关于泰州、南通两市税源专业化管理工作的调查报告.doc

关于泰州、南通两市税源专业化管理工作的调查报告2009年,针对税源管理面临的新形势和新问题,总局研究提出了税源专业化管理的设想,并在部分省市开始试点。江苏作为全国试点省市之一，按照总局关于税源专业化管理试点工作指导意见，全面深化税收风险管理，完善分级分类管理，深入推进税源专业化管理工作，取得了一定的成效。2011年8月15日至18日，笔者赴泰州、南通两市及有关县，就两地税源专业化管理的开展情况进行了调研，对比两地做法，分析共性问题，提出相关建议，仅供参考借鉴。一、税源专业化管理的探索和实践（一）优化机构设置，重建岗责体系 泰州市国税局确定了“重在转变管理职能，重在优化资源配置，保持机构基本稳定，保持改革平稳有序，积极探索税收业务逻辑扁平化”的工作思路，选择在市区组建两类专业化管理分局，在县（市）构建“县局实体化+基层分局内部专业化”的改革模式，形成了税源管理和基础管理两类业务在市区分局之间的“外分离”、在县（市）基层分局内设业务机构之间“内分离”的基本框架。1、调整市直分局税源管理职能。将市区原有的全职能分局拆分为一个专业基础管理分局和三个专业税源管理分局。其中基础管理分局负责市区纳税人所有依申请涉税事项的受理、调查和核批工作，分局内设办税服务厅和综合业务科两类科室。办税服务厅负责市区所有纳税人依申请基础事项的受理与核批业务，综合业务科负责办税服务厅受理事项的调查业务；税源管理分局主要从事重点税源的分析监控、税收风险分析识别、税收风险应对等专业税源管理业务，以及部分复杂程度较高的依职权基础管理业务，此类分局内设一个综合业务科和若干个税源管理科等二类业务机构，综合业务科承担风险管理规划组织、分析识别排序、过程监控与绩效考核以及少量依职权基础业务，税源管理科按分类管理要求专职从事税收风险应对工作。2、调整基层分局税源管理职能。在县以下基层分局内部，将原来的多个全职能税源管理股重新分设为一个办税股（与办税厅合署）和多个税源管理股，办税股主要实施区域范围内所有基础管理事项的集中管理，；税源管理股专业从事税收风险应对业务。3、赋予机关业务部门部分实体化职能。赋予市、县局相关内设机构直接参予专业化管理的实体职能。其中：征管部门新增信息情报收集、风险等级排序和应对管理职能，收入核算处新增数据信息处理、综合风险分析与识别（牵头）职能，税政管理机构（大企业和国际税务管理处、进出口税收管理处和稽查局）新增风险分析识别职能；县局机关具有专业化管理职能的业务部门包括征收管理科、收入核算科、税政科、信息中心和稽查局。上述业务部门除了履行正常业务管理职能外，还赋予其对本级税源的风险识别、风险应对及税源监控等实体化职能。4、组建专业团队专门从事风险应对。为实施市县两级管理层各部门之间的有效协调与联动，市县两级机关组建跨部门的风险分析识别团队和风险应对团队，风险分析识别团队由收入核算处（科）牵头，货劳税、所得税、进出口等部门和下级局业务骨干组成，主要从事本级重点项目分析识别工作，产生当期风险应对对象，持续优化本级风险特征指标库，探索建立包括行业税负、行业利润率、行业成本费用率等行业管理的标准指标库；风险应对团队由征收管理处（科）牵头，各业务部门及下级局业务骨干组成，主要从事本级重大税收风险项目的直接应对和对下级风险应对工作质量的复审。风险管理团队实行“分散+集中”的运行模式，做到专职和兼职结合，按月开展风险分析识别、风险应对和风险应对质量复审活动。南通市国税局在保持现有征管体制不变的前提下，从解决专业团队与内设机构之间的衔接关系出发，逐步固化专业团队的管理职能和组织形式，进一步推进税源管理扁平化。1、将分析团队职能统一集中到市、县（市、区）局征管处（科）。抽调专职人员，实行集中办公，负责风险目标规划、情报收集加工、风险分析识别、风险等级排序、应对任务推送、过程监控、绩效评价等工作，使风险分析的职能趋于集中和固化。以海安县局为例，将风险分析职能明确在征管科，配备专人，负责全局性的重点分析事项和情报管理工作。专业事项政策法规科、收入核算科对口分析，简单局部事项分局综合股分析。形成“三级分析模式”。2、县（市、区局）组建专业应对分局。维持基层分局总职数不变，重新调整分局职能，组建专业应对分局，统一承担全县（市、区）范围内重点纳税人和重大风险事项的集中应对，实现风险应对的实体化运作。例如，海安县局形成与分析模式相对应的“三级应对模式”，即一般风险事项由税务分局应对，重点风险事项由专业分局应对，大企业主要由第七税务分局集中应对。充分发挥专业优势，实现资源优化组合。3、按照分级管理要求，明晰市、县两级税源管理重点。市局重在发挥信息、人才两大优势，突出目标规划、整合分析、应对指导三大核心，做好与省局风险管理重点工作规划的对接，负责分析排查本市税源管理高风险纳税群体、高风险多发区域、高风险热点领域，通过等级统一排序、任务统一推送，应对统一指导，为税收风险管理精确制导。各县（市、区）局围绕市局总体目标，优化征管资源配置，科学组织实施风险应对。同时做好本层级风险分析识别，提高风险管理整体运行效率。（二）科学划分税源，分级分类管理泰州市国税局初步建立了税源分类分级管理机制，按照规模、行业、税种、特定事项等分类标准将税源管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工。1、制定分类管理标准。按规模将税源划分为大企业、中小企业和个体工商户。对中小企业按行业进行分类，确定本级重点行业、风险行业和一般性行业。大企业按照市局税源分级管理的实施办法确定的市、县局两级重点税源监控的划分标准，结合具体税源分布情况研究确定。2、明确分类管理形式。以税源管理科（股）为单位，组建不同的风险管理团队，对税源实施分类管理。风险管理团队分为重点税源管理团队、重点行业管理团队、风险行业管理团队、纯所得税管理团队、纯增值税管理团队、特殊类型企业管理团队等类型。南通市国税局积极推进大企业管理集约化。在市区，将各分局管辖范围内的总局列名企业、跨区域重点企业集团及其关联性企业、重点跨国税源、上市公司和销售规模达到一定标准的大企业全部集中到直属分局（原外税分局）实行全流程集约化管理，将直属分局原管辖的外资企业下放到属地分局管理。直属分局的职能作相应调整，不再是一般意义管户分局，而是发挥处局合一的优势，代表市局行使全市大企业和国际税收管理职能；在县（市、区）局，也对省、市局列名企业和本级重点税源或其它认为需要集中管理的重点行业、特殊风险类型企业集中到原外税分局实行全流程集中管理，同时将原管辖的外资企业下放到属地分局管理。逐步形成一个纵向按规模集约管理、横向按行业集约管理的分级分类税源管理体系。海安县局按照“规模大小、风险度高低、行业聚集度多少”标准对纳税群体进行科学分类，将八大央企，规模企业、上市公司等大企业划归管理资源丰富的原外税分局管理，落实大企业管理协调员制度，实现个性化管理服务；将两个特色行业统一划归管理跨度大的一分局管理，优化资源，突出集约化；对重点风险企业实行业务科室牵头，分局配合的两级精细化管理；分局内部则突出对中小企业的分类管理，重在事后的防控；积极推行对个体工商户委托代征工作，形成五级分类税收风险监管体系。(三)细分管理事项，优化征管流程泰州市国税局对原有模式下全职能基层分局的各类管理事项进行全面梳理，将所有事项划分为基础管理事项和税源管理事项两大类。基础管理事项再按发起源划分为纳税人依申请事项和税务机关依职权事项。在此基础上，将基础管理事项中的依申请事项从全职能分局（市直分局）或全职能科股（县以下基层分局）中驳离出来，各类基础管理和办税服务统一整合到专门机构，实行专业化基础上的闭环集中管理。基础管理事项与税源管理事项的合理分离，使原有模式下的全职能分局具备了向专业化税源管理机构转变的条件。管理事项的分类重组，为进一步优化税收征管流程奠定了基础。1、统一规范纳税服务。在全市所有办税服务厅统一岗位设置，设立综合受理岗、调查岗、核批岗、发票管理岗、收入核算岗5个岗位，明确界定各岗位的工作职责。制定基础管理工作规程，明确所有基础事项的流程、节点、完成时限、工作标准，实行 “窗口受理，后台复核，内部传递，限时办结，窗口出件”的闭环运行管理模式。2、规范税收征管程序。形成以申报受理、申报初审、案头审核、税收征收、税务稽查、法律救济为主要环节和逻辑顺序的税收征管程序。申报受理。按照纳税人自主申报、还责于纳税人、变事前审核为事后监控的思路，对纳税人申报进行逻辑审核，只要符合纳税申报的形式要求，就给予受理。申报初审。受理之后开展申报初审。申报审核分为计算机一次审核和人工二次审核。申报审核按三个步骤进行，即：审核认定移送。确定税收风险。对已确定的涉税问题发出“纳税通知书”通知纳税人补税并加收滞纳金。实地审核。案头审核后仍无法确认调整税额且风险较大的，转入实地审核。通过实地核查发现涉税问题的，发出“纳税通知书”通知纳税人补税并加收滞纳金。移送稽查。在申报审核、案头审核、实地审核等税收评定过程中，发现纳税人涉嫌税收违法行为时，转税务稽查，对纳税人涉嫌税收违法行为，依法进行调查处理。3、规范税收风险管理流程。在实践的基础上，逐步形成了规划（计划）制定、信息情报收集、风险分析识别、风险等级排序、应对任务推送、实施风险应对、应对质量控制、结果反馈复审、应对绩效考评等环环相扣、层层递进的税收风险管理工作流程。制定了以数据采集、信息加工、情报交换、知识管理为主要环节的税收数据信息管理流程。上述流程及其主要环节充分体现了纳税人分类管理要求，形成了以税收征管程序为基础，风险管理流程和数据管理流程衔接配套，体现税源分类管理要求的税源专业化管理综合流程。南通市国税局针对专业化的要求推行因事设岗，推进基层管理职能专业化1、整合办税服务厅资源，推进办税服务厅一体化。一是适应工业园区化、居住城镇化的发展趋势，调整办税服务厅布局，将分散的纳税服务资源向纳税人多的地区集聚。二是拓展办税服务厅功能。将日常性基础管理事项和一般程序性审批事项前移至办税服务厅。三是统一办税业务流程，实现全市办税服务厅一体化管理。2、重组分局内部管理流程。打破过去以税源管理科（股）为独立单元、以责任区为主要载体，对纳税人实行分片包干的封闭管理模式，按风险管理流程，将管理事项在各科室间进行重新分配，形成综合业务科（股）承担风险分析，专业管理科（股）专司风险应对，基础管理科（股）侧重风险防控的税源管理新格局。3、转变基础管理方式。打破管理员固定管户模式，将基础事项划分为新办认定、调查核实、风险防控、征收管理等四大类，同性质管理事项统一交由一个岗位进行批量集中处理，实行菜单式应对，变原有的“责任到户”为“责任到事”，形成“因事设岗，分岗定责、专事专管、团队协作”的新模式。（四）强化信息管税，支撑专业化管理泰州市局切实抓好信息采集、整理、分析、应用等工作，充分发挥以流程管理系统、监控决策系统、税源管理平台和网上办税厅为主要功能结构的CTAIS2.0江苏优化版综合征管信息系统的支撑作用。1、加强情报采集。建立市局、县市局、基层分局三级税收情报管理工作岗位，完善税收情报收集制度，广泛采集外部涉税信息。2、强化涉税数据信息交换、加工。认真梳理分析纳税人各类申报报送数据、发票填开数据、管理员综合调查数据、纳税评估工作底稿数据、稽查人员案件检查调查数据；梳理监控决策系统、CTAIS2.0以及其他征管信息系统的信息加工成果，实现税务机关内部税收数据存量信息的增值利用。3、开展税收信息情报知识管理。探索数据采集、信息加工、情报转化和应用的方法，形成9个税收数据信息情报化典型案例，房地产行业等6个典型数据信息情报化模型，以典型案例、模型打开情报管理的思路。4、全面推广应用税源管理平台。税源管理平台自2010年8月上线以来，应对风险纳税人8324户，入库税款6.98亿元。完善市县两级风险特征库。选用省局指标47个，市局风险特征库自建指标26个。自主开发微观税源分析系统，为开展重点税源企业、风险企业的微观分析，为申报审核、风险应对提供数据来源。南通市国税局建立内外结合的情报管理机制。对外，依托政府综合治税平台建立了与财政、地税、海关、海事、医保、烟草、工商、外管、房管都部门涉税信息的定期交换协作机制；对内，依托现有网络系统，对征管系统、金税系统、出口退税系统、普票网络开具系统、协查系统、稽查系统等数据定期进行比对分析，增值利用。市局将此列入目标考核，并定期组织全市情报情报应用案例评比交流。（五）盘活人力资源，发挥比较优势泰州市国税局根据税源专业化管理的新要求，整合管理资源，优化人力资源配置，将具有中高级专业等级、“三师”资格的人员和高层次复合型人才，充实到数据分析、大企业管理、行业管理以及反避税等专业化管理程度较高的岗位，将人力资源向专业化管理倾斜，达到人尽其才、才尽其用，着力解决了税收管理员在日常管理中责、权不匹配的问题，既突出了税源专业化管理的中枢地位，又有效地激发了税收管理员的工作热情，提高了工作效率。目前，全市国税系统具有“三师”资格的人员有84人，高层次复合型人才37人，专业等级高级人员303人。南通市国税局实施全员选岗、竞岗，发挥各自专长，做到岗能区配，人尽其才。同时加大专业技能培训力度，逐步建立与税源专业化管理模式相适应的教育培训体系。上半年在省税校举办了五大类专业知识集中轮训，培训干部1700多人。在此基础上组建了119专业人才库，实施领军人才培养计划，为税源专业化管理提供人才支撑。二、推进税源专业化管理取得的实效（一）专业化理念共识基本形成税源专业化管理工作的深入推进，促进了工作理念的变化和创新。大家充分认识到实行以税收风险管理为导向的税源专业化管理，是破解当前税收征管中“人少户多”、征管质量和效率难以提升等突出矛盾和问题的必然选择（二）纳税服务质量大幅提高从机制上基本解决了纳税人“多次跑、多头跑”的问题。实现了浅层次场所化服务向深层次、全方位服务的转变。涉税事项办结时间大幅缩短，据泰州市国税局统计，实际用时约占流程最高时限的13.82%。纳税人满意度明显提升。经问卷调查和柜面统计，全市纳税人满意度达98%以上。海安县国税局充分利用税企QQ群、16789手机短信平台、办税员协会、纳税人自助办税系统和办税终端等，加强纳税服务，不断提高服务质量和效率。（三）税收征管质效显著提升税源专业化管理实现了从管所有纳税人向优先管重点纳税人的转变，提高了税收征管效能。上半年，泰州市在税源管理平台中体现的风险应对2924户次，入库税款19954.16万元、调减留抵税款5052.96万元、调减亏损8408.26万元，应对绩效名列全省前列。1-7月份，南通市国税局累计完成国税收入155.62亿，同比增长20.07%，其中完成风险应对3430户，应对入库税款3.34亿，调减留抵1691.9万元,调减亏损7676.5万元，风险应对成效在全省名列前茅。（四）征管资源配置更优化通过对基础管理和风险管理科学分离，缓解了队伍年龄老化、能力参差不齐带来的种种矛盾,发挥了每个干部的特长,形成了“人人有事做、事事有人做、人人能做事”的良好格局。泰州市国税局共有三级风险管理团队81个，其中风险分析识别团队34个，风险应对团队 49个。以团队形式集中专业特长，形成专家队伍的合力，应对重大复杂涉税事项的能力得到进一步提升。其中各基层单位税源专业管理人员为 476人，占税源管理人员的比例达73%，为有效地实施税源风险管理提供了有力的人力资源保障。南通市海安县国税局配合税源专业化管理改革，在全局范围内实施人力资源的重组，开展了科室正职、中层副职缺位竞争和各专业岗位的选岗竞岗，对稽查局、大企业管理分局、专业应对分局的部分岗位实施全局范围内选岗竞岗，目前所有岗位配置已经全部到位，通过选岗竞岗，发生分局间变动的共计36人，占全部人员16%，岗位变动的共计200多人次，占全部人员的59.8%，调整后，税务分局综合股共计22人，基础管理股48人，专业应对股37人，合计管理人员达到107人，占税务分局总人数132人的81.06%，占全县国税干部的47%。三、税源专业化管理工作中存在的矛盾和问题（一）税源专业化管理体制、机制不够完善。在机构相对稳定的前提下，单纯依靠团队形式进行运作，专业化管理效能的发挥受到一定限制，专业化模式下的机构、岗位设置、人员编制需要进一步固化；相关机构职责交叉，多头发布、重复下达应对任务的现象还没有从根本上得到解决；税收征管与纳税服务、税务稽查的有机衔接需要进一步细化、规范。（二）信息管税的力度需要加强。数据信息情报管理机制不