浅析国有企业改革的有关法律问题.docx

浅析国有企业改革的有关法律问题内容提要：国有企业是我国国民经济的支柱，作为国民经济的支柱力量，我国国有企业占用着以上的社会经济资源。然而，这些资源没有得到有效利用。近年来国有企业反而出现大面积经营性亏损和资产流失。为什么国有企业占有如此大的社会经济资源，但是他却没有创造效益，甚至不断亏损的状态。为什么有着如此强大的人力、物力、财力的支持的国有企业有的还不如资金薄弱，技术力量不强的私营企业，合伙企业的发展快呢？本文将对此问题进行探讨，并对这一问题引发的一系列的国企改革中所涉及的法律问题进行简要地分析，试找出一些规律性的东西供参考。对于国有企业改革中针对管理层融资收购这种新型国企改革方式进行研究。针对MBO(管理层融资收购)在中国实行的若干年来出现的一系列弊端进行分析，找出问题之所在，针对原因试图找出行之有效的方法来。同时针对在国有企业改制中将出现的大量的劳动者安置问题进行分析试图找出好的办法对国有企业职工进行补偿。2004年，是改制分流和并购重组的高峰年，又是依法规范年。如何规范企业改制和国有产权转让行为，促进国有资产的合理流动，保护劳动者的合法权益将是我国企业管理的重点之所在本文的论述只是简单的对国有企业的改制提出自己的观点。其中所涉及的内容远不止文中所论述的简单。国有企业现状 2004年，是改制分流和并购重组的高峰年，又是依法规范年。为规范企业改制和国有产权转让行为，促进国有资产的合理流动，保护债权人和职工等合法利益相关者的合法权益，国家相继出台了企业国有产权转让管理暂行办法、关于规范国有企业改制工作的意见和关于国有大型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法。由此可见，涉及十几万亿国有资产流动的重组已成当今经济、政治生活中的一股强大的浪潮，相关规则开始步入完善，同时为保障公平稳定，操作会逐渐复杂但是更加有序。对任何环节侵吞国有资产的行为将会更加严厉地监管。加大国有资产的保护,这既给国有企业,也给外资、民企、管理层、职工等提供了巨大机遇。国有企业是我国国民经济的支柱，作为国民经济的支柱力量，我国国有企业占用着以上的社会经济资源。然而，这些资源并没有得到有效利用。近年来国有企业反而出现大面积经营性亏损和资产流失。据国家统计局的最新研究报告结果表明：资源配置效率，国有企业最低下，而且其资产比重较大，因而带动了整个大中型企业生产力的下降。国有企业固定资产占全部工业企业固定资产的而工业增加值却占不到。这种状况影响了国民经济持续、稳定、协调发展及整体效益的提高，成为我国全球竞争力排名一再下跌的主要原因。导致国有企业这种现状的成因 为什么国有企业占有如此大的社会经济资源，但是他却没有创造效益，甚至处于不断亏损的状态。为什么有着如此强大的人力、物力、财力的支持的国有企业有的还不如资金薄弱，技术力量不强的私营企业，合伙企业的发展快呢？一、 产权不清晰，责任不明确社会上很多经济学者对此做出了大量的研究和分析。国有经济布局不合理，国有企业存在制度缺陷，集中表现在所有权与经营权的分离上。国有企业，是在公有制前提下，所有权与经营权相对高度集中，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，不但发挥不出企业应有的生产力各要素被组合产生的高效率，反倒往往是：“借口集体领导而无人负责”效率极其低下。为什么呢？国有企业是国家出资，出资人不明确，容易造成经营管理者对自身要求就会降低。正如多年前，亚当斯密就对企业的经营权与所有权分离的现象提出了质疑：“在经营权与所有权分离的公司里，由于董事所使用的资金并非其本身的资金，而是别的投资者所投资之资金。因此，我们自然不可期待此等“董事”将会以类如一般合伙中的合伙人相同的注意监管，使用公司的财产。”由此看来所有企业当所有者与经营者一旦出现分离,企业所出现的困境是类同的，即对于管理者的信任问题。大家想的也都是一样的。在国有企业中，经理、厂长职位的人用这所谓“公家”的东西，对“公家”（国有出资）的资产进行调控操作，又如何能保证其能尽心尽力。当然，我们不是否定它们对企业做出贡献，一些领导的敬业精神也值得敬佩。但从人性的角度看的话，经营管理层或多或少的在工作中会出现一些玩忽职守及奢侈的情况。正如当时的亚当斯密就这样预测：“在这样的公司（所有权与经营权分离的公司），经营阶层必定经常玩忽职守和浪费，奢侈的事情发生”，因此，亚当斯密进一步认为：“就是因为这些弊端的存在。股份联合公司在对外竞争上，就无法与私人创业者并驾齐驱。”正因如此，股份企业产权不清晰，投资主体单一，经营机制僵化，不能充分调动人的积极性，在传统的“铁饭碗”的庇护下，责任人不明确，造成了经营滑坡越来越大是国有企业的经营一再下跌的主要原因。二、国有经济对资源的配置不突出，有限的国有资本难以支撑过于庞大的国有企业; 在传统的计划经济的体制下，国民经济建立在单一的生产资料公有制基础上，国有企业几乎覆盖了竞争领域的所有市场份额，包括了所有支柱产业和高新技术产业。国有经济的覆盖面之广造成了每个国有企业的资本金相对减少。同时就每个企业而言，在传统的计划经济模式下，不单纯是生产、经营,它还是一个浓缩了的社会。比如：企业除了生产产品所必需的厂房、设备、经营场所外，还有幼儿园、学校、医院等附属设备。由于国有企业这种面面俱到、战线过长的资源配置导致国有经济负担过重、整体滑坡的重要原因。同时，因为国家财力有限，很难向国有企业注入大量的资金，而每个国有企业都要对旗下的子企业负责，造成了国有企业负担过重，使整体经济下滑。 ; 当然，国有企业的经济滑坡不仅仅是单纯的一个或二个的原因，还有很多其他原因存在,比如：人员负担过重就是其原因之一。在计划经济体制下，国有企业长期实行的是低收入高就业的政策，把失业率相对降低，使得社会失业隐性化。为了扩大社会就业，国有企业大量招工，成为吸纳城镇富余劳动力的主要途径，此做法虽然减少了社会就业的压力，但是实际上是将这一部分人口变相转移到了企业内部，造成了国有企业人员过多，劳动生产率相对低下。由于以上种种原因造成了国有企业现状必须得到有效的整改。对国有企业进行改革的方向 自1992年，自中国共产党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标以来，中央提出了一系列的国有企业改革的方针和政策，国有企业改革取得了重大的进展。其实，若是对当今一般意义上的国有企业改革这个概念追溯的话。早在1978年12月13日，复出不久的邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话那个时候起算，讲话肯定了农村家庭联产承包责任制，其已经自下而上的得到承认并取得了相当的成效。释放了生产力，取得显著的成效，为城市企业改革起到一定的示范作用，在此基础上，进一步提出将开始对国有企业进行旨在释放生产力的改革的倡导。小平同志的这次讲话之后，国家就在城市企业改革方面进行了一系列的大动作。1979年7月，国务院发布了关于国营企业实行利润留成的规定，并在一些地区挑选一批利润留成扩权试点企业。1983年开始实行利改税，把原先企业应上缴利润改为税收形式，调整了国家和企业的分配关系。1984年5月，国务院发布了关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定，该规定在生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购等诸多方面都将权力向企业有些许放宽。到1988年2月27日国务院又发布了全民所有制企业承包经营责任制暂行条例同年的4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了全民所有制工业企业法政府通过以上的措施通过法律的形式固定了改革的成果，到了1987年底，实行承包经营责任制的全民所有制企业占企业总数的83%，到了1988年底，这个比例扩大到了90%以上。通过以上措施，国有企业的活力得到了一定的增强，但是因为一方面国家规定下放给企业的一系列自主权向企业落实得不好；另一方面在对企业的扩权中，责、权、利没有很好的结合，放开经营权和企业能够自负盈亏，没有达到预期的效果。可以说国有企业改革还是处于常识性的起步阶段。有学者总结：“放权让利只是政府和企业之间某些关系的调整，并没有触及企业体制的实质，以至于一度形成一放就活、一活就乱的怪圈根本原因在于没有触及企业产权制度。”全民所有制企业承包经营责任制暂行条例和全民所有制工业企业法所指引的内容只是改良的国企制度，在单一国有，集中风险的无限责任制度下，简单的分散控制，分散剩余并不能根本解决企业的信息、激励和约束问题，并没有使企业成为真正的自主经营、自负盈亏的独立个体的法人。随着改革的不断前进，人们的期望值在不断增加，许多企业很早就意识到了，仅仅在工资、奖金、福利层面上让利所带来的生产力释放已经接近了边际，所以才会出现许多企业纷纷尝试例如“企业股”和“职工集体股”等触摸企业所有权的现象。这个时候，国有企业改革的复杂、艰难性也就开始体现，外围的改革容易些，越是往核心越是艰难，越是触及企业所有权越是无人敢越雷池一步。对于产权这种相对敏感的话题，又有几人敢随便碰触，国有经济是我们政党执政的基础，如果把国有企业改没了，是否意味着党的基础理论要发生重大变化呢？在这一个重大理论问题没有突破之前，国有企业的产权有多么迫切都只能适可而止。十六大党章修正案提出：“中国共产党不仅是中国工人阶级的先锋队，同时也是中华民族的先锋队；中国共产党不仅是一个阶级的政党，还是代表先进生产力，先进文化和最广大人民利益的政党”。这一政党理论的突破，是建立在“三个代表”学说的理论基础上的。在这个理论突破的基础上，我们才有可能从产权入手，进行企业组是形态的调整。而这种调整的基础与核心在于产权结构和资本结构的调整。如果继续保持模糊不清的产权关系，国企改革就无法深入，这也就是为什么十六大突出强调必须建立国有资产管理体制的原因所在。十五届四中全会提出：要从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为；再降调国有经济控制力的同时，把国有经济的功能定位于控制力，影响力、带动力；除国有经济需要控制的具体领域外；允许部分上市公司有条件的减持国有股，所得资金用于企业的改革和发展。上述重要因素从战略高度提出了国有股减持，国有资本除了在国家必须控制的行业和领域保持垄断和控制地位之外，将一步一步的退出竞争领域。根据相关规定除部分关系到国计民生的企业之外，企业股权多元化，国有企业逐渐退出竞争领域是大势所趋。国有企业改制的途径有哪些呢？国有经济战略性调整的手段不外乎有两种：一种是在传统的经济体制下的计划手段，还有一种是以市场为依托的市场化手段。在市场经济的今天，计划经济已经远远不能适应国有企业在市场经济的规律中运行了。改革中可能出现的问题以及问题的解决方案 “国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节”在我国经济生活体制中占有绝大多数份额的国有企业的任何一点风吹草动都势必对整个中国市场带来一场大的变革。江泽民同志在十六大报告中指出：“国有企业是我国国民经济的支柱除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化”。结合2002年中央经济工作会议的精神，国有企业改革在两个方面有重大突破：第一，国有资本将陆续从竞争性行业推出，国家只保留少量对国民经济影响较大的垄断性行业；第二，奉行了20多年的“国家所有、分级管理”的国资管理体制将被打破，“国家所有、分级产权”的管理体制将取而代之。那么，在这种新的国有资产管理体制下，“民进国退”必然要在统一严格的规则体系下进行，以避免国有资产流失。如何通过规则达到这个目标，周到深刻的探讨必不可少。对于“民进国退”的主要收购者分为三类：（1）外资收购、（2）民营资本收购、（3）全民职工持股|（4）MBO是management-buy-out 的缩写，即管理层收购，也叫管理层融资收购。这种收购方式是本文较感兴趣的一种收购方式。上个世纪90年代之前的中国，MBO还只是在经济学教课书上才能看到的名词，随着经济体制改革的不断深入，MBO在实践领域中逐渐显现出必要性。20世纪90年代初首先从深圳开始探索。2002年底左右，前后大概两三年的时间，MBO就在中国找到了众多知音，包括国有制企业在内的各种所有制企业都纷纷“试水”，截至2002年3月份财政部发文时止，仅国有企业进行MBO的就有100多家。但是繁荣背后隐含着许多问题，特别是国有企业在实行MBO的过程中，“暗箱操作”的现象非常普遍，虽然国有企业因为各自的条件不一样，在操作上不容易将其引入期货市场，但是证券市场内幕交易理念可供借鉴。对于公司高级管理人员是否属于内幕人员多数学者持肯定意见。同样在MBO中收购主体本身就是内幕人员。也应适用内幕交易的相关规定来规范MBO,内幕交易可能承担的具体责任形式有民事责任、行政责任甚至刑事责任。可见,内幕交易包括不规范的MBO将会侵犯社会整体的公共利益，损害到国家和社会秩序，影响公权力的行使.。作为同样是内幕人的公司管理层在MBO中以不法手段造成的国有资产严重流失。不得已的情况下，财政部发函紧急对国企的MBO“叫停”。为什么MBO在中国会有如此强劲的势头？在中国法制背景下，MBO为什么会出现那么多的问题？法律将会如何看待这些现象并在制度上完善呢？ ;2003年3月，财政部发至原国家经贸委企业司的：财企便函（2003）9号国有企业改革有关问题的复函文件中指出：“在相关法规制度未完善之前，对采取管理层收购（包括上市公司和非上市公司）的行为予以暂停受理和审批，待有关部门提出相关措施后再作决定”。因为当时财政部和原经贸委是国有企业进行MBO的主管机关，那么，便函的决定也就能够认为是国家对MBO制度的喊停。财政部这个“喊停”的举动是在国内很多企业纷纷“试水”后,暴露出很多问题，社会各界对此褒贬不一的背景下采取的紧急措施。而这众多问题的出现是在国内相关立法和管理监督体制不完善所导致的，核心是国有企业的出资人不到位。这使得MBO是在规则上和结构上都没有准备好就开始的，在其中夹杂着巨大的漏洞。2004年2月23日中国青年报的名为一栋楼仅评估150元，巨额资产如何在改制中流失一文中宁夏中卫市中卫县城乡建设开发公司在2003年改制期间，委托宁夏瑞恒资产评估公司对公司资产进行评估，在资产评估报告中讲一栋有60套房子的6层楼评估了150元，这种极端的现象虽然不能代表主流，但是，这种严重的缩水足以使人对评估过程的信任度大打折扣。前不久上海国资系列报告会上，国资委主任李荣融就曾对类似问题进行了痛斥，“原本2000、3000万元资产的企业，评估成了1000万元卖给了民营企业，而民营企业在收购之后又从给了企业家大量的股权，美其名曰要留住经营者，保持稳定，大量的国有资产就这样流失”。如何对以上存在的问题做出行之有效的方案来避免这种问题再度出现，特别是在管理者融资收购的问题上。买方为国有企业内部管理人员，在这种信息不对称的客观情况下，如何保证国家财产不受损失？如何保证国有企业资产评估的正确性、准确性、信息批漏的及时性呢？我个人认为证券市场的交易公平、公开、透明化可供借鉴。进入期货交易市场竞争会让多个买家在不断抬价的过程中，把交易标的物的水分挤干，建议引入期货市场的价格发现功能来克服那些“暗箱操作”、联合坑害国家的行为。同时，在对国有企业进行评估中，对国有资产的评估真实性直接影响到国有资产的重置，按照国有企业清产核资办法的规定，除涉及国家安全的特殊企业外，企业开展清产核资工作均须委托中介机构承办其经济鉴证业务，并应当依法签订业务委托约定书，明确委托目的、业务范围及双方责任、权力、义务。承办企业清产核资经济业务的中介机构，必须具备以下条件：（一）依法成立，具有经济鉴证或者财务审计业务执业资格；（二）3年内未因违法、违规执业受到有关监管机构处罚，机构内部执业质量控制制度健全；（三）中介机构的资质条件与委托企业规模相适应。通过以上的规定对进行企业清产核资的中介主体进行了明确的界定。这样就在一定程度上避免了管理层内部的“暗箱操作”，使得企业的资产得到公开、准确的核定。在MBO实施过程中贷款通则也给MBO的实施带来了一定的限制，我国银行贷款通则规定：“金融机构取得的贷款，不得用于股本效益性投资”。但是管理层的自有资金只占收购额的一小部分，大部分需要通过债权融资和股权融资这种方式进行，这种融资方式显然是与此规定相冲突的。信托法公布后，MBO有多了一个信托融资渠道，但由于制度设计比银行融资繁杂，真正的使用者并不多。试想作为一个公司的管