基于成本收益视角的问题银行关闭探析.docx

基于成本收益视角的问题银行关闭探析内容提要： 本文在对问题银行关闭相关成本和收益进行分析的基础上，指出监管者在对问题银行实施关闭过程中常会发生的过度监管宽容和救助问题，最后提出了相关的建议。 关键词：问题银行；关闭；成本；收益 银行系统的稳定是金融稳定的核心。由于现阶段我国仍以间接金融为主，银行业在金融体系中担负着较之发达国家更重要的角色，维护银行体系的稳定对于我国就具有更加重要意义。一直以来，银行业都是我国经济的一大隐患。虽然，随着我国金融监管的深入和市场准入的强化，银行的风险关口将会前移，从而有利于降低问题银行产生的概率。但是，由于银行业天生的脆弱性，无论如何加强监管，银行业都不可避免会有风险渗入。因此对问题银行的处置一直是各国监管者的重要任务之一。特别是2006年我国银行业将全面对外开放，许多现有的隐蔽性问题银行会公开暴露，大量不符合资本充足要求的、资产质量差的银行将在日益激烈的国际国内同业竞争中被淘汰。这同时也加大了发生金融危机的可能性。要想有效的避免可能发生的金融危机，提高中国银行业的整体金融效率，就必须将一部分问题银行清除出银行体系，还银行体系一个健康的肌体。由于银行产业是一个特许产业，当经营不善时，不能像一般产业可顺利关闭，加上我国长期以来形成的退出壁垒，使得问题银行的主动退出较为困难，因此监管者必须介入，建立一套完善的退出机制对其进行被动退出。由于我国问题银行的关闭实践至今不到十年，经验不足，而且目前对陷入困境银行的处置几乎都落实为中央银行资金救助，直到严重资不抵债才会被迫关闭，监管者对问题银行的关闭缺乏必要的成本收益分析，造成银行的道德风险加剧，关闭的成本巨大。本文将从成本收益分析着手对问题银行关闭的相关问题进行研究，以期对监管实践有所指导。 1.问题银行关闭的涵义界定 问题银行一般指面临或已发生经营危机，接近或已经丧失金融清偿能力（流动性清偿能力或/资本清偿能力）的银行。由于银行业的特殊性及其可能引发的挤兑造成的系统性银行危机和整个经济的危机，对问题银行的甄别和处理一直是银行监管当局的重要任务之一。本文所指的问题银行关闭是指银行监管当局从稳定银行体系安全，提高银行系统整体效率出发，运用行政手段取消不可救助、股东无力注资及救助失败的问题银行继续经营金融业务资格，从而迫使其退出市场的行为。这里主要强调的是指由监管者接管其股东对银行的控制权力。由于银行营业许可需经监管当局授予，所以监管当局依法有权撤销其营业执照并命令其停业解散。而且，通常银行并不依据破产法宣告破产，而是由监管当局宣告其丧失偿债能力，勒令停业清理。因而此定义类似于我国学者在相关文献中所述的问题银行被动市场退出。 2.问题银行关闭的成本和收益分析 问题银行及其可能引发的挤兑会造成的金融和整个经济的不稳定，从而产生外部负效应。为了保护公众的利益，需要监管者提供一种纠正市场失灵的制度，以管理和监督银行业，防止金融危机的产生。从这个意义上讲，银行监管具有帕累托改进性质，它可以提高金融效率，增加社会福利。但是，任何监管都是有成本的，对问题银行的关闭政策也不例外。它一方面可以降低整个银行体系的风险，使整个社会从中获益；另一方面，若关闭不当或者宽容过度，则会使成本超过收益，降低整个社会的福利。 2.1问题银行关闭的收益 问题银行关闭的收益是指如果银行监管者不对问题银行实施关闭，造成银行体系不稳定而引发的损失。即因恰当的关闭避免了银行体系的不稳定而获得的利益。它是一种预期收益，由于不实施关闭的后果有多种，因此关闭的收益就等于监管者不采取主动干预行动所造成的损失的期望值。关闭的收益主要包括银行体系效率提高收益、金融安全收益及其他间接收益等。 2.2问题银行关闭的成本分析 问题银行关闭的成本包括直接成本和间接成本。直接成本主要指监管者制定关闭政策和对问题银行采取关闭行为所需要耗费的人力和物力资源。它主要包括：（1）问题银行关闭政策的设计和制定成本。对问题银行采取关闭决策是一项审慎而又复杂的过程。其中对问题银行的监督、早期干预、救助、宽容等政策的设计和制定，以及关闭的程序和善后处理都需要花费大量的人力和物力资源。这种成本具有规模效益和边际成本递减的特征。（2）对问题银行的识别和监管成本。对问题银行的识别是采取关闭政策的前提。正确、及时的发现问题银行，对其采取早期的干预政策，可以避免加重未来的解决成本。这需要监管者合理的设计审计方案，对银行实施审计和监督检查，及时掌握银行的经营状况，发现问题银行。这些都需要巨大的成本投入。（3）对问题银行的救助成本。发现问题银行后，监管者应在早期对其进行干预。这包括对具有系统性影响的大银行的救助和宽容。从救助成本来看，它包括救助时投入的人力资本及救助失败所形成资金损失。它主要取决于问题银行的亏损程度。（4）问题银行关闭清算成本。监管者在对问题银行做出关闭决策后，必定要对问题银行的资产进行清算，对存款人进行偿付，这些都构成了关闭的清算成本。间接成本是指问题银行被关闭后给存款人等相关利益主体带来的损失。主要指一些相关的效率损失。这种成本不表现在政府预算支出的增加上，也不表现为个人直接负担的成本的加大，但整个社会的福利水平却由于关闭政策的实施而降低。这种成本主要来自因问题银行被关闭而不能通过贷款活动创造新价值的损失，来自银行的道德风险、逆向选择及因关闭门槛设置而造成的银行惜贷引发的效率损失。此外还有因监管者对问题银行采取宽容政策而可能导致的未来增加的解决成本等。 上述有关问题银行关闭的成本，可以用实施关闭政策前后的市场供求关系图（图1）表示。在不实行关闭政策时，对银行服务的需求D和供给曲线S在E点相交，由此产生市场的均衡价格（可理解为银行价值）和银行数量P和Q。实行关闭政策后，受部分问题银行被关闭而退出市场和增加的关闭成本的共同影响，有效供给曲线上移动至S*。新的市场均衡为P*和Q*。可见，实施关闭政策后，银行数量减少，价格上升，但价格上升幅度小于单位的监管成本，表明银行承担了一部分单位监管成本。此时投资者剩余（即经济学中的消费者剩余）的损失为A+B+C；银行剩余（即经济学中的生产者剩余）的损失为D+F-A；问题银行关闭的总成本为B+C+D+F，其中直接成本为B+D，间接成本（福利损失）为C+F。 2.3问题银行关闭的成本收益分析 问题银行关闭是一种经济行为，必然涉及成本收益问题。关闭的净收益及其对银行体系效率的影响，只有根据成本和收益比较分析才能得出。关闭的净收益实际上就是一个效率问题，即用最低成本实现监管收益的最大化，它取决于多种因素的综合影响。在这里，为了分析的方便，我们用x表示关闭的政策选择，它涵盖了监管者在设计、制定关闭政策，对问题银行实施审计监督、关闭措施等方面的综合因素。R(x)代表总收益，C(x)代表总成本，F(x)代表相关关闭政策下的净收益。当F(x) = R(x) C(x) = 0时，即当边际预期收益等于边际成本时，F(x)有极值，问题银行关闭的效率达到最大。用图形表示如下： 从图中我们可以看到，在原点处，即不采取关闭政策而任由市场机制作用的情况下，由于可能引发的挤兑等因素的作用，使得收益为负。而此时与关闭相关的成本为零。在 x = x处，F(x)最大，即关闭的净收益最大，效率最高，此时关闭银行是最优的。在x的左边，收益的增加快于成本的增加，如果监管者在此时关闭银行，将不能使银行最大限度的发挥社会效应，此阶段应对其采取必要的救助或宽容政策以期通过银行的继续经营获取更多的社会福利；在x右边则表明，关闭政策的收益虽有所提高，但相应成本上升过快，超过了收益的增加幅度，因而净收益降低，从而效率也无法达到最佳，此阶段应尽可能地对问题银行采取快速关闭措施以防止进一步的成本增加造成的损失。因此，监管者因依据现实经济金融状况，通过对各种影响关闭政策的成本收益因素进行调整和改善，通过一个动态的帕累托优化过程寻找到最优的关闭政策x，使关闭的效率最大。 3.问题银行关闭实践中存在的主要问题 3.1关闭政策过度宽容 由图2可见，如果在最优关闭政策x的右边，仍对问题银行采取宽容政策就会使得关闭的净收益下降而达不到效率最大，从而形成过度的监管宽容。这种情况在监管实践中并不少见。由于银行的关闭涉及到社会的稳定和发展，各国的监管者在实践中，通常有这样一种倾向，即认为银行失败的成本是巨大，且常会因对无法支付银行的恢复抱有希望而采取宽容政策，因而不能及时关闭银行。从短期来看，延期关闭可以节约清算费用。但从长远看，这些问题银行希望能够赢得高额回报以扭转现状而产生的道德风险会潜在地增加了未来的清算成本和纳税人损失。从发达国家的经验证据看，过度宽容导致的成本往往会大大超过及时关闭的成本，特别是在严重经济困难与银行困难同时发生时这种成本就更大。以美国20 世纪80 年代储蓄机构的危机为例, 如果监管当局能在1982 年采取行动, 损失只有1000 亿美元, 但由于行动不及时， 政府最终付出了高达3150 亿美元的代价。 就我国而言，一方面，由于银行的监管者隶属政府，并不具有完全的独立地位，因而在制定和执行监管政策时，必然要更多地考虑关闭的政治绩效和影响。监管者在处理问题银行时，在权衡稳定与效率时，都过分强调稳定及其带来的收益，夸大了关闭问题银行可能对银行体系造成的负面影响和成本，而没有将关闭作为激励相容监管政策的重要组成部分来考虑，因而不计成本的对所有问题银行，特别是一些影响力小、经营状况差的信用合作社采取宽容政策，使得很多问题银行直到严重资不抵债时才由监管者被迫关闭。另一方面，由于长期以来，我国一直没有显形的存款保险制度，而是由政府对银行的声誉担保，即政府对存款承担隐性的偿付担保责任。这种隐性的保护使得政府无法通过向被保护银行收费来弥补支付的关闭成本，因而由问题银行关闭而发生的损失几乎完全由政府承担，即损失从问题银行及其债权人身上转移到中央财政上，转移到纳税人身上。因此，在无法解决成本补偿这个关闭政策的关键问题的前提下，监管者可能因政府无法承担大量问题银行被关闭而发生的包含全额兑付存款人在内的清算及解决成本，而倾向于对问题银行采取宽容政策，以尽可能推后损失的兑现。在过度宽容的情况下，一方面是监管者对问题银行的监督和管理成本不断加大，另一方面是问题银行的道德风险和经营风险不断加剧，整个银行系统的风险不断升级。由于已没有资本可以失去，问题银行投资于更风险项目以期“为复兴而赌博”的动机是巨大的。加上有国家信用做保证，存款人对银行缺乏必要的监督，而银行又缺乏可能被关闭所引发的审慎经营激励，使得道德风险进一步加剧。一旦银行失败，发生破产，其最终的清算成本相比及时关闭而言无疑会是巨大的。 由此看来，监管者的“宽容主义”既不符合成本收益原则，又会扭曲市场激励机制，从而无法让谨慎经营的银行继续谨慎经营，严重阻碍了富有竞争力的稳健银行的产生。 3.2救助政策缺乏必要的成本核算 一般说来，在对问题银行实施关闭前，监管者会出于对银行系统整体影响的考虑，而对问题银行采取一定的救助政策。这些救助中最主要的是提供流动性支持的“最后贷款人”政策。正确区分缺乏流动性和无法清偿的问题银行对于采取恰当的救助政策是重要的。对缺乏流动性的问题银行进行救助，可以使他们在短期内恢复健康，相对于投入的救助成本而言，其收益是明显的。而对无法清偿的问题银行进行救助，其救助的资金很可能被用于“为复兴而赌博”中，而常常难以获得收益。就我国现有的紧急救助标准来看还不够科学, 常会导致“会哭的孩子有奶吃”, 使不少紧急贷款被资不抵债的银行所获得。此外，缺乏成本核算的救助政策对社会福利的影响也不公正。因为对问题银行的救助成本及后续增加的解决成本将在很大程度上转嫁给纳税人，而应对银行失败负责的股东/管理者及其他相关人所承担的损失却不多。特别是现阶段我国在提供紧急救助时缺乏清楚的配套措施，缺乏对不审慎经营的银行股东/经营者和（或）其他受益各方的惩罚，无法有效遏制银行经营决策层中的盲目乐观或过度投机倾向。因而在客观上助长了问题银行的道德风险和政策套利行为。 另外，在救助时还应考虑作为救助对象的问题银行对整个银行体系的总体影响。美国在处理银行破产关闭时就采取“太大不能倒”的原则，只对那些影响特别大的问题银行进行救助。从我国情况来看，虽然目前对陷入困境的银行在处置形式上有所不同，但这些手段并没有实质的不同都落实为中央银行资金救助。面对国内无实质区别的不计成本的救助政策，银行的道德风险是巨大的：赢了是自己的，亏了是中央银行的。即存在着不去追逐风险是非理性的，大胆寻求高风险收入是最优的。既然无论是何原因引起的支付危机甚至经营失败都会有央行的“鼎力相助”，那么银行为牟取暴利便会铤而走险，从而加大银行失败的机会，加大了未来的关闭成本。 4.相关建议 问题银行的关闭政策对于金融体系的稳定和整体经济的发展具有重要的意义。成本收益分析对问题银行的关闭政策选择具有重要的指导作用，它可以避免因人为随意性造成的主观臆断。但是，由于受长期计划经济的影响，现有的金融体制、经济状况、传统理念等因素的限制会使得最优关闭政策在某些情况下难以实施。如目前, 我国的四大国有商业银行在银行体系中占据主导地位，它们自身存在的问题又与其外部环境问题, 包括不完善的法规体系、薄弱的市场约束机制、不充分的银行监管以及国有企业的问题交织在一起, 互相牵制。可以预见, 在加强对有问题银行采取及时救助行动和实施严格关闭政策的过程中, 监管当局在相当长时间内还不得不采取一定程度的宽容和救助政策。 但是从长远来看，为了提高金融效率，我们还应从如下几个方面着手进行相应的改革，以期逐步提高问题银行关闭政策的效率。 4.1深化金融体制改革 一方面应进一步提高银行监管者的独立性，减少其在制定和执行监管政策时所受的政府干预程度，为其公正的执行监管职责奠定基础。2003年银监会的成立便是我国加强监管的重要一步。另一方面应通过建立现代企业制度、股份制改造、分步上市等措施，完善国有商业银行的产权制度，同时逐步减少国家对国有商业银行的干预。由于产权不明晰，监管者很难区分哪些问题是由政府干预引起的,哪些是由管理者经营不善引起的, 从而在惩罚有问题银行的管理层时受到极大的限制。只有通过深化银行的所有制改革, 明确其产权关系, 才能建立确保银行审慎经营和防止银行问题的重复发生的激励机制，并在一定程度上减少由此带来的道德风险。 4.2转变监管者的监管理念 在我国计划经济时代，银行作为国家机关，根本不存在破产关闭的可能。随着市场经济的逐步确立，银行的风险才逐步显性化。由于监管者对银行关闭的负面影响担心过多, 产生投鼠忌器心理。例如, 中国人民银行在金融机构危机处理时, 强调多收购兼并、少关闭破产的思路, 既减轻了银行的所有者和管理层的退出压力, 助长了风险行为, 又让监管者丧失了对失败机构的惩处手段, 影响了监管的权威性。随着监管目标向安全稳定与效率并重的转变，激励相容将逐渐成为新的金融监管理念。新监管哲学认为，监管本身不能也不应绝对保证不出现银行关闭，实际上，在市场经济中，关闭是资源配置机制的一个必要组成部分。在处理银行破产关闭时应采用区别对