陈绍充加强制度性改革夯实城乡一体化发展的基础.doc

加强制度性改革夯实城乡一体化发展的基础成都市发展与改革委员会副主任 陈绍充摘要：本文提出农村产权制度改革是实现城乡生产要素自由流动的基础性和制度性改革，并以成都市的实践为例就此问题展开探讨。文章指出农村发展相对落后的原因在于农村缺乏产权制度和市场经济的微观主体，市场经济难以在农村发挥作用，城乡生产要素的自由流动受阻。文章进而分析了成都市农村产权制度改革的重点：一是在全市建立耕地保护制度；二是对农村的各项产权进行确权颁证；三是加快农村各项产权的流转。关键词：成都 农村产权制度 城乡一体化一、开展农村产权制度改革的重要意义2007年6月，成都统筹城乡综合配套改革试验区获国务院批准后，在国家发改委和省委、省政府领导和指导下，成都市积极探索在重点领域和关键环节率先突破。相当一段时间以来，“三农”问题难以解决，农村发展相对落后的原因在于农村缺乏产权制度和市场经济的微观主体，市场经济难以在农村发挥作用，阻断了城乡生产要素的自由流动。因此，我们认为农村产权制度改革，是实现城乡生产要素自由流动的基础性和制度性改革，既符合建立完善社会主义市场经济体制的要求，又有利于破解“三农”问题，改革成功能够加快推进城市化进程，加快农村市场化进程，解放农村生产力，促进农业发展、农民增收、农村繁荣，为全国解决“三农”问题和加快新农村建设探索路径、创新模式、积累经验和提供示范。改革的思路是：通过改革在广大农村建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。在改革的过程中坚持经济市场化、社会公平化、管理民主化价值取向，真正落实“还权赋能，让民作主”，把本应属于农民的各项权利实实在在地还给农民，增强他们参与市场竞争的能力，让农民的事情真正由农民自己做主。此项改革的重点主要有三项：一是在全市建立耕地保护制度；二是对农村的各项产权进行确权颁证；三是加快农村各项产权的流转。二、农村产权制度改革主要内容和做法2008年1月，在国家发改委的指导下，在省委、省政府的支持下，我市全面启动了成都市农村产权制度改革试点工作。市委、市政府出台了关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）（成委发20081号），并配套制定了成都市集体土地所有权确权登记暂行规定、成都市农村土地承包经营权登记管理办法（试行）、成都市集体建设用地使用权确权登记暂行规定等一系列文件。改革的推进情况如下：（一）创新耕地保护机制利用新增建设用地土地有偿使用费和部分土地出让收入建立了耕地保护基金，由市、县两级政府每年从财政预算中安排28亿元，设立耕地保护基金，出台了成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）。按照基本农田每亩每年400元、一般耕地每亩每年300元的标准，为承担耕地保护责任的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性。通过县级政府与承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织签订耕地保护合同，明确耕地保护地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等内容。确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降，确保耕地质量和综合生产能力稳定。（二）开展农村产权的确权颁证一是在全市范围开展农村承包地实测，明确要求各种农村产权必须要据实测量、据实确权，制定了集体土地所有权、集体建设用地、承包地、房屋测绘测量的具体办法。二是做实做细确权颁证工作，明确法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益，通过开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权确权登记，给农村集体经济组织和农户颁发集体土地所有证、集体建设用地使用证、土地承包经营权证、林权证、房屋所有权证。三是探索土地承包经营权长久不变试点，按照党的十七届三中全会决定要求，积极探索开展土地承包经营权长久不变试点。截至2009年6月底，试点的乡镇、村基本完成试点工作，形成了村民签字按印的土地承包经营权长久不变决议和一整套办法，为深化探索土地承包经营权长久不变办法和配套政策措施提供了借鉴。（三）构建农村产权流转服务体系一是在开展农村产权确权颁证的基础上，搭建农村产权流转平台，制定农村产权流转规则，出台了成都市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）等一系列文件；在全国率先组建了农村产权交易所，在各区（市）县建立了农村产权交易分所，在乡镇设立了农村产权交易服务站，初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系，为农村集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的规范流转创造了条件。二是推进农业农村投融资体制改革。探索扩大农村抵押担保物范围，出台了成都市农村产权抵押融资总体方案，以及配套的成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）、成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）、成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行），促进农村产权直接向金融机构质押、抵押融资；健全农村金融服务体系，加快发展农业农村保险，进一步扩大政策性农业保险覆盖面。三是探索农村土地和房屋产权抵押担保融资。成立了农村产权流转担保公司，结合灾后重建运用农村产权制度改革的成果，扩大农村有效抵押担保物范围，推进农村土地、房屋产权抵押担保贷款，通过市场机制解决灾后重建中的资金问题。三、农村产权制度改革的主要成效经过两年多的实践探索，成都市的农村产权制度改革已初步取得实效，特别是在灾后重建中，通过农村产权制度改革，加快了灾后重建的步伐，城乡一体化发展取得了新突破。（一）加快了灾后重建的步伐全市紧紧围绕“努力把重灾区建设成为科学重建、科学发展的样板”这一目标，运用城乡统筹发展的思路和办法全力推进灾后重建，取得了显著成效。截止2009年底，全市维修加固农村住房完成31.5万户，达100%；农村住房重建完成13.7万户，达94%，其中已入住9万余户，达66%。维修加固城镇住房14万余户，达100%；城镇住房重建已完成3万户，达73.6%。（二）耕地得到严格保护通过建立健全耕地保护补偿机制，用经济、法律等手段，落实耕地保护责任，大大增强农民群众保护耕地的意识，调动了农民保护耕地的积极性，改变了过去单纯由各级政府部门监管保护耕地的作法，使保护耕地成为农民群众的自觉行为。截至2009年底，全市共发放耕地保护基金11.7亿元，涉及农户111.8万户。（三）农村产权制度基本建立通过农村产权制度改革确权颁证，改变了过去农村土地和房屋归属不清、权责不明的局面，明晰了各项农村产权的权属，落实了农民对土地和房屋的财产权，使资源变资产、变资本成为可能，农民的权益得到了有效维护和保障。截至2009年底，涉及全市257个乡镇（涉农街办）、2661个村（涉农社区），涉及农户190.04万户的全市农村产权制度改革基本完成。（四）推进了农村产权的有序流转通过农村产权制度改革，成都市健全完善了生产要素在城乡之间自由流动的体制机制，农村产权的价值得到充分显化，构建了资源能够顺利地变为资本的基础，也为加快城镇化进程，转移农村富裕劳动力进城，变农民为市民提供了制度性的保障。随着发展和条件的逐步成熟，在农民自愿和自主的基础上，农民可以资产变现、持股进城、也可继续在农村居住生活。至2009年底，全市在确权颁证后实现产权流转共计6.63万宗，金额33.62亿元。（五）农民的主体地位得到巩固在农村产权制度改革过程中，坚持“农民自主”的原则，真正落实“还权赋能”，把改革的主动权和决策权交给群众，让群众全程参与，自己处理自己的事，自主解决产改中遇到的各类问题。实践证明在我市的农村产权制度改革中，农民完全能够发挥好自已的主体作用，农民自已的事完全能够自已干好。（六）农业农村经济发展动力增强农村产权制度改革进一步明确了农村产权权属，让农民吃了“定心丸”，农民生产的积极性高涨，可以更加放心地加大资金和劳动力的投入。通过农村产权的抵押融资，解决了种养大户和集体经济组织缺乏资金的问题。通过成立市级担保公司进行担保，降低了银行放贷的风险，有效提高了金融机构参与农村经济发展的动力。通过农村产权制度改革，农业生产的组织化程度也相应得到了提高，形成了一批以产权为纽带、以农户自愿联合为基础、以现代企业制度为核心的农村新型集体经济组织，促进了全市农业农村经济发展。（七）农民收入实现较快增长成都市在深入推进农村产权制度改革的过程中，同步推动了村级公共服务和社会管理改革、基层民主治理机制改革、农民就业和社会保障等配套改革，农民群众也从这些改革中得到了实惠，共享了改革的成果，农民收入实现了较快增长，2009年我市农民人均纯收入达到7129元，是2002年的2.11倍；农民人均纯收入构成发生了结构性变化，其中家庭经营性收入呈缓降趋势，2009年达到2764元，比2002年增长52.7%，家庭经营性收入占总收入比重也由53.4%下降到38.7%，下降了14.7个百分点；工资性收入呈主导趋势，2009年达到3234元，比2002年增长1.6倍，年均增长19.9%，工资性收入占总收入比重达到45.3%；财产性收入呈攀升趋势，2009年达到573元，比2002年增长2.25倍，年均增长28.1%，财产性收入占总收入比重由5.2%提高到8.0%。成都市20022010年农民人均纯收入情况对比见表1：四、下一步工作的重点（一）深化确权颁证工作深入开展农村自留地、未到户土地使用权的确权颁证工作。进一步明确房屋等其它集体资产权属，清理、清偿村级债权债务，开展集体房屋确权颁证工作，将集体房屋等设施的使用权属和集体经营性资产全部股份量化到户，使农村集体资产权属彻底明晰。（二）完善产权保护和流转机制建立健全农村产权权益保障机制，明确农村产权所有者拥有的权力和义务，确保权益不受侵害、有法可依；加大宣传力度，深化农民的产权意识，积极培育农民群众行使自己权利的能力；完善农村产权侵权申述受理办法，确保产权所有者维权有章可循。健全完善农村产权流转机制，农村产权转移一律通