集体建设用地使用权流转.doc

集体建设用地使用权流转集体建设用地使用权流转陈壮斌华南农业大学公共管理学院摘要：本文就目前我国客观存在的集体建设用地使用权流转现象，总结了集体建设用地使用权流转的涵义、背景、形式和条件，以及其中产生的问题及应采取的措施。关键字：集体建设用地，使用权，流转1.集体建设用地使用权流转的涵义农村集体所有土地建设用地使用权流转，指的是在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，权属合法、界址清楚的农民集体所有土地建设用地使用权发生转移的行为，包括转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。 其中:集体建设用地包含3部分：乡镇企业用地；农村宅基地；乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地参照左图象(表一) 就江苏苏州，安徽芜湖，佛山南海这三个国土资源部试点，概述集体建设用地流转的背景和形式2.集体建设用地使用权流转的背景2.1 对于农村集体建设用地流转，我国法律政策一直持限制甚或禁止的态度。一方面，随着社会经济的发展，城镇国有建设用地不能满足经济建设对用地数量的需求，廉价的集体土地受到青睐；另一方面，农民土地资产价值意识逐步提高，而惯用的征地制度却没有尽可能地维护农民的利益，广大农民及农民集体想通过土地获利。2.2 尽管都是适应城镇化、工业化发展的需要，但由于发展程度不同，集体建设用地流转的动因亦有所不同。如受农村工业化、城镇化冲击较大的广东南海，为满足对建设用地数量的需求“自然诱发”了集体建设用地的流转。而安徽芜湖则是乡镇政府为推动或加快城镇化、工业化而引发的对集体建设用地的一种主动需求。3.集体建设用地使用权流转的形式3.1 集体建设用地使用权流转是一种 “保权让利”的模式，不同于 “转权让利”的集体土地征收。集体建设用地使用权流转只是将使用权以某种方式转移，其所有权不发生改变3.2 从上表可以看出，尽管不同地区有着不同的流转形式，但总的来说可以分为五种类型，即出让、出租、转让、转租、抵押：3.2.1 出让：是指集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股(出资)、与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。3.2.2 出租：是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。3.2.3 转让：是指集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。3.2.4 转租：是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。3.2.5 抵押：是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。附：集体建设用地使用权转让、出租、转租和抵押时，其地上合法建筑物及其他附着物随之转让、出租、转租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、出租、转租和抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之转让、出租、转租和抵押。集体建设用地使用权抵押的，债务人不履行债务时，债权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当办理转移登记。抵押权实现后，不得改变土地所有权性质。4. 集体建设用地使用权流转的条件4.1 （一）持有集体土地使用证。（二）取得合法的集体建设用地批准文件。（三）取得有效的规划许可文件。（四）法律、法规规定的其他要件。4.1.1 集体建设用地使用权出让、出租，抵押时，除具备前款所列条件外，还应当拥有集体土地所有权证及取得同意流转的书面证明材料。4.1.2 集体建设用地使用权转让时，除具备前封款所列条件外，还应当取得原出让合同出让方同意再次流转的证明文件。4.1.3 集体建设用地使用权转租时，除具备前封款所列条件外，应当持有已经办理的租赁登记手续，以及取得原租赁合同出租方同意再次流转的证明文件。5.集体建设用地使用权流转过程中出现的问题农村集体建设用地使用权流转会带来很大的好处，尤其保障了农民的实际利益，有效增加了农民收入。然而，就目前现状而言，我国农村集体建设用地使用权流转过程中主要有以下问题: 5.1 现行土地法律法规不完善目前，法律规定允许集体建设用地流转的情形比较单一，而集体建设用地的流转情形复杂多样，导致农村集体建设用地流转的情况与现行法律的规定发生冲突，不仅损害了农民的财产权，也不利于土地的集约利用。 5.2 产权归属模糊在集体建设用地流转过程中，存在着一种情形，即土地所有权主体与使用权主体不统一。这毫无疑问就带来了土地所有权主体对转让产权的认同问题；并且涉及到对流转土地性质的界定。 5.3 收益分配不协调一方面，在目前集体建设用地流转过程中，不同类型的流转方式，各权利主体所获得的收益各不相同。所以在流转过程中使得个人，集体，国家三者之间的利益存在冲突；另一方面，集体经济实力较庞大，不免给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。各机构人员交叉任职，使集体组织当家人的行为缺少制衡和监督，难免出现村干部以权谋私，占用集体资金等行为，也减少了农民以股份分享土地级差收益的比例。尽管农民可以从这些公共收入所提供的公共品中受益，但土地权益的外溢还是显而易见的。5.4 流转价格不规范化集体建设用地使用权的流转价格缺乏必要的事前评估和价格监管，价格的确定完全取决于当事人双方协商。而当事人往往只考虑各种税费成本，没有科学的价格估算标准，土地使用权交易价格很不规范，使得集体建设用地价格低廉，不仅造成土地资产价值的流失，同时冲击国有土地出让市场，进而扰乱整个土地市场。5.5 农民违法乱建而最终权益还是受损 在一些地方,集体建设用地产生效益的实际状况是土地、厂房的非法出租，受利益驱动，农民纷纷违法乱建以求获利多多，导致违章建房屡禁不止。由于这是法律所禁止的范围,使得这些以集体建设用地入市的建设用地处于非法状态，交易安全得不到保护，为此出现了大量法律纠纷。由于集体建设用地为法律所禁止，因此而发生的纠纷农民集体也无从寻求法律救济，最终利益受损害的依然是农民集体。5.6 耕地被占用由于集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地，建设用地若用于房地产开发，则收益更高，一些农民集体受经济利益的驱动，千方百计通过合法的或非法的途径将耕地转为建设用地，造成耕地的减少。6. 针对目前我国集体建设用地出现的问题应采取的措施6.1 以法律形式明确集体建设用地可以进入市场流转针对现行不完备的法律法规，要适应农村市场经济发展的新形势，加快农村集体建设用地流转市场的法规建设，以法律形式对参与农村集体建设用地使用权流转的市场主体，流转原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题作出明确的法律规定，以保证使集体建设用地使用权入市流转有法可依、有章可循，农村集体建设用地流转市场运作的健康有序。6.2 创新集体土地产权制度、加强流转收益的管理集体建设用地流转必须确保农民成为土地流转收益的主要获得者。产权的归属是权益分配的依据。因此，在土地产权上，应逐步摸索农村集体产权从共同共有到按份共有的转变，从而严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配，；在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用；将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。6.3 加快建立和完善流转的价格机制合理的土地流转价格机制是集体建设用地顺利流转的关键。建立合理的价格机制包含三个方面内容：流转价格的市场机制，核心是土地供需双方按照市场需求自主定价；流转价格的调控机制，如定级估价制度、地价公示制度、最低限价制度等；价格服务机制，如发展市场中介组织、建立土地交易信息网等6.4 加强政府管制，消除市场失灵经济发展与耕地保护是当前经济生活中的一大矛盾，也是长期困扰我们的一大难题。为避免农村建设用地使用权的流转导致土地利用的无序化和大量耕地非农化，进而影响农村建设的统一规划和危及耕地的保护，甚至造成农村生态环境的破坏。我们认为政府部门需要进行源头控制，在规划环节严把农用地转用关，加强农用地转用审批的有效监控和制约。国民经济各部门必须按照土地利用总