浅论我国区域立法主体制度.docx

浅论我国区域立法主体制度? 【摘要】区域立法是区域内各立法机关在其他社会主体的参与下，为共同的利益需求而联合制定相应的规范性法文件的新型立法模式。当前，我国东北三省所进行的立法协作便是实践区域立法的典型表现。尽管区域立法在实践中取得重大进展，但至今它尚未获得相应的法律“名份”，而且在理论上仍有许多问题需要进一步探讨和完善，比如区域立法的主体制度。 【关键词】区域；立法主体；立法体制；区域立法主体制度 一、我国区域立法之“区域” 作为一种新型的立法模式，区域立法主要着眼于中观层面，致力于整合分散的地方立法，以发挥地方立法的区域规模效应。由此可见，区域立法在主体构成上是复合的，并有着特殊的属性和运作机制。而理解和构建区域立法主体制度首先需要对我国区域立法之“区域”的涵义和类型加以解析。当前，对我国区域立法之“区域”的界定主要依据两个标准，即经济开发或发展的标准和行政管理或管辖的标准。其中经济开发或发展标准是划分区域的主要目的，也是当前我国区域规划与发展的基本出发点。行政管理或管辖标准则是区域立法获取立法权的依据，即以经济标准所划分的区域内必须包括两个或两个以上享有地方立法权的国家机关，而这又是建立在行政区划基础之上的。 二、我国区域立法主体的构成 区域立法主体这一概念的产生及构成内容都以立法主体为基础，而对于立法主体的涵义学界有着不同的看法。 在当前我国立法活动中，立法职权主体尤其是立法机关显然占据着主导地位，并且也是区域立法主体基本构成部分，原因在于它们是制定和通过规范性法文件的法定主体。而根据我国立法法所确立的立法体制，享有立法权的国家机关即立法职权主体有：全国人民代表大会及其常务委员会，国务院及各部委、直属机构，省级和较大市级人民代表大会及其常务委员会和人民政府，民族自治地方的人民代表大会以及特别行政区的立法机构。区域立法主体制度的构建必须以此为前提，即组成我国区域立法主体的立法职权主体只能从我国立法法所规定的相应主体中确定而不能超出法定的立法职权主题范畴。因此，在我国现行立法体制下，我们可对区域立法主体的定位及构成内容进行如下具体分析。 首先，省级人民代表大会及其常委会和人民政府，以及较大市级人民代表大会及其常委会和人民政府等所谓的一般地方立法机关是构成区域立法职权主体的最主要部分。 其次，民族区域自治地区人民代表大会在制定自治条例和单行条例时，经济特区立法机关在依特别授权制定经济特区法规时以及特别行政区立法机构都不属于本文所讲的区域立法职权主体的范畴。上述三种情形中的地方立法针对的是特定的地域、特殊的群体和事项，属于特殊地方立法范畴而非我们所讲的针对一般经济、社会事项的，跨行政区划意义上的区域立法。但如果民族区域自治地区的立法机关，包括自治区和较大市人民代表大会及其常委会和人民政府在制定一般性的地方性法规和地方政府规章时，可以作为区域立法职权主体的组成部分。同样道理，经济特区立法机关在非制定经济特区法规时也可以作为区域立法职权主体的一部分。 再次，中央立法机关即全国人民代表大会及其常委会、国务院和各部委、直属机构在制定涉及区域经济、社会关系事项的规范性法文件时也可以视为区域立法职权主体，但这种情形下需要遵循相应的程序或规则。具体而言，区域立法主要以地方立法为依托，可以视为地方立法权的一种行使方式。由于区域立法所要调整的内容主要属于那些涉及到区域内各主体共同利益，并且明显具有区域特性的事项或社会关系，因此类内容的立法调整应该充分赋予并保障区域立法的自主性或自治性而不应该皆由中央立法来规制。当然，赋予区域立法自主性并不意味着完全排斥中央立法对区域经济、社会事项的调整或规制。中央立法机关仍然可以根据各自的权限和现实需要制定专门调整区域性事项的法律、法规和部门规章等。但是在制定这些规范性法文件过程中应该注重同区域立法主体的沟通和协调，并充分听取和采纳区域立法主体的意见和建议，以使人们明确托克维尔所讲的“这种集权的目的”。 最后，区域立法参与主体同样是区域立法主体不可或缺的组成部分。其原因包括：一是“承认政府具有合法性的公民更有可能遵守法律、支持政权以及接纳不同的观点，而立法过程中的公民参与对于培养这种合法性是至关重要的”。二是区域立法参与主体可以对区域立法职权主体的立法活动形成监督和制约，并且可以为区域立法提供有益的参考，从而促进区域立法的合理化与科学化。 三、我国区域立法主体的运作机制 我国立法法第四条规定，“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”区域立法同样要遵守该条规定，即应该在区域立法职权主体的权限范围内并按照法定的程序制定区域规范性法文件。 第一，就区域立法程序的启动而言，如果区域立法职权主体认为立法建议不具有可行性，如内容上存在不符合现实发展需要、与上位法相抵触或损害了部分群体的利益等情形，或者形式上存在结构不合理、语言不规范等情形，应该在进行具体而有力的说明之后否定该建议，必要时还可以通过立法听证等方式来阐明其否定理由并同立法建议的赞同者和反对者进行充分交流。如果区域立法职权主体认为立法建议在内容上具有可行性，形式上具有合理性，就可以正式启动区域立法程序。 第二，在具体的区域立法过程中，其所要遵循的依然是立法法所规定的立法程序，即提出法案、审议法案、表决和通过法案，以及公布法这样一个基本过程。但区域立法可以根据自身的特点在法律允许的范围内进行调整。 第三，区域立法结束之后，区域规范性法文件需要随着区域经济、社会的发展而进行不断地修改、完善或废止。在这一阶段，区域立法参与主体同样可以发挥主导性的作用。 为此，依法享有国家立法权的立法机关向社会输出法律的过程不应再仅仅看作是一个单向度的过程，而应随着立法民主化的不断深化，更加注重社会公众及各种社会团体对立法过程的参与并切实地发挥影响，在立法职权主体