疗配套的成本、园林绿化和能源供给成本等等。如此庞大的建设资金的筹措无疑成了地方政府保障房建设过程中重要的限制因素。 (三)结构界定模糊，保障房的商品性和保障性模棱两可 社会保障型住房结构中，既包含有两限房、经济适用房等类型的住房，也包含了廉租房、公租房结构。在实际操作中，经济适用房由于其商品性和保障性界定不清，导致实际操作中随意性极大，产生了大面积超豪华的所谓的“经济适用房”，出现部分权利寻租现象，严重消弱了保障房社会保障的功能，引发社会的不满。 二、养老社区纳入政府保障性住房建设的必要性 (一)养老社区是我国养老业今后的发展趋势 养老社区是指政府投资和管理的，采取集中供养方式，以高龄、独居、失能等养老困难的老年人为对象的，适合老龄人生活居住要求的政府养老福利中心。目前我国尚未形成真正意义上的养老社区。截至2010年底，我国老年人已经达到1.7亿，占总人口的12.8，可以说中国已经进入老年社会。我国传统的养老方式是以家庭养老为主、社区养老和机构养老为辅的既有模式，但我国人口老年化速度之快、数量之大令人措手不及，出现了未富先老的现象。而我国“4-2-1”结构家庭使得家庭养老问题日益突出，一对夫妻赡养四位老人和抚养一个孩子的家庭格局日益成为主流，负担极为沉重，也造成了老年人的生活质量下降。社区养老是以现有社区为依托，完善社区敬老养老功能，让老人居家或在社区就可得到更多的照料和帮助的养老方式，以提高老年人的晚年生活质量。这种方式的问题在于，社区养老设施、养老服务和养老管理都无法适应老年人的生活需求。机构养老是集中式养老模式，包括社会养老机构和政府养老机构。社会养老机构由于管理混乱，缺乏指导和足够的政策支持，致使入住率并不是很高，养老水平较低，不论是养老床位数量还是养老软硬件设备的配置水平，尤其是管理服务水平问题一直很突出，如郑州畅乐园养老院虐待老人事件就是典型的表现。由于以上原因，我国养老问题将逐渐成为重要的社会问题。至2010年底，我国共有各类养老机构3.806万个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59，不仅低于发达国家5-7的比例，也低于一些发展中国家2-3的水平。作为政府养老机构建设的养老社区的出现，可以较好地解决家庭养老、社区养老和社会养老中产生的问题，满足社会养老需求。建设以政府福利养老为主导，以提高老年人晚年生活质量为目标的社会保障项目，将成为适合我国现阶段国情的一种较优越的养老模式。 (二)养老保障是政府责任担当的体现 党的十七届五中全会通过的第十二个五年规划的建议中指出：积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业。 据统计，在我国1.67亿老年人中，失能和半失能老人达2123万，然而，我国城乡空巢家庭超过50，家庭养老条件明显缺失。“4-2-1”的家庭结构使家庭养老负担越来越沉重。再加上我国老龄化是在未富先老、社会保障制度滞后、单位福利体制解体、城乡和区域发展不平衡的形势下出现的，因此，加快发展养老服务事业，有效应对人口老龄化问题，已成为政府关心、社会关注、群众期待解决的重大民生问题。养老保障也成为各级政府一项基本的社会保障职责。随着我国综合国力不断增强，公共财政更多投向保障与改善民生领域，养老服务政策法规逐步建立，多元化投入格局逐渐形成，奠定了社会养老服务体系的良好基础。但是，与日益严峻的人口老龄化形势、不断增长的社会养老服务需求和老年群众过上美好晚年生活的新期待相比，我国社会养老服务无论是供给总量、资金投入、社会分布、服务水平，还是政策落实、监督管理等方面都明显滞后，迫切需要加快推进社会养老服务体系建设，有效满足不断增长的社会养老服务需求。政府按优先发展养老服务来制定政策、增加投入、改革体制并改善管理，在土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热和免费服务等方面都有一系列优惠政策，有利于增强应对人口老龄化挑战的能力、提高广大老年人的生活质量和幸福指数；有利于拓展服务业新领域、扩大内需和促进就业；有利于弘扬中华民族敬老爱老的优良传统、促进代际和谐并培育社会公德。对于深入贯彻落实科学发展观、实现全面建设小康社会的奋斗目标，具有非常重要的现实意义和历史意义。 中国人均GDP跨过3000美元大关，已经是中等收入国家了。国家的富裕，应该反哺老年国民，增加社会福利投入。让老年人“老有所养、老有所乐”是社会文明进步的必然要求，也是政府的职责所在。发展养老事业是改善民生、促进社会和谐稳定、加快转变发展方式的需要。养老问题既是民生问题，也是发展问题，很大程度上是影响和关系到我国社会和谐稳定大局的战略问题。大力发展养老事业对老年人个人、家庭、社会都具有多方面的积极意义和作用。 (三)养老社区建设投资是养老保险基金保值增值的有效途径 根据人社部2010年5月发布的2009年人力资源和社会保障发展统计公报，2009年各级财政补贴基本养老保险基金1646亿元，2009年末基本养老保险基金累计结存1.2526万亿元。目前最大的问题是这些盈余的养老金因为没有投资增值的办法，分散在各个地方，在账面上放着，损失很大。养老金盈余应该有一个投资运营的体制，可以保证收益。以在全世界首个引进和建立了养老保险的个人账户制度的智利为例，智利对养老基金实行资本化运作模式，养老金投资收益率高达12。而我国现在还没有这样的体制。我国养老金账户投资的收益率不到2，甚至更低。一方面，面对高于收益率节节攀升的CPI，巨额的养老金盈余停放账面，形成了实际负利率的巨大损失；另一方面，政府保障性住房却又因建设资金紧缺而开工不足。将养老金盈余投资养老社区的建设和经营，保守估算经营收益能够达到10的水平，这样既可以部分解决保障房建设资金问题，又能够为这笔庞大的资金找到一条保值增值的有效途径。 三、养老社区纳入政府保障性住房建设体系的建议 (一)调整养老金投资政策，允许进行养老社区等基本建设投资 目前，国家正在制定养老金投资管理办法，这个“办法”的核心意图是希望从制度层面解决养老保险基金投资难、保值增值难的问题，为养老保险基金投资构建主体框架。建议在该办法中调整投资政策，允许养老保险基金进行养老社区等基础设施建设投资，明确投资管理主体和监管措施。从投资学角度分析，基金投资都应遵循四大原则：安全性、收益性、流动性和社会性。在考量养老保险基金是否适宜于投资养老社区项目时，也可以从这四个方面来分析。 养老基金投资的安全性，即投资不能承担过高风险，必须保证投资本金能够按期收回，并取得一定的投资收益。从供需方面来看，养老社区发展的空间很大。2010-2050年，中国60岁以上的人口将上升到31.1；到2015年，中国老年人口将达2亿，占总人口的15。例如，在广州，60岁以上老人在2007年突破了100万大关。他们是养老社区稳定持久的服务对象，养老社区投资回报的稳定性得到保障。投资养老社区建设没有暴利的可能，也没有血本无归的担心，偿本付息一般只是时间问题，这显然符合养老基金投资安全性的特征。养老社区是与人们生活和社会正常运转密切相关的公共产品，这一特征决定了它们的使用需求都具有持久性和稳定性，而持久稳定的需求在很大程度上对所投入的资金的回收和盈利给予了保证。收益性是安全性的保障。只有取得较高的收益，养老基金才能真正抵御通货膨胀风险，降低市场风险，从而减轻企业和个人缴费负担。养老社区的建设周期一般较长，而运行维修费用相对较低，积累的利息较高。因此，养老社区拥有长期稳定的收益。养老基金是对退休者的负债，养老基金的支付持续进行，并且不能拖延，这就要求养老社会保险投资具有流动性，即变现能力。但就具有完全积累性质的养老基金来讲，对于每个委托人而言，由于基金在到期前不能提取，不具有明显的流动性要求，可以投资与期限相匹配的长期投资工具，以获取较高收益。对养老保险基金投资的社会目标应关注社会经济功能，养老保险基金作为社会保障基金的重要组成部分，应增进整个社会福利，尤其是老年福利应有的义务。 (二)养老社区开发与运营模式创新 养老社区是政府投资和管理的，采取集中供养方式，以高龄、独居、失能等养老困难老年人为对象的，适合老龄人生活居住要求的政府养老福利中心。养老社区的开发与运营模式参照政府保障性住房的公共租赁房与廉租房的模式，是政府投资持有的、以年龄为条件的纯租赁型保障住房。养老社区的管理服务可以通过招标的方式聘请社会专业机构提供服务，通过收取租金和服务费，完成投资回收和盈利。基于养老社区的社会保障性质，在开发和经营中建议注意以下四个问题。 1.政府的政策保证。养老社区的社会保障性质决定了其建设用地为政府划拨地。养老社区的建设规模一般不是很大，也不能远离市区，建议政府在规划大型住宅区的同时，预留养老社区的建设土地。除了土地供给的保证外，政府应在建设资金、税收、规费征收、经营机构税收和补贴等方面予以倾斜。 2.养老社区的设计。养老社区的设计可有不同类型，如休闲养老的社区，目标是给老人打造一个温馨的家；持续照料型退休社区，是根据老人不同的照料需求提供不同照料方式的住宅，可以让老人安心、安全地渡过晚年；独立居住型住宅，主要为一个家庭的老人提供独立居住空间；痴呆症照料区域，以痴呆症老人的养疗为主的社区等养老社区类型。养老社区的建筑每层带电梯，方便老人出行，社区及住宅内实行无障碍设计，社区中道路及住宅出入口设计为无障碍步行道和无障碍防滑坡道，不设置门槛。住宅内低按键、高插座，安装户内紧急呼叫援助系统，一旦发生紧急情况，管理中心和援助人员可以在第一时间赶到，采用无障碍化设计为老人提供“管家式”的服务。 3.养老社区的配套。养老社区不同于普通的住宅地产和商业地产