劳动教养与监狱、社区矫正吸收并合与可行性的调查分析.docx

劳动教养与监狱、社区矫正吸收并合与可行性的调查分析 2011年2月25日，第十一届全国人大常委会通过了新的刑法修正案(八)，依法确认了社区矫正的法律制度，进一步完善了我国的刑罚执行制度。由于历史的惯性和中国转型社会犯罪控制的特殊要求，中国的刑事法律改革总体上是沿着渐进修补的路径来适用维护社会秩序的需要。社区矫正制度的推行，正是国家适应新时期犯罪控制和加强社会管理的新要求而引入的新的刑罚执行方式。刑罚如果执行不当，则侦查、审判之功将归于零，国家论罪科刑意义尽失。从这个角度看，刑法修正案(八)关于社区矫正的法律规定意义重大。当然，社区矫正制度作为非监禁刑罚执行方式并不是孤立的，必须与其他惩罚制度建立起有效的协同关系才能充分发挥其功能上的作用。 近年来社会违法和犯罪人数不断增加，中国的监狱和劳动教养面临着关押和改造方面很多突出的矛盾。由于适用案件范围上的法律限制，新的社区矫正制度的实施将不可避免地加剧部分行政违法和某些犯罪之间惩罚比例不协调的矛盾。这些矛盾如果得不到有效解决，不仅社区矫正这项新制度的发展受到限制，而且整个刑罚的执行体系在犯罪控制方面的功能也难以充分地发挥。要一揽子统筹解决这些矛盾，不仅涉及治安和刑罚制度的调整，还直接关系到监狱、劳动教养和社区矫正等管理体制上的变革。本文以优化国家刑罚执行制度为出发点，提出监狱、劳动教养和社区矫正进行吸收并合，形成重刑改造、轻刑管教和微刑矫正的新格局，以期为建立既符合国情又能体现刑事司法规律的更加公正和富有效率的刑罚执行体系提供参考。一、犯罪控制的若干矛盾迫切要求优化刑罚执行制度中国当代的社会转型，特别是经济的快速发展引起个体生存环境的变化和思想的动荡，为各种变异和失范行为提供了滋生的便利条件。中国传统的刑罚执行和违法惩罚格局面临许多亟待解决的矛盾和问题，迫切需要国家根据新的形势进行变革。第一、社会治安案件大幅增长与处罚种类和手段不足的矛盾美国著名社会学家库利(Charles Norton Cooley)曾指出，当人们发现自己不能够适应自己的社会环境，他们就往往会通过某种变异的自我感情等形式表现出来。由于经济转型加速、收入差距的拉大和各种其他因素的叠加，社会的反常和失范行为的因素在中国社会明显增加，随之而来的是各种违法现象的大量增长。根据国家公安部的资料显示，轻微违法而不够刑事处罚的治安案件近年来不断攀升，严重影响了社会的治理和基层的稳定。根据2004年至2009年间的公安机关受理的社会治安案件和刑事立案案件的双变量统计分析，彼此间统计学上的皮尔森相关系数(Pearson Correlation)为+0.934。这说明社会治安案件与刑事案件之间具有很强的相关性，即社会治安案件的增长很大程度上伴随着刑事案件的高发。从这个角度上看，要遏制刑事案件的增长势头必须有效控制治安类的违法案件的滋生。控制治安案件增长固然需要多方面的手段，但是赋予司法机关对治安案件违法者的多样化处罚手段和更加严厉的惩罚措施是关键。根据治安管理处罚法，公安机关对治安案件的处罚主要包括行政拘留、罚款和强制性教育(劳动教养)，其中行政拘留最高是15日，罚款一般是500元以下。在经济收入普遍增加和犯罪成本很低的条件下，这样的惩罚力度对于违反社会治安的违法者并不具有阻吓作用。至于劳动教养在实践中对被教养人再犯的阻却效果也并不很理想。对于屡次违法被教养的劳教人员的反复劳教处罚，不仅大量占用国家的司法资源，惩罚的无力也无法有效阻却这些劳教人员的再犯。总的来看，国家对于轻微违法人员的处罚管理与教育手段不足是社会治安案件增多的重要原因。 思想汇报第二、刑事案件大量增加与缺乏有效的分类改造方式的矛盾中国近年来随着社会分化的加剧和经济的转型，刑事犯罪案件出现了新的增长。根据国家统计年鉴公布的数据，2008年全国在押犯罪人数就已经超过165万，2009年全国法院一审判处罪犯99.7万人，而2010年，则超过了100多万人。在犯罪人数不断增加的情况下，监狱在收押和改造两个方面都受到严峻的挑战，需要根据新的收押形势进行调整和布局。由于中国监狱总体上没有级别区分，虽然内部存在不同的监区，但是在分类管理上仍然存在很大局限，特别是监狱很难对短期的服刑人员进行有效的改造。由于短期服刑人员接受监狱的改造的时间比较短，改造的措施很难到位。因为短期服刑的犯罪人的犯罪能力往往很强，这些人在没有得到有效的管理和教育之后就重新回归社会，不仅容易再犯而且新的犯罪的恶性都比较大。近年来社会上出现的特大恶性袭警等刑事案件大多是具有服刑经历的犯罪人实施。这些人作案手段往往特别恶劣，社会危害性巨大。因此，如何管理和教育短期服刑人员来降低其重新犯罪的几率，是监狱改造工作的重要的环节。第三、劳动教养与社区矫正对违法和犯罪的惩罚的比例失序的矛盾我国刑法第五条明确规定，刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。英国著名的法学家哈特指出：惩罚之相对严厉性应反映犯罪之道德上的严重性。谋杀应受到比盗窃更重的惩罚，故意杀人应比疏忽大意而非故意引起他人死亡受到更严厉的惩罚。惩罚应当与违法人其所犯之罪和所违之法的危害性来决定是公法的比例原则，劳动教养制度则违反了公法上的比例原则。比如，在共同犯罪案件中，盗窃因年龄原因而不够刑事处罚的行为人可能被判处劳动教养3年，而符合刑事责任年龄的被告人可能被判处1年以下有期徒刑或更轻处罚。随着社区矫正工作的开展，管制、缓刑和假释适用的增加，这种矛盾将更加突出。犯罪人可以因被判处管制、缓刑和获得假释而在社区通过非监禁措施矫正，而部分违反治安管理的行为人却要在劳教所受到限制人身自由的监禁管理，即有罪的人享受非监禁处罚，而无罪的人接受监禁处罚。当然，有人可能会质疑：劳动教养的性质与犯罪不同，法律的标签和后果有差异。但是大多数被劳教人员是没有工作的流动人口，这样不同标签的价值对他们毫无意义。任何法律上的惩罚应与其违法的程度相对应，罚当其罪和罪刑相适应是社会公认的刑罚准则。为了建立案件因恶性程度不同而处罚不同的渐次比例关系，有必要将劳动教养等治安行政案件按照恶性程度的轻重进行区分，将治 安行政处罚与刑事处罚对接，建立统一的序列梯次的惩罚机制。只有这样，国家才可以根据处罚的类型来有效的推行和有针对性的对违法和犯罪人实施改造、处罚和教育措施。二、劳动教养与监狱、社区矫正吸收并合的总体格局为了解决犯罪控制所面临的突出矛盾，国家可对违法和犯罪的刑罚执行系统归并为三个层次：重刑监狱，主要负责5年以上有期徒刑的罪犯的改造和管理；轻刑监狱，主要负责5年以下有期徒刑的罪犯的改造和管理；社区矫正，主要负责轻微行政违法人和社会危害性小的刑事犯罪人的矫正。据此，建立三个层次的针对不同类型的犯罪和违法行为的改造、管教和矫正的格局，即重刑改造、轻刑管教和微刑矫正(下称三分层格局)。三分层格局的社会治安和刑罚执行体系可以用下图表示。治安处罚和刑罚执行三分层格局示意图图示说明：1.实线箭头表示被法律追究人在程序上或羁押和改造场所间的贯通关系；2.虚线箭头表示被法律追究人经过必要的程序处理可能直接回归社会；3.宽箭头表示程序上的递进和被法律追究人人数递减关系。(一)重刑改造对犯罪人如何进行有效的改造和矫是人类社会的巨大难题。德国著名的犯罪学家李斯特认为矫正可以矫正者，不可矫正者使其不为害。这似乎为改造和管理犯罪人指明了基本方向。但到目前为止，犯罪学家也没有发现可操作的原理来明确区别哪些犯罪人是可矫正者而哪些又是不可矫正者。国家将那些违反法律受到惩罚的罪犯关在监狱进行改造使之日后成为适应社会的新人，反映了人类文明的进步。监狱作为改造人的地方，不同的监狱的设立，原则上应与其惩罚的程度相对应，不应允许被判处较轻的刑罚的人与被判处较重刑罚的人关押在一起。事实上，人类对于犯罪人的改造的个性化与类别化的探索却从来没有停止过，很多国家对于监狱的级别划分与分类关押就是具体的例证。比如美国、澳大利亚、加拿大、瑞士等，大多将监狱划分为不同的等级制度，以对犯人进行分类管理、教育和改造。实践证明，这种分类管理对于有效改造和惩罚犯罪人具有积极的效果。在中国，有期徒刑的犯罪人绝大部分关押在监狱中进行集中管理和改造，而监狱本身并没有根据犯罪的恶性程度进行分类。虽然部分监狱内部存在不同监区的划分，但总体上根据犯罪的轻重而进行的犯人的个性化的教育改造程度并不高。 思想汇报如何划分监狱的类型，实践中有不同的标准，比如有的按照监狱的戒备级别分类，有的按照开放程度等。比较而言，重刑监狱与轻刑监狱的划分比较简单和实用，而根据戒备的级别和开放程度都很难确定操作的标准。另外，根据刑罚的轻重来划分监狱的类别可以更好地体现罪刑与惩罚教育改造相适应的要求。区分重刑监狱与轻刑监狱首要的问题是找出重刑与轻刑之间的界线。我国最高人民法院的年度工作报告习惯上以5年以上有期徒刑作为犯罪程度大小的分界。重刑与轻刑的界限以5年有期徒刑为基准，基本符合人们关于重刑犯在整个犯罪中的比例应是相对少数的认识。在目前的监狱布局的基础上，国家可将部分监狱划分为重刑监狱，对那些5年以上有期徒刑(含5年)的犯罪人进行集中的惩罚和改造。由于重刑监狱主要为封闭式监狱，集中关押累犯、严重暴力和长期服刑的犯罪人等，对监狱的设施和资源的配置都比较高，重刑监狱的设立可以更好地利用这些优势资源对犯人进行改造和管理。当然，重刑犯人并不是绝对的不可矫正者，而是因为犯罪的恶性程度深，且关押的时间长，导致改造的难度增大。对于这些特殊类型的犯罪人的改造必须施用于其身份和犯罪恶性相适应的改造手段和管理方式，而通过设立重刑监狱可以使得对重刑犯人分类更加细化、管理更加到位、制度更加严明，效果更加显著。(二)轻刑管教轻刑管教是指对那些被判处5年以下有期徒刑(不含5年)的犯罪人放在轻刑监狱进行管理和教育。轻刑监狱可以考虑在吸收并合劳教所的基础上建立，即将目前的劳教所全部改造为轻刑监狱，另外吸收部分改造后的重刑监狱以外剩余的监狱。根据重刑和轻刑的划分的标准，轻刑监狱主要收押和管教5年以下有期徒刑的犯罪人。轻刑监狱可设立为半开放式监狱，具体开放程度与监狱内部的管理相适应。轻刑监狱在施教的手段与方法上应区别于重刑监狱，对于犯罪比较轻微的和服从管教的犯罪人，采取比传统监狱更加宽松的教育和管理方式，更多的利用社会资源参与到教育与管理工作中。而对于社会危害性大，经过管教不思悔改，则可在刑期结束后经过评估转往社区矫正机构继续进行监督和管理。为了充分利用轻刑监狱的资源，轻刑监狱系统内部还可建立三个中转站：起诉中转站、收押中转站和回归中转站。起诉中转站，主要是解决目前看守所的关押拥挤和被关押人权益保障问题，就是将侦查阶段的犯罪嫌疑人和起诉阶段的犯罪嫌疑人进行分别关押，公安机关的看守所仅关押在侦查阶段的犯罪嫌疑人，而经侦查终结的进入起诉阶段的犯罪嫌疑人全部分流到起诉中转站关押。起诉中转站可考虑设在轻刑监狱。(11)公安机关管理的看守所近年来暴露出非正常死亡事件和刑讯逼供的问题，引起了全社会的高度关注。(12)为了解决这些问题，中国社会科学院梁慧星研究员主张将公安机关管理的看守所应全部移交司法行政部门管理，提出改变羁押犯罪嫌疑人的强制场所的管辖，由不具有刑事侦查和公诉职权的司法行政部门负责管理看守所，并对被羁押的嫌疑人的人身安全负责，无论公安机关或者检察院，均只能在司法行政部门管理的看守所的审讯室审讯犯罪嫌疑人，无须所谓全程录像，无须耗费国库资金，无须增加纳税人负担，即可实现彻底禁绝刑讯逼供和暴力取证违法行为的政策目的。(13)其实，这个主张的理由并不充分。因为在侦查阶段，公安机关可以随时讯问犯罪嫌疑人，刑讯逼供的发生主要是因为讯问犯罪嫌疑人时缺乏有效的监督制度，比如法律上没有确立讯问犯罪嫌疑人时律师在场权，而与关押场所的管理归属没有多大关系。即便看守所交给司法行政机关管理，如果警察讯问犯罪嫌疑人时没有律师在场等监督制度，同样不可避免刑讯逼供、诱供等违法现象的发生。从国际的法律实践角度看，避免刑讯逼供和诱供现象的发生的最佳路径就是建立侦查阶段律师在场权制 总结大全 度。虽然在中国目前的状况下建立这项制度还有很大的难度，但是律师在场权已经成为犯罪嫌疑人和被告人权利保护的公认的国际准则，这项制度在中国的建立和落实只是时间问题。看守所的另外一个问题是场所拥挤，混押现象严重，部分被起诉人在看守所待审时间长，容易产生牢头狱霸、被羁押人非正常死亡、犯罪感染等问题。为了解决上述问题，可以考虑将侦查阶段与起诉阶段的犯罪嫌疑人分开关押。这样做的好处是，第一，可以增加看守所的流动性，防止因长时间的关押造成看守所内部关系错综复杂，导致牢头狱霸在看守所内为非作歹；第二，有利于减轻公安看守所的管理压力，解决关押场所拥挤问题；第三，可以有效改善看守所的生活条件和卫生设施，更好地保障犯罪嫌疑人在侦查期间的基本人权；第四，解决剩余一年以下有期徒刑的执行场所问题。虽然我国刑法规定服刑应当在监狱进行，但是监狱法规定，剩余刑期一年以下的有期徒刑的犯罪人留在看守所管教。这个规定与刑法关于刑罚执行的法律规定相冲突，不仅对犯罪人的人权保障不公平，也不利于对这部分犯罪人的改造。如果建立起诉中转站后，剩余刑期一年的有期徒刑的犯罪人就可直接进入轻刑监狱服刑。当然，如果在起诉中转站和看守所等羁押机构建立配套的羁押场所巡视制度，将会从根本上解决羁押场所的非正常死亡事件的发生。(14)收押中转站，主要是对被判处有期徒刑以上的犯罪人进行入监前的评估、教育和各种训练，帮助犯罪人能够尽快适应监狱的生活、管理与教育。在美国，监狱矫正体系中设有罪犯收押中心(Reception Center)，对罪犯入监前进行诊断，然后进行分类和入监前的培训和适应性教育，最后将罪犯分流到相应的监狱接受改造和矫正。(15)建立收押中转站可以为新入监的犯人给予特定的适应期，比如根据刑期确定适应期限的长短，可以安排1个月到3个月不等的集中入监教育和考察评估的训练适应期。建立收押中转站，还可以有效避免过去犯罪人分流的随意性，保证被收押犯罪人的个人资料初始统计与分类目标管理。我国福建、湖南等地方的监狱已经成立了类似中转站的入监教育中心或收押中心。如果在轻刑监狱中设立专门的集中收押中转站，可以进一步推广和完善这项有益的制度。回归中转站，对于监狱服刑的即将回归社会的犯罪人分流至回归中转站进行回归社会前的适应性训练。回归中转站可以接管被判处5年至10年有期徒刑余刑1年的罪犯、10年以上至15年的有期徒刑余刑2年的罪犯和15年以上有期徒刑余刑3年的罪犯。在封闭的社会生活多年的服刑人突然让其返回社会，无论是服刑人的心理上还是外部社会的接纳方面都面临很多困难。建立回归中转站的目的就是让那些即将回归社会的服刑人在比较开放的中转站有个过渡的适应期，以利于出狱后能够尽快适应外面的社会。(16)在回归中转站，服刑人与家属的会面时间、通讯、通信原则上都较少受到限制，服刑人还可有限度地参加社区组织的社会文化和社区公益活动等。通过中转站的生活和各种适应性训练，服刑人可以同自己即将居住生活的社区提前建立联系，以便社会各种帮教组织作好接收准备。概言之，建立回归中转站对于预防服刑人员出狱后无法适应社会或无法生存而重新走向犯罪具有积极的作用。此外，并合后的轻刑监狱中原来的劳教所中的戒毒职能应归并到公安机关管理，由公安机关开办的戒毒所进行统一实施。根据禁毒法的规定，戒毒是国家向吸毒人员提供的戒毒服务。戒毒服务本身不是一种刑事处罚，更多的是医学上的问题。戒毒所如果继续留在轻刑监狱或劳教系统内，则与该制度本身设计存在法律冲突。无论是目前的劳教所，还是设想中的轻刑监狱，开办强制戒毒所都缺乏法理的支持。对于有过吸毒经历而经过戒毒的人员不应该有歧视，不应该贴有任何形式的标签，而将戒毒人员放在劳教所和监狱都不可避免的对强制戒毒人产生罪过标签问题。国务院法制办2010年6月24日公布的戒毒条例(征求意见稿)第35条规定，强制隔离戒毒场所由县级以上地方人民政府公安机关或者设区的市级以上地方人民政府司法行政部门管理。该意见稿第37条规定，公安机关作出强制隔离戒毒决定后，被强制隔离戒毒的人员先送交公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月，之后转送司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒。该规定人为的将戒毒时间划分为两个阶段，不利于医学上的整体的戒毒。(17)而且这样的规定给人的感觉纯粹是为了平衡部门间的利益。即便这样，只要允许公安机关开办的强制的戒毒所，而戒毒时间如果3到6个月完成，实际上就没有必要再转送劳教机关的戒毒所，劳教的强制戒毒所就很难维持下去。同时，由于吸毒人对于社会的潜在危害性很大，由公安机关管理，便于公安机关全面及时掌握吸毒人的有关信息，有助于有效打击毒品的贩卖和交易。国家同时设立两套戒毒系统，人为的造成部门间的利益之争，在行政管理和资源运用方面都会造成浪费。综合以上因素，强制戒毒职能由公安机关单独行使，可避免职能的交叉与管理效率低下，更有利于对禁毒法的实施。(三)微刑矫正微刑矫正，是指对那些情节轻微的违法人(多次违反社会治安管理法的违法人)和已判处刑罚的社会危害性不大的犯罪人(被判处缓刑的犯罪人)在开放的社区进行教育和管理。开放的社区来矫正违法和犯罪人，是自上个世纪70年代以来刑罚执行领域最富创新的部分，实践中也有不同种类的社区矫正模式。(18)目前我国试点的社区矫正的范围主要包括被判处管制、被宣告缓刑和被宣布假释的犯罪人。社区矫正是犯罪预防的前线，主要要解决犯罪预防的问题，而不是犯罪的惩罚问题。(19)如果根据这样的判断，社区矫正的范围的重点并不是那些已经被判处刑罚的犯罪人，而应当是那些严重违反社会治安的违法人或犯罪的边缘人。因此，除了被决定缓刑、假释等犯罪人之外，社区矫正还应当将目前劳动教养中的部分初犯和偶犯的违法人并入社区矫正中来。社区矫正的对象如仅限于已经被判处刑罚的犯罪人，其对于整个社会的犯罪预防的作用就会很小。我国立法部门正在进行违法行为矫治法起草，(20)该法对于社区矫正的对象范围可在刑法修正案(八)的基础上加以适当扩大。由于我国立法上对于犯罪采取高位解释， 因此很多在国外看来是犯罪的行为，而在中国却被看成是非罪。(21)社会上犯罪活动的主体不是那些已经犯罪而服刑的缓刑犯或假释犯，而是那些经常活跃在治安违法的犯罪边缘人。对于这部分人纳入到社区矫正中将有利于改善长期以来基层社会犯罪预防薄弱的问题。一方面，对于目前的劳教人员中的偶犯、初犯和社会危害性较小的违法人都可以并入社区矫正，避免劳教标签对违法人的心理暗示以及所带来的社会歧视问题。国家还需要改革相应的行政法律规范，对于在社区矫正中接受矫正的当事人在依法履行完社区矫正义务之后，即可消灭违法犯罪或违法前科，对升学就业等不得歧视，对有单位的工作人员接受社区矫正的不再因犯罪而给予行政开除处分。当然，对于多次违反社会治安的违法人员经过社区矫正之后仍然再犯，则必须利用刑罚来加重处理。现实中有的劳教人员甚至反复多次被劳教，这样的人员如果仍然认为是社会危害性较小不符合客观事实。违反治安管理，本来构不上犯罪，但因屡教不改，可以被视为刑法边缘行为，我国刑法中犯罪概念具有定量因素，这类行为划入犯罪圈并无不可。(22)对于这些多次违反治安管理处罚的人员应升格使用刑罚来调整和处理，可以用刑罚来加强对这些犯罪边缘人的惩处力度。社区矫正与监狱犯人改造和教育的最大不同在于其很大程度上是在开放的社会进行矫正，因此如何发挥社会(社区)力量参与到社区矫正中来是社区矫正能否获得成效的关键所在。社区矫正可概括为三种类型：社区主导运作的矫正(Community-Run Corrections)，以社区为地点的矫正(Community-Placed Corrections)，以社区为基础的矫正(Community-Based Corrections)。(23)而以社区为基础的矫正逐渐成为社区矫正的主流形式，因为其克服了社区主导运作的矫正的资源匮乏和以社区为地点的矫正中国家行为的过度干预问题。中国的社区矫正同样面临社区与国家在资源和权力等方面的配置问题。社区矫正的目标并不是简单的刑罚执行方式的变化，而是充分利用社区等资源来对违法人和犯罪人进行复杂的教育转化过程。比如，关于吸毒人员的社区矫正，需要公安、检察、法院以及社区矫正机构和社区组织的协同管理和配合。社区矫正工作的具体部署可以由司法行政机关来运作，但是其矫正内容的实施则需要社区服务组织、社区服务志愿人员、心理咨询和法律援助、恢复性司法组织等以及相关的执法部门的协同配合来进行。从这个意义上，利用国家和社会两种资源的以社区为基础的矫正应当成为我国社区矫正未来发展的主导形式。三、基于三分层格局的社会治安和刑事法改革基于三分层格局的总体构造，社会治安和刑事法律也应作出相应的改革。基于目前的犯罪形势，这种调整可用总体从严、适当从宽原则来展开，以确立刑罚的层级比例和惩罚的梯次性。相关的改革大体包括以下几个方面：(一)社会治安管理处罚制度的改革第一、在治安管理处罚法中，增设社区教育处罚令。在影响社会治安的犯罪中，青少年的违法犯罪问题是社会治安中最为突出的问题。根据美国一项针对青少年时期的犯罪调查，超过一半以上的被调查的男性承认在青少年时期犯过罪，而这些犯罪如果被起诉的话将会受到十分严厉的惩罚。(24)中国目前的青少年犯罪问题十分突出。(25)对于问题青少年的早期失范行为的规正与教育对于转化其思想，理顺人生轨迹具有重要作用。目前的制度设计中，对于青少年的犯罪预防和矫正不足，不少青少年都是由于平时的违法现象没有得到及时的矫正而陷入更严重的犯罪活动中。在公安机关的社会治理中，应调动社会各方面的力量，加强对违法青少年的教育和管理。随着社区矫正工作的开展，配套的教育措施的完备，可以增加社区教育处罚令，主要针对那些青少年的轻微违法行为。社区教育处罚可由法院、社区矫正组织、非政府组织、社会调解机构、社会心理咨询机构参与运作，公安机关负责监督执行。将部分治安处分的案件归并为准刑事案件，即附条件的刑事处罚可以在刑事违法与行政违法之间建立具有社会强制性教育的过渡带，为轻微违法人员的矫正提供选择的空间。第二、改革行政拘留制度，将行政拘留的决定权转交治安法庭。我国社会治安法律体系是程序与实体的混合法，公安机关同时作为实体与程序的执行主体，缺乏有效的外部监督制约机制。目前行政拘留存在很大问题，包括作决定的机关自由度过大、缺乏有效地制约，被拘留人的救济权受到很大限制。(26)行政拘留涉及人身自由的限制，由公安机关单独作出决定，不符合保护基本权利的正当程序的要求。对当事人违反社会治安需要作出行政拘留的，可由公安机关提出建议，移送法院的治安法庭审查，由治安法庭作出最终决定。由于拘留只是惩罚性，并不利于被拘留人的悔罪和改正。但从长远看，这种以纯粹惩罚性为主的限制人身自由的做法应当取消，而代之以社区矫正的形式效果会更好。第三，取消强制性教育惩罚，对于多次违反社会治安以及手段和情节严重的违法案件移送刑事程序处理，其余的归入社区矫正。强制性教育大都是严重违法的治安案件，对于那些违法主体本身矫正难度大且违法行为的社会危害性比较严重的案件，进行刑事程序处理效果会更好。公安机关对多次违反社会治安管理法的，不应再看作是情节显著轻微，社会危害不大，而应当视为犯罪，移送检察机关起诉。因为对于这样的反复违法的人员继续劳动教养已经无法达到对其教育改造的效果。而对于部分初犯、偶犯的劳动教养人员则可直转送社区矫正机构进行行政性的管理和教育。经过这样分流，因强制性劳动教养造成的惩罚比例不协调的问题将得到根本性解决。(二)刑罚制度的改革第一、取消管制和拘役，增设社区服务令。管制和拘役两种刑罚都是由公安机关执行、限制一定人身自由，并强制就近劳动改造的短期刑罚。由于这两种刑罚配套制度和措施的缺乏以及监督执行的不力，两种刑罚在实施中存在惩罚无力的问题，在实践中并未发挥其应有的作用。(27)由于被告人在审前羁押的时间已经很长，法院在使用短期的管制和拘役刑方面受到很大限制，有些地方法院已经很少使用这两种刑罚。因此，对于这两种类似的短期刑罚可以改变为社区服 开题报告 务令的处罚形式。社区服务令，是指法院判令违法或犯罪的被告人在社区从事一定时间的公益劳动。社会服务机制是基于促进社会福利的对公众开放的制度安排，以使得被协助人或被服务人能够在稳定的社会结构中更有效地享受社会的福祉。(28)社会服务机制在西方公民社会十分普遍，青少年和公民定期不定期参加社会公益服务成为对社会、社区负责道德义务而受到普遍性的接受。社区服务令自1972年在英国立法中首创以来，发展十分迅速。(29)用社区服务令来代替目前的管制和拘役，对于建立完善社区矫正制度实属必要。社区服务令代替管制和拘役的主要优势有三点：首先，可以完善微刑的执行方式。管制和拘役虽然规定为劳动教育与改造，但是具体如何执行教育与改造，比如执行的场所、效果的评估等都缺乏具体的配套制度。实施社区服务令可以规范社区服务的时间长短、工作时日和劳动强度等。另外，对于这部分人除了强制性社区劳动之外，还可以综合进行法制教育、心理辅导等，充分发挥社区矫正的优势来全方位地对轻微犯罪人进行矫正。其次，实施社区服务令可以减少关押场所的拥挤，特别是拘役还需要关押场所，实施社区服务令之后，原来判处拘役的这部分人通过社区服务来完成刑罚的执行，减少了国家的投入。第二、建立多样化缓刑制度，设立管教缓刑和判决前缓刑。我国目前的缓刑制度过于单调，法官无法根据案件的具体情况进行多样化的选择。在美国，缓刑的种类有，标准缓刑(Standard Probation)、密集监督缓刑(Intensive Supervised Probation)、判决前缓刑(Deferred-adjudication Probation)和休克缓刑(Shock Probation)等等。(30)这些不同的缓刑种类可以为法官根据犯罪人的情况而采取适当的方式来处理案件。我国可以借鉴休克缓刑制度建立相应的管教缓刑，即对于不适宜在社区矫正而判处实刑又重的，法院可根据违法犯罪人的实际情况，判处管教缓刑。管教缓刑在轻刑监狱执行，时间可以定位为半年到1年。如果缓刑结束之后，管教部门认为该违法犯罪人不适宜回归社会，法院可以撤销缓刑判处实刑，留在轻刑监狱继续服刑。管教缓刑的服刑人可以享受更多的自由和人身权利，轻刑监狱可采取单独施教。判决前的缓刑限定在被告人认罪和犯罪事实查清的基础上，根据犯罪人的表现和悔罪态度，判决前在社区服务或接受社区的矫正，结束后可以免除判决实刑。这类缓刑的适用对象可以是那些社会危害性不大和再犯可能性小的轻微犯罪人，比如大学生在校园盗窃案件中的偶犯等。第三、加重对多次违反治安处罚法和累犯的惩罚力度。中国关于累犯制度采取的是从重处罚，无法有效威慑犯罪，导致刑罚的失效。根据犯罪经济学原理，如果对某种犯罪惩罚的预期成本比较低，犯罪的机会和几率将增加。(31)在我国，有的犯人多次出入劳动教养所与监狱，对这类人的短期刑罚的威慑效果已经很小。以盗窃罪为例，职业盗窃的犯罪人大多具有在监狱、劳教所接受改造的历史，但是相当部分的罪犯出狱后仍然重操旧业，主要的原因是犯罪的成本太低。鉴于重新犯罪的社会危害性，应当大力改革目前的刑罚制度，加重对累犯的处罚。对于暴力犯罪两次作案，其他犯罪的累犯三次作案的，可以考虑采行累犯倍罚处理制度，即可以在所适用的刑罚的上限的2倍来处罚，且累犯的最低处刑不得低于5年。(三)相关刑事诉讼制度的改革第一，设立治安法庭，建立治安案件审判制度。治安法庭是世界上很多国家采行的制度。(32)治安法庭制度虽然具体设计或有不同，但是功能大体相同，即对警察行政处罚权的制约。建立治安审判庭，可以增加司法审查程序，防止司法机关擅自限制人身自由。(33)由于这项制度涉及社会治安管理处罚法和法院组织法以及相关的刑事法律的修改，中国治安法庭制度的设立面临很多棘手的问题。但是社区矫正制度的出台为治安法庭的创设提供了契机，因为社区矫正范围的扩大将不可避免要求有中立的司法机构来裁量社会治安案件的违法人的社区矫正问题。根据上述三分层格局的改革构想，法院可以在机构内部增设治安法庭，负责审理可能判处一年以下有期徒刑的刑事案件和应当处以社区服务和教育的治安案件。治安法庭的性质可以定位为独立于其他刑事审判和行政审判而介于行政与刑事之间的准刑事法庭。第二，建立治安案件起诉制度，规范社区矫正的法律监督机制。治安法庭的案件同样需要治安案件起诉机制，检察院可相应地增设治安起诉科。对于具有社会危害性大且情节严重的治安案件，在公安机关侦查完毕后，即可移送检察院的治安起诉科审查。起诉科认为可以提交治安法庭的就提起治安诉讼。负责起诉的检察官对法院决定的社区矫正案件的实施可进行跟踪监督，对这些治安案件的社区矫正的进行业务监督和指导，以保证这些案件最终处理的实际效果。当然，检察院对社区矫正的法律监督的具体形式和措施还需要通过实践进一步探索。第三，建立规范的社区矫正程序性机制。由于刑法中已经规定了社区矫正制度，那么刑事诉讼也应当制定相应的程序性规范，否则具体实施和操作将受到影响。社区矫正的功效的实现需要复杂的制度设计和人力、物力保障。某种意义上，社区矫正的复杂性和难度不低于监狱内部的改造，不能简单地把社区矫正认为是在社区设立矫正中心或者建立被矫正人的报告制度就完事。从国外的经验看，社区矫正必须建立各种配套的法律和相关的规章制度，必须有接受专业训练的社区服务人员和司法矫正人员，有专门的心理咨询和相关的培训服务机构等。(34)我国的社区矫正的实施同样要调动和运用社会的各种力量，比如，社区服务机构、学校教育、心理咨询等机构如何参与社区矫正，以及法院、检察院、公安和司法行政机构间如何相互配合，这些都需要有具体的法律程序上的保障。四、基于三分层格局改革的优势和可行性基于三分层格局的改革，是削弱还是加强了国家对犯罪的控制，是否给国家的财政增加了负担，对国家的法治形象将产生什么样的影响等等，对这些问题的回答直接关系到三分层格局的改革构想是否具有现实的可行性。(一)基于三分层格局的改革，可加强国家对犯罪的控制首先，基于三分层格局的刑罚制度改革将增加犯罪的成本，降低 影响社会治安的犯罪率。宽严相济是我国目前打击犯罪的基本的刑事政策，而宽严相济不仅是刑事司法政策，也是刑事立法和刑事执行政策。(35)基于三分层格局改革可更好地贯彻宽严相济作为刑事立法和执行的政策。三分层格局改革构想充分考虑到中国目前犯罪高发的态势，主张对于部分的严重的违反社会治安的犯罪加大惩罚的力度，即体现宽严相济中严的一面。中国刑事法律由于对犯罪的惩罚严而不厉，从而导致惩罚的效率不高。(36)基于三分层格局的刑罚制度的改革突出对多次违法和犯罪的违法和犯罪行为人的惩罚力度。比如，对多次被处以社会治安处分的严重违法人员应升格为刑罚惩罚，对于累犯和共同犯罪加重处罚，打破职业犯罪者的侥幸、投机和犯罪利好的心理预期。特别是劳动教养制度被监狱和社区矫正吸收后，对于那些多次严重的违反社会治安的违法人员的惩罚、管理和矫治的效果将会得到改善。其次，基于三分局格局的刑罚制度改革，主张将部分劳教人员纳入社会矫正的范围，充分体现了宽严相济刑事政策中宽的一面。犯罪问题是复杂的社会现象，与家庭的教育背景、个人特质和社会环境都有密切关系。对于初次违法和轻微犯罪的人员的国家和社会在处罚和管理教育方面要更多体现包容的原则。美国著名的社会学家、心理学家库利指出：对于触犯法律的人，我们摧毁他的自尊或者甚至是等于提醒他唯一保持自尊的机会是对抗法律，这样就把他们变成了死硬的犯罪分子。(37)因此，矫治那些轻微犯罪的违法人员，特别是矫正青少年的违法犯罪人员是控制犯罪滋生的重要路径。再次，基于三分层格局的改革，公安机关在犯罪打击方面的效率将得到提高。由于违法人员的矫治问题、管理问题等将移交法院、检察院和司法行政部门，这样可以更加有效地调动警力资源加强对犯罪的打击和预防。社区矫正的开展和社区警务之间的配合将进一步提高犯罪控制的信息畅通，保证公安机关在打击处置犯罪方面的效率。另外，戒毒职能全部由司法行政机关的劳教所交给公安机关后有利于公安机关更好地履行禁毒和打击涉毒犯罪的职能。整体上看，基于三分层格局的改革将提高公安机关的侦查和打击犯罪的能力，提升公安机关在社会治理中形象。(二)基于三分层格局的改革，可优化国家的刑罚执行制度三分层格局的改革可以优化国家监狱的整体布局。根据三分层格局的改革思路，国家可对监狱和劳教系统进行重新布局，三分层格局在不增加场所建设的基础上，对原有监狱和劳动教养所的布局进行内部整合分立，形成重刑监狱和轻刑监狱的分类结构，这将有助于提高对罪犯的改造效果。特别是轻刑监狱中的收押中转站和回归中转站的设立，将改善传统的犯罪的改造方式和理念，提高教育改造的效果和降低犯罪人出狱后重新犯罪的几率。其次，基于三分层格局的改革构想，可以减轻国家的财政负担，缓解监狱劳教等关押场所的爆满。由于劳动教养所改造为轻刑监狱，原来的劳教人员相当部分分流到社区进行矫正，这样就可以缓解整个关押场所因收押人数增加而带来的压力。由于社区矫正主要依靠社会力量，国家就可相应地减少封闭监管方面的财政投入。另外，起诉中转站和戒毒所的转移配置，国家不需要投入大量资金建立新的封闭监管场所就可解决看押场所的拥挤和爆满问题。再次，基于三分层格局的改革，刑罚执行制度中社区服务、社区矫正措施的实施，对于优化惩罚和改造的层级，提高刑罚执行的效率具有积极的作用。社区矫正作为刑罚执行的基底，融教育与惩罚为一体，很大程度上解决国家在惩罚轻微犯罪方面的过度反映问题，即轻微的犯罪动用国家司法权力来进行关押限制人身自由的惩罚。基于三分层格局的改革构想，社区矫正制度可以为解决轻微罪的教育与改造问题提供新的空间，防止被惩罚人因惩罚的不当而产生心理变异而走向社会的对立面。三分层格局的改革构想，强调在矫正过程中去标签化，对于进入社区矫正的人员，不再以劳教人员或被矫正人员对待或称谓，主张应用更加人性化的教育与救治方法，实现矫正过程的润物细无声。由于社区矫正可以减少因犯罪标签所带来的副作用，使得被改造人得到更加人性化的对待和教育，真正使被矫正人在内心达到促进回归的目的。(三)基于三分层格局的改革，可实现司法系统权力资源的合理配置从公安机关来说，劳教戒毒将全部划转给公安机关，治安处罚的力度加大，公安机关在维护社会治安方面的权力得到进一步加强。基于三分层格局的改革构想，劳动教养被监狱和社区矫正吸收并合后，公安机关处罚的最终决定权转由治安法庭来实施，优化了司法机关之间的程序制约机制，有效地限制司法权的恣意和滥用，公安机关在加强社会管理方面的功能和作用将更加突出。其次，从司法行政机关来说，基于三分层格局的改革构想，对违法和犯罪人的管理和教育将更加富有效率。司法行政部门的刑罚执行管理系统可以调整为三个局，即监狱管理一局，监狱管理二局和社区矫正局，即原来的监狱管理局改为监狱一局负责管理重刑监狱，劳动教养管理局可改造为监狱二局负责管理轻刑监狱，再加上新设的社区矫正局负责管理社区矫正，司法行政在刑罚执行方面的权力将得到加强。劳教所整建制转为轻刑监狱，加上内部建立三个中转站，轻刑监狱成为对犯罪人管教的主要力量；劳教系统的干警将转为监狱干警，不会因为这项改革在待遇和工作上受到消极影响。当然，轻刑监狱的改造与过去的劳动教养的管理和教育模式会不同，劳教干警有教育管理方式的转型问题。这个问题完全可以通过司法行政内部的培训教育途径来解决，对该改革并不会形成大的阻力。就社区矫正来说，由于部分劳教人员将转入社区矫正中来，社区矫正的力量将大幅增强，有利于促进社区矫正制度的发展。另外，从起诉和审判机关的角度看，增设治安法庭或将人民法庭改造为社区法院，对于人民法庭的职级的调整和人民法庭的建设和改革将会有很大的促动作用 思想汇报 。对于检察院来说，检察机构将增设治安起诉机构，并对社区矫正的实施进行必要的法律监督，可以加强检察机关的法律监督权。总体上，基于三分层格局的改革对于整个国家的司法体系的力量将是整体加强。(四)基于三分层格局的改革，可完善我国治安和刑事的程序机制首先，三分层格局将进一步完善我国的社会治安处罚法律制度。基于三分层格局的改革构想将完善社会治安处罚的实体和程序法律制度，对于保障人权和优化社会的犯罪控制机制将产生积极的作用。社会治安处罚制度介于刑事和行政的边缘地带，无论是刑事法还是行政法领域学者对其关注度都不高。由于每年受到社会治安处罚的人数远远超过被刑事处罚的人数，治安处罚法在社会中的应用程度并不亚于刑事实体和程序法。其次，三分层格局的改革构想，将有助于完善我国的轻微刑的刑罚制度。英国著名法学家哈特指出：刑事立法的直接目的不可能是通常所提到的证明刑罚正当性的任何东西。因为只有确定了什么行为应受法律谴责与遏制，我们才能确定我们要遏制人们实施什么样的行为，应把什么人视为我们使之遭到报应的罪犯，对什么人加以报复或对什么人进行改造。(38)我国刑罚制度最大的问题是轻微刑处罚弹性不足而刚性有余导致对轻微的违法和犯罪行为的惩罚与遏制乏力，比如，对交通肇事、寻衅滋事、盗窃抢夺等行为的处罚因刑罚中的管教、拘役之间的区分界线不大、缓刑适用的范围过窄，导致法院对这些类别的轻微犯罪的量刑因空间的限制而无法在判决中对犯罪人实施个性化的惩罚和教育安排。基于三分层格局改革构想，在刑罚制度中增加社区教育和社区处罚令等将增加刑罚的弹性设计，使得对轻微犯罪人的教育和矫正能够落到实处。再次，三分层格局的改革构想，将有助于完备我国的刑事诉讼制度。治安法庭的设立要求相应的程序性机制的建设，对于轻微违法案件的处理程序将有别于目前比较繁琐的刑事程序，将更加便捷和富有灵活性。另外，程序性机制与实体执行机制之间脱节也是我国刑事诉讼制度的重要问题。由于治安法庭的简易程序和独特的地位，把惩罚与教育和监督功能贯通到实际的执行阶段，可以发挥基层法院在社会管理方面的能动司法效能。(五)基于三分层格局的改革，将有利于提升国家的法治形象首先，从人权保障方面，基于三分层格局的改革将改善我国的司法人权状况。在看守所的改革方面，将犯罪嫌疑人和被告人分开关押，确立侦查阶段的律师在场权，将在很大程度上解决刑讯逼供和看守所的非正常死亡事件的发生。通过对劳动教养所的吸收与并合，解决了对于治安违法案件的法律上的程序化处理问题，特别是引入治安法庭，将解决治安处罚程序权力之间的制约与监督问题并通过赋予当事人各种权利救济手段，将有效地改善对这类案件当事人诉讼权利和人身权的保障。只有将警察机构的行政性羁押权和刑事羁押权都控制在司法授权、司法听审和司法救济的机制下，那种司法实践中经常发生的警察将两种权力同时并用或者相互转换，以便无限期地剥夺公民人身自由的行为才能受到根本性的禁止。(39)另外，扩大社区矫正的范围，将原来部分限制人身自由的案件转到社区来执行，公民权利的自由度将得到拓展和保护。其次，基于三分层格局的改革，将大大改善国家的法治形象。中国的劳动教养制度由于程序机制的弊端和法律地位的缺失长期以来受到学界的质疑。(40)虽然不少的学者提出过不同的关于劳动教养制度的改革方案，但是国家鉴于犯罪控制的形势并没有下决心从根本上解决这个问题。(41)劳动教养制度面临的主要矛盾是其存在的合理性与运作的合理性之间的矛盾，劳动教养运行中的基本矛盾并非惩罚与教育矫治之间的矛盾，而是教育挽救的目的与实现方法的目的性、外在的强制形式与内在功能之间的矛盾。(42)社区矫正制度的出台和实施，为根本上解决劳动教养制度的这些内在矛盾提供了很大的空间。基于三分层格局的改革，对劳动教养制度与监狱和社区矫正进行吸收并合，不仅可以解决劳动教养制度的改革的出路问题，而且优化了监管改造的总体布局，加强了国家对犯罪的控制和预防。总体上，由于劳动教养制度被吸收并轨后，相关的程序性惩罚机制将更加透明，国家在人权保障的力度方面将得到加强，国家的法治形象将得到积极的改善和提升。结语任何民主政治的发展都必须依赖坚实的社会秩序，在缺乏良好的道德素养与秩序遵循传统的国家，自由的发展则可能潜藏巨大的风险。自由只有通过社会秩序或在社会秩序中才能存在，而且只有当社会秩序得到健康的发展，自由才可能增长。只有在构造较为全面和较为复杂的社会秩序中，较高层次的自由才可能实现，因为没有别的途径为众多的人提供选择有利于自己和谐发展机会。(43)刑事法律制度通过建立严格的惩罚规范为建立更加民主与自由的社会夯实秩序的基础。有序的环境将引导善良的道德，反之将有可能将人引向犯罪。中国现代的经济发展和民主政治制度的变革必然有赖于社会的稳定，刑事法律制度的完善和刑罚执行格局的优化将会积极促动民主社会的形成。三分层格局改革构想方案的提出，就是希冀在优化国家犯罪控制格局的前提下，从根本上改革包括劳动教养制度在内的社会治安和刑罚执行等法律制度，为中国法治和民主秩序的建构提供更加坚实的基础。注释：林纪东著：监狱学，台湾三民书局1997年版，第17页。高铭暄：社区矫正写入刑法的重大意义，载法制日报2011年1月5日。查尔斯诺顿库利著：人类本性与社会秩序，包凡一、王湲译，华夏出版社1987年版，第165页。根据安徽省宣城市检察院和南湖市检察院联合调查组的调查报告显示，安徽南湖劳教所的在册劳教人员中，三进宫劳教人员占在所劳教人员的54.3%；四进宫占在所的6.9%；五进宫占在所的3.6%；六进宫以上至九进宫占在所的2%；宝丰劳教所三进宫劳教人员占在所劳教人员的41.2%；四进宫占 在所的4.8%；六进宫、七进宫占在所的1.1%。在这两个劳教所，罪错类型上侵犯财产型与吸毒型合计占全部人数的80%以上；其中三进宫的劳教突出，占全部劳教人员的50%左右。李林主编：法治蓝皮书(2010)，社会科学文献出版社2010年版，第177179页。王胜俊：最高人民法院工作报告(2010)，载全国人民代表大会常务委员会公报2010年第3期。哈特著：惩罚与责任，王勇、张志铭、方蕾译，华夏出版社1998年版，第223页。陈光中、曾新华：论我国的劳动教养制度改革，载中国司法2009年第15期。Michel Foucault: Discipline and Punishment: The Birth of the Prison, translated from French by Alan Sheridan, New York, Pantheon Books, 1977. pp. 233-234.范方平著：监狱劳教所机构设置研究，法律出版社1999年版，第3