我国小城镇建设研究综述.doc

我国小城镇建设研究综述党的十五届三中全会对小城镇的发展提出新的要求，指出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”在新的形势下，如何不失时机地推进小城镇健康发展，是当前乃至今后需要认真研究的一项重要而紧迫的课题。为此，本人特将理论界对这一问题的研讨综述如下：一、加快发展小城镇的重要意义我们所称的“小城镇”，是指非农业产业，非农业人口聚居的、物质形态上小于城市，一般来说比较接近农村的那么一种社区，小城镇是农村政治、经济、文化的中心，大力发展小城镇是我国加快实现城市化的现实选择。论者普遍认为，发展小城镇在我国现阶段有着特别重要的战略意义和现实意义：1.小城镇是推动“乡村城市化”的桥梁。小城镇处于城市经济与农村经济的结合部，是加强城乡联系的“中转站”。它一头联系城市，是大中城市辐射功能的“接收器”和“差转台”。另一头联系农村，作为小区域的政治、经济、文化中心，起着本区域内发展各产业的协调和指导作用。并通过发挥自身的辐射功能来带动周围乡村发展，把大量的生活资料和工业原料聚集在一起，将城市的技术、信息和生产资料送到农村，为农业生产和农民生活提供服务。小城镇已经成为城乡经济活动中活力最强、潜力最大、发展最快的社区。2.小城镇是实现农村工业化和农业产业化的载体。其表现为：通过小城镇将个体私营主、第三产业经营者和乡镇企业逐步聚集、壮大，有利于市场主体的形式和经济增长方式的根本转变。通过比较完备的市场体系，顺利地进行商品交换，又使农村市场体系得到进一步的发育，进而带动整个农村商品生产更快地发展。通过小城镇比较齐全的市场设施和比较灵敏、快速、准确的商品供求信息，有利于市场机制的建立和健全。可以促进农业产业化发展。如依托城镇吸纳人、财、物的功能，带动农业产业化向高效经济发展；依托小城镇的辐射功能，带动农业产业化向外向型经济发展。3.城镇化是现代化的一个标志。我国建制镇从1979年的2316个，发展到1997年的16535个，小城镇4.7万个，增长速度是快的，但与世界比还是落后的。人类进入20世纪下半叶，城市化进程很快，已成为世界发展的一个趋势。我国的现代化关键是“三农”的现代化，我国12亿人口，9亿在农村，农村、农民、农业不能现代化，就没有现代化。而“三农”是现代化的关键，只能大力发展小城镇建设，通过走农村城镇化的道路，才能使农民居民化，农业现代化，不可能使这么多农村人口进入大城市实现现代化。4.小城镇有利于推动乡镇企业的二次创业。其作用表现为三个方面：一是小城镇建设，能促进农业产业化进程，为乡镇企业的发展提供广阔前景。适应农业产业化发展，搞好小城镇建设，一方面，能促进与农产品相关的二、三产业的形成和发展，克服乡镇企业同城市大工业产业、产品同构，逐步实现产业、产品结构的合理化；另一方面，通过产业化链条，使农业不断向广度、深度进军，从而为龙头企业的发展创造坚实的资源优势，并通过小城镇提供的多功能服务，使企业了解市场，立足小城镇，不断向大中城市渗透扩张，开拓市场，占领市场。二是发展小城镇能启动和开拓农村市场，从而直接为乡镇企业的发展开拓市场前景。三是吸引乡镇企业向城镇转移的集中，能够有效地克服乡镇企业由于布局分散而带来的信息不灵，交通不便以及生产成本高、资金利用率低、能源消耗大、环境污染严重等问题，从而增强乡镇企业的生存能力和市场竞争能力。5.小城镇建设和发展将在未来扩张经济增长需求不足约束，拉动经济增长等方面起重要作用。通过小城镇，一是可以调节各方，特别是农民的投资资金，在城镇基础、企业、住宅建设等方面投资，扩大投资需求。按照以后10年进入城镇4亿人口计算，每人按照5万元计，这样前期每年平均有1万亿的投资需求，可形成全国总投资需求的1/3到1/4；其投资可以拉动建材、钢材、机械制造与产业的生产。二是在小城镇就业的人口多了，其生活方式发生改变，生活方式城镇化，农业转移出来的劳动力多了，农村中由于土地适度集中的规模经营，加上小城镇的带动，收入提高了，对目前城市中发生的供给过剩的消费断层的彩电、冰箱、洗衣机、空调等耐用消费品，形成旺盛和持久的消费需求。并且，国家为扩大农村需求而进行的电网改造投资也因人口在小城镇集中而省得多，其线损、管理成本等也会下降。6.小城镇的建设和发展将给农村劳动力转移和就业提供广阔的容量，成为未来十年甚至二十年时间稳定整个国民经济的重要方面。估计小城镇的建设和发展将分流和吸收1/2的农业剩余人口，减轻农业剩余劳动力转移和城市化的压力，成为城市化的重要环节，未来十年，将是农村剩余劳动力大量需要转移、下岗职工需要再就业和新劳动力需要就业的压力较大的时期，而小城镇的建设和发展，将会成为容纳转移劳动力和新增劳动力的巨大场所，如果对小城镇建设不予以重视，农业劳动力将全部冲向大中城市，形成巨额流动人口，并且由于转移和就业容量有限，造成大量失业人口，导致社会不稳定。7.小城镇是区域经济的“增长点。小城镇建设和发展实现了城乡资源的优化配置。使土地资源配置的产业结构趋向合理，也提高了规模效益和结构效益。小城镇的建设和发展有利于资源的利用和生态环境的改善。小城镇的发展促进了资源的集中，尤其是人口的集中，使农村住房用地面积大大减少，节约大量的土地资源。8.小城镇是农村精神文明建设的基地。大力发展小城镇建设，把广大农民引进城镇，开阔眼界，转变传统观念，有利于开展各种教育，提高农民的文化水平，改变传统的生活方式。有利于进行计划生育和法制教育，使农民居民化，提高农民的素质。二、我国小城镇发展的模式有关论者认为，由于我国农村地域辽阔，各地区的经济社会发展条件差异较大，各地的小城镇发展模式也随之千差万别。概括地讲，我国小城镇有以下几种发展模式。1.“服务基地型”。这种模式，主要是以农业服务为主的小城镇，多建有饲料生产、良种繁育、兽医防疫、农牧业产品贮藏、加工和运输、生产资料供应和农副产品销售，以及金融、信贷、科技咨询、社会保险等多种服务设施。我国中西部地区大部分小城镇都属于这种类型。2.“工商贸易型”。这种模式，主要以乡镇工商企业为基础，带动水、电、路、通讯、房产，服务业等多种基础设施的建设和发展。如浙江的温州地区，福建泉州的晋江地区，河南南阳的禳东镇、贾守镇等都属于这个类型。3.“聚资型”。这种模式体现为本着自发、自觉、自愿和谁投资、谁受益的原则，把城镇建设纳入市场经济轨道，全方位调节城镇建设积极性，聚集资金，发展小城镇。如河南南阳县的小城镇建设就采取这样模式。近年来，全县累计集聚投入小城镇建设资金2.5亿多元，使小城镇由原来的32个增加到48个，初步形成了环境卫星小城镇。4.“三资”带动型。这种模式，主要由三资企业而带动发展的小城镇，最典型的是珠江三角洲地区的小城镇。5.“综合型”。这种模式，主要以一、二、三产业均衡发展，无明显优势产业的小城镇。6.其它模式。如以资源采掘、交通枢纽、风景旅游、历史人文等为主发展起来的小城镇。三、我国小城镇建设和发展中存在的问题和矛盾改革开放以来，我国小城镇发展迅猛，但是在小城镇发展建设过程中也暴露了不少问题和矛盾。不少论者从不同的角度对存在的问题和矛盾作了阐述。有论者认为，在小城镇建设中观念上的误区有四方面：误区之一，片面地将城镇化理解为人口的区域性集中，重集镇本身规模扩张，轻短期或中长期的经济发展；重生活设施建设，轻生产投入。误区之二，忽略经济发展水平对小城市建设的制约。城镇化是社会经济发展到一定高度上的阶段性产物，其标志是分散的农村工业化和农村非农经济成分的膨胀。如果忽略经济发展水平的制约而强制性地超前向城镇化过渡，不仅不能拉动经济、刺激消费，相反会出现硬件规模浪费、土地闲置，楼宇守空，失去可持续发展的动力因素。误区之三，忽略小城镇的地域差异性。在农村城镇发展进程中，如果照搬经济发达地区的运作模式，高估小城镇在经济滞后地区的城市化作用、辐射效应及经济驱动力是行不通的。误区之四，忽略小城镇建设的可持续发展。目前，由于广大农村市场经济观念不强，加之农村经济扩张性功能偏弱，缺乏长期性投资和消费的有效驱动力，其行为多属短期行为，而小城镇建设作为一种长期性投资为主的项目建设，如果不能与农户的短期行为从结构上互补、内涵上互相渗透，与广大农户的投资和消费需求脱节，小城镇建设的聚集效能、规模效益及比较效益将会大大降低。还有论者认为，在小城镇建设实践中存在一些问题，归纳起来有八个方面：建设分散，缺乏计划性。表现为三个方面，一是规模偏小，难以适应规模效应，规划与其现实的经济规模与人口规模相脱节，缺乏计划性和远见性，制约了小城镇今后的发展，使得一些小城镇存在“一年建，二年改，三年推倒再重来”的做法；二是存在能量上盲目扩张，布局分散，齐头并进，全面开展，摊子铺得过大，少数地方出现“乡乡建镇，村村建镇”的现象。三是由于规划、布局不合理往往又带来土地资源的浪费，使得许多小城镇现有建设用地利用率很低。基础设施薄弱。目前小城镇发展中最突出的问题是，小城镇的基础设施建设十分落后，能源短缺，通讯设施落后，交通运输条件差，环保设施不健全，供水排水设施不发达等现象十分普遍。农民认为进镇与在原村庄生活方便程度差别不大，故无迁移念头。据普查资料，1996年底，全国农村镇镇区平均镇拥有供水站0.9个、汽车站0.5个、火车站0.2个、码头0.3个、程控电话17部/百人、公园0.1个；这些严重影响着全镇企业的发展和小城镇居民的生活、对附近农民无吸引力。产业结构不合理。农村镇镇区非农业人口只占其镇区总人口的45.8%，镇区人口仍以搞农业为主，这与小城镇应以二三产业为主的要求很不相符；农村镇工业与城市工业高度同构，10个主要工业部门间结构相似系数达0.8697，与农业的关联度都不高，相关系数只有0.459，农产品加工业在农村镇工业中的份额很低，不足30%；农村镇第三产业比重较小，镇区从业人员中只有15.7%的人从事第三产业，而其中近60%的人又集中在批零贸易餐饮业。产业组成不合理导致小城镇企业自身发展困难，劳动力吸纳能力弱，对农业增值贡献小，制约小城镇整体经济实力的增强，从而缺乏足够的辐射能力。小城镇主导产业不明，成为中心镇的不多。据了解，各地区小城镇发展速度虽快，但层次偏低，中心镇较少、辐射能力很弱。如何以市场为导向，立足本地资源，发展哪些产品，谁为主导产业，谁为龙头企业，如何辐射和带动其他小城镇，提高所有小城镇的整体效益，带动区域经济的发展，成为连结周围农村的纽带作用研究不够。户籍制度方面问题影响农民进镇。从目前情况来看，不少小城镇存在着人口规模过小，居住分散且不稳定的问题，也有一部分劳动力已进镇务工经商，基本上脱离了农业，但由于不能迁移户口，落户城镇，便出现了一个“既非市民，又非农民”的游离阶层，由于他们难以获得与城镇居民同等的身份待遇，导致了他们无心回乡从事农业，但又不能放弃原籍的土地承包，既影响他们进镇务工经商的积极性和农村剩余劳动力的有序转移，又延缓了小城镇发展的步伐和农村社会的稳定。污染严重，缺乏可持续发展眼光。由于不少小城镇建设过于分散、分布不合理、缺乏长远科学规划，导致了乡镇企业也出现“村村点火，户户冒烟”的分散格局，废水、废气、废料、严重污染大量农田、江河和空间，再加上农村人口向小城镇的迅速转移，进一步造成了环境的污染的生态恶化，从而影响小城镇可持续发展战略。土地资源浪费。由于小城镇建设用地政策配套不完善，一些地方管理相对偏松，加之一度报批手续有所简化，当地在小城镇建设进程中占用了不少良田好土，有的地方批少占多，挪作它用甚至占而不用，甚至有的地方占地又没有给农民适当安置经济补偿，不仅造成了土地资源浪费，而且给当地农民的生活带来影响。小城镇的精神文明建设严重滞后。具体表现是：第一，小城镇的脏、乱、差现象比较突出，缺乏专门化的治理和规范化的管理，绿化美化工作严重滞后，镇容镇貌十分不整洁，这不仅损害了小城镇的外部形象，也严重影响了小城镇居民和身心健康。第二由于小城镇居民的文化和道德素质偏低，加之在小城镇公共秩序管理方面不规范不科学，导致了小城镇社会秩序相当混乱。这些问题存在，就给小城镇的物质文明带来了一定的困难。四、加快小城镇发展的思路和建议加快发展小城镇是事关我国社会主义现代化事业跨世纪发展全局的一个关键问题。那么，如何加快小城镇建设和发展呢?论者提出了许多有见地的看法，比较有代表性的观点有：1.关于小城镇的区域布局与建设规划问题。第一种观点认为：以地(市)级行政区划分为单位，按区位优势、资源条件和人口规模，科学规划小城镇区域布局，严格控制小城镇的发展数量；打破现有乡镇行政区划，取消现行“以乡建镇”的小城镇设置方式，对相对落后地区通过“撤乡并镇”，扩大那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心城镇的管理权限和管理范围；对发达地区经济实力强、布局密度较高的小城镇群或小城镇带，采取并镇的方式，设置中小城市，更好地发挥其城市功能；采取优惠政策，重点扶持那些规划科学、布局合理的小城镇的发展；在撤乡并镇、建立小城镇政府的基础上，取消乡级政府建制，精减行政人员；改革现行政绩考核制度，逐步建立科学的、综合的小城镇建设评价体系；科学组织小城镇建设规划，树立规划的权威性和严肃性。第二种观点认为：对小城镇建设的地址选择问题上，要从地区、资源等综合因素上衡量，择优建设。重点抓好交通便利，靠近大中城市、经济基础好，人口密度高，农民城市化意识好，综合素质比较高的地区作为小城镇建设试点。对于相对落后的中西部地区，要确定战略重点，从资源、产业、空间角度综合论证，选定和发展增长极，从而发挥其独有的分工、协作优势向外扩散的特点，带动周围区域经济发展。第三种观点认为：小城镇建设与发展的模式选择有四点。第一类“乡镇工业主导型”模式。这类模式又分为三类：一是“资源开发型”。利用本地的农业、渔业、矿产等资源优势进行开发，建立起以加工为主的工业及其它相关产业，由小到大最终形成小城镇。二是“传统技术开发型”。这类模式的镇没有资源优势，但有传统技术优势。三是高新技术产品扩散型。与科研院校实行“产学研”对接，成为高新技术成果转化的基地。第二类“贸易主导型”模式。这类模式乡镇可凭借本地资源、交通等优势，发展商业、服务业和加工业，以贸易带动而得到发展。这类模式又可分为两类：一是“专业市场带动型”。发挥传统产品生产和集散地的优势，通过改善市场基础设施；扩展市场交通范围，增大市场容量，发展以商业流通为主的专业批发市场和小商城。二是“交通枢纽型”。这类模式一般地处水陆交通要道和省、市、县交界边境，是各地物流、人流的必经之地。第三类“城郊型”模式。这类镇处于大中城市郊区，没有资源优势，利用城市的扩散效应，面向城市主动接受城市的经济、技术、信息和人才等方面的辐射，服务于城市，围绕城市需要发展各具特色的支柱产业。第四类“风景旅游型”模式。这类镇是以风景名胜区为依托，通过与整体开发相结合，发展小城镇。2.关于小城镇基础设施建设投资问题。建立多元化的投资机制，多方筹集资金，来解决小城镇发展中的资金不足问题。多元化的投资主体归纳起来有以下6个方面。建立政府、企业和个人共同投资的多元化投资机制，鼓励企业和个人投资和参与投资建设小城镇的公用设施，如自来水厂、医院、学校等，允许投资者以一定的方式收回投资。允许以小城镇某项基础设施为基础成立有限责任公司，负责筹集资金和基础设施的建设或项目发包，并对建成后的基础设施进行管理、维护和收费。明确政府的投资方向，要求小城镇政府集中财力投资于如建成区内的道路、公共场所的照明以及环境治理等一些纯公共物品的建设项目。建议国家从目前的基础设施建设投资中切出一块资金专门用于小城镇的公用设施建设，发挥国家投资对小城镇发展的拉动作用。鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期信贷支持小城镇基础设施建设。大力吸引外资，主要包括向外国政府贷款，吸引外国企业、个人参与投资，利用联合国金融机构的低息贷款。3.关于引导乡镇企业向小城镇集中的问题。引导乡镇企业向小城镇集中，其具体做法有以下6个方面：严格在小城镇建设规划、保持农业用地总量动态平衡的前提下，允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取作价入股、出租、转让等方式参与小城镇的开发，降低企业进入小城镇的用地成本。对于已分散在小城镇城区以外的乡镇企业，要根据其占用土地面积和质量的高低，采取适当方式，提高其用地成本。改小城镇国有土地的出让为出租，按年度向土地使用者收取租金，以减少企业的初始投入。除了合法的税、租、费以外，严禁地方政府及各部门向小城镇土地使用者乱收费。继续推进乡镇企业的股份合作制改造，明晰企业产权，划清企业的权责利关系，促使企业生产要素的流动，追求要素报酬率的最大化。严禁地方政府及各部门向乡镇企业乱摊派，降低企业在小城镇的经营成本。4.关于搞好小城镇综合配套改革、综合管理，为小城镇发展创造良好的体制环境和社会环境的问题。第一种观点认为配套改革主要搞好以下3方面的工作：小城镇的户籍管理制度改革。要尽快取消计划经济体制下的户籍管理模式，用户籍登记备案制来代替现行的户籍审批管理制，让所有愿意到小城镇务工经商的人都能够自由地进入小城镇。对符合条件的进城农民，要及时办理小城镇户口，对到小城镇落户的农民要禁止收取或变相收取城镇增容费和基础设施建设配套费，做到与当地居民一视同仁。同时，要允许进镇落户的农民对原有承包地拥有承包权，有偿转让其使用权等。小城镇的社会保障制度改革。应当借鉴城市居民社会保障体制改革的经验，结合小城镇的实际情况，在小城镇居民的失业、医疗和养老等方面建立起社会统筹保