加强税源管理切实提高征管质量和效率.doc

加强税源管理切实提高征管质量和效率提高税收征管质量和效率，加强精细化管理是必由之路。而精细化管理的前提则是强化税源户管理，摸清家底。对税务登记的户籍式管理则是精细化管理的一项具体内容。征管实践证明，进一步提高税收征管质量和效率的首要环节是从源头抓好税务登记的户籍管理。强化征收管理的基础建设和管理，强化内外部制约机制，树立全社会的诚信度。一、目前税源户管理的现状（一）登记户数相差悬殊，税务部门每年都要进行漏征漏管户清理工作。大量漏征漏管户的存在，造成了纳税人间的不公平竞争，给税收日常征管带来不少弊端和矛盾。（二）纳税主体多元化、经营方式多样化，给税源准确管理带来困难。随着经济形势的发展，国有企业的改组改制、民营个体经济的发展等新的经济体制如雨后春笋般涌现，形成了多元化的经济格局。如个体工商户、私营经济、有限责任公司及相关联的分支机构、办事处经销点、承租承包企业等，这些经营机构的产生，由于是个人或者私营的形式成立的，有很大一部分又是由下岗失业人员为维持生活而进行的。这些人并没有经营经验或经营的相关法律知识，纳税意识很差，法律责任不强。同时这些企业存在着生产不规范、经营不正常、内部管理不科学等问题，造成税源户管变动频繁，成立或注销不按法律手续进行，想做就做，不想做就不做。开业不到税务局登记、关门停业不到税务部门办理注销手续，让税务部门不能准确把握征税对象，具体表现在以下四个方面： 1、非正常纳税户（失踪户）不断增加，税务部门缺乏很好的监控机制。失踪户不断增加，给税收征管带来严重隐患。这些失踪户除了有尚未清缴的税款外，更多的是其未缴销的发票带来的新的问题，这些流失在外的未缴销发票，随时都可能使国家税收蒙受损失。由于对失踪户缺乏必要的监控，一些蓄意偷税的纳税户，将失踪作为偷逃税款的一种手段，他们只要换个经营场所，变更一个企业名称，就可以到新的征收机关登记注册新办企业。由于部门之间缺乏征管信息的传递沟通，偷逃税纳税人很容易就可以办理一户新的企业，从而使税务机关丧失对纳税人逃避原来的纳税义务的有效制约。尽管原管辖机关电脑上存储着该企业情况，但原企业已不存在，对其欠税只能挂帐，久而久之，划入陈欠或死欠，而纳税人在领取新的经营许可证后，在新的征收机关又可故伎重演，以至形成偷逃税的一种新的途径。2、非独立核算分支机构显著增加，税务部门缺乏很好的管理机制。非独立核算分支机构扩张趋势日趋明显，部分非独立核算分支机构存在名不符实的情况，既不在总机构缴税，又不在分支机构缴税。一些非独立核算分支机构点多、地广，税管员掌握其实际经营情况难度大，部分纳税人藉此只报开票部分收入，隐瞒现金收入，从而导致少交漏交税款。 3、纳税人变更注销登记管理脱节。随着经济体制改革的进一步深化，一方面大量的转制改制企业的兼并、联合、分裂、资产重组、破产等情况不断出现，税务机关获取上述信息的渠道并不畅通，税收管理往往滞后于企业经营活动的变化，企业注销、变更登记在管理上脱节。另一方面，就税务机关内部的征管体制而言，同一征管部门中存着收入隶属、收入级次的不同，存在着属地管理与垂直管理的交叉重叠，存在着国、地税局自管户与共管户的区别，使征管之间出现较多结合部、交叉部，造成了对部分税源户税收管理失控的局面。4、工商、银行、民政、税务等企业登记管理部门的信息不能共享、管理审批环节不能环环相扣，互为制约也是税源户管理失控的很重要的因素。随着经济体制改革的进一步深化，需要社会诚信的不断升级，从社会发展的整体而言，政府各职能部门间要形成良好的协调配合机制，不能各自为政或政出多门。如工商部门管理经营执照的登记、发放、注销，登记、办证要有依据，注销应收集相关管理部门的信息。一户企业领取经营执照，不可能在没有任何经营活动的情况下就变更或注销，因此，在变更或注销时就应提供其他相应政府职能部门的管理意见书，如税务部门的注销审批手续，证明其是否合法经营，诚信履行纳税义务。二、税源户管理失控的原因分析（一）认识上存在误区。新的征管模式包含着与传统征管模式截然不同的税源管理思路，要求我们在正确处理深化征管改革与规范税收征管的前提下，在观念上要从讲经验转换到讲规范上。一段时期以来，一个带倾向性的问题是，为追求规范统一，将传统的管户模式全盘抛弃，从而导致新模式运行中税源管理职能的缺位。目前虽已认识到对传统管理方法的吸收利用，但也只是简单照搬，建立所谓的责任区和责任人，未赋予其新征管模式下新的内容和职责，有悖于征管改革的思路。（二）制度建设的不配套。目前对征税主体的制度建设和规范化管理要求较多，而对纳税主体的管理制度和规范化要求则较少，缺乏行之有效的、可供操作的法规制度及措施。（三）纳税主体的纳税观念淡薄。现阶段公民纳税意识较为淡薄，多数纳税人对纳税还停留在“要我缴税”及“不缴税”的阶段，各纳税主体法律意识淡薄，财务核算及业务技能参差不齐。（四）信息化建设需进一步提高。目前对计算机开发应用还存在着一些问题，具体表现在：一是微机的配置相对征管全过程、全方位的应用而言滞后；二是计算机利用效率不高，其设置的功能和作用远未充分发挥。（五）管理能力差，人员素质不能适应精细化管理的要求。从实际工作来看，目前最主要的问题是人员素质跟不上，传统的工作方式和习惯做法仍然占据主导地位，人机脱离现象较为普遍，机器是少数“内勤”在代理操作，日常管理业务在机外循环，人跑路代替机器传输在基层十分普遍。机器管理与手工管理同时并行，甚至错位。信息化建设遭遇人的素质这个“瓶颈”制约，征管质量及效能的提高打了折扣。三、强化征管基础，加强税源监控，提高征管质量的对策。 （一）推行税收管理员制度。税收管理员制度是落实精细化管理的基础环节，要解决税源监控疏于管理、淡化责任的问题，必须推行税收管理员制度。新的征管模式，取消一员下户，各税统管的缺乏制约的管户制，并非削弱对税源户的户籍管理，而是对税源户实行精细化管理的一项措施。目前情况下，一是要在落实管户事项和管理责任上下功夫。税务机关对纳税人的基本信息都只是在办理税务登记时，通过税务登记表及相关附件资料了解的，是静态资料。而纳税人在经营过程中的经营变化是动态资料，难以把握，很多税收管理员对应管的事项不清楚，不知道怎么管户、管户到底管什么，不知道如何规范地管户。这就需要从基本要求上规范其管理职责和事项，例如户籍管理，纳税人在办理税务登记时，需要提供纳税人的所有资格登记证件，如执照、身份证、资格证、投资人或合伙人的验资报告、注册经营地址等。税收管理员要经常下户实地了解变化情况，掌握纳税人的经营项目是什么，是手工核算还是电算化，会计人员的资格是否具备等等，把这些基本问题搞清楚了，纳税人的主要情况就明了了。纳税人应及时向税务部门报告变化情况，并办理相关变更手续。随时了解纳税人有无与登记信息不一致，并催促办理变更更正手续是税收管理员的职责所在。二是要建立以执法责任制和过错追究制为主的考核评价机制。通过量化、细化考核目标，实行税收管理员的定期轮换和双人上岗制度，加强对税收管理员的考核监督。改进考核办法，严格奖惩。对管理工作做得好的要予以表扬和奖励；对不负责任、疏于管理、工作不落实的要督促整改，并严格责任追究。对纳税人的违法违规行为要严格管理与监督，强化社会诚信意识。（二）推行巡查制度, 改进和完善分类管理体。抓落实是征管工作的首要环节，要落实税管员巡查制度,促进分类管理。税管员巡查制度是摸清税源户家底的基础,是堵塞漏征漏管户的重要手段,也是税管员了解纳税人基本经营情况及变化的主要手段。在摸清税源的前提下，按照“规范小户、狠抓重点、突出难点、强化督查”的要求抓好落实。“规范小户”，是指对实施“双定”征收的个体户重在户籍管理，严格标准。对不够起征点的个体户实行动态管理，提供必要的税收宣传和发票服务；对确定“双定”征收的个体户核定正常经营期和停歇业期，适当简并征期，推行“电脑定税、指标考核、电子建档、信息共享”的控管办法简易征收。“狠抓重点”，是指将征管重点转移到重点税源户和重点行业上来，改变主次不分、平均用力的情况，以期形成行业管理、专人管理、单项管理、重点管理、集中管理、一户式管理等多种行之有效的办法齐头并进的格局，对大型企业、重点税源户、可实行专人、专班管理；对城区未建帐或建帐不真实的个体纳税大户可按房租或者按行业税负从高核定征收；对具有行业特色的税源实行单项管理，分行业监控。“突出难点”，是指对征管中长期没有突破的问题和难点进行攻坚，以便形成个别震慑多数、局部推动全局的势头和局面，抓住建帐管理等问题，督促部分个体大户和小规模企业主动建帐建制、申报纳税；抓住漏征漏管户普遍存在、三假（假个体、假注销、假失踪）屡禁不止的问题，严格登记管理和户籍清理，进一步加强国税、地税、工商协作，推行户籍评估和实地检查，加大税收执法监察力度。 （三）密切配合，加强政府各职能部门的横向协调。1、加强与横向部门间信息核对交流。要做到应收尽收，就必须搞好税源评估。为此，要主动加强与工商、地税、技监、民政等部门的联系，要加强信息交流。一是要尽可能多的采集外部信息（如通过网络传递采集工商部门登记户管的信息），让税务部门与各发放经营许可证的部门建立信息共享机制，从源头上摸清并控制应纳税对象的具体情况，堵塞漏征漏管户。二是规范各发放许可证部门办理变更、注销经营证件的前提条件，即提供税务部门出具的纳税情况证明，从全社会的整体层面来规范经济秩序。三是积极做好税收宣传，化被动为主动，让纳税人形成主动要求纳税的意识。2、由依靠“行政手段”转变为依靠“法律手段”来解决问题。征管实践证明：在税收执法过程中，离开部门间的协调配合，税务执法难以到位。从户籍管理方面看，按现有的法律、法规规定，工商、技监、民政、公检法司等部门没有义务与税务机关沟通信息，虽然通过近几年的努力，与工商、银行等部门建立了若干协作协定，但也只是号召式、协商式的，实际效果并不理想，各部门从自身利益出发，少管“闲事”的现象比较普遍。因此，要从根本上解决部门之间的配合协调，必须从法律上明确各部门之间衔接传递户管信息应尽的职责和义务，通过立法立制来规定和明确。 （四）改变工作方法，由“突击性”工作转变为“日常性”工作。按以往惯例，税务登记一年一次验证，三年一次换证，由于时间紧户数多人手少，常常是被迫流于形式，只求进度不求质量。借鉴公安部门对机动车牌照年检及工商部门对工商营业执照年检的方法，可对税务登记验证换证时间根据税务登记号码尾数对应月份确定，将使验证换证工作作为一项日常性工作，条件许可的话，可与工商、民政、银行等部门实行联合年检，提高验证、换证工作质量。由“突击性”到“日常性”工作的转变，无论是税务机关还是纳税人都将从中受益。（五）提高人员素质，加强征管能力建设。税收管理员职责转换后，要求更高，工作更细，责任更大。强化管理是当前乃至今后相当长一段时期税收征管工作的核心和重点，没有一支能征善管的队伍是不可能搞好管理的。一是要充实一线人员，特别是税收管理员。要通过减少机关内设机构，适当压缩机关人员规模，充实一线征管力量；二是要提高人员基本素质。当务之急，是要提高办税服务厅人员、税收管理员、稽查人员的素质和能力。要通过抓岗位技能培训，在基层税务人员中广泛开展财务知识、税收法律、法规知识、微机操作知识、写作知识等基本技能培训，着力提高实际工作能力。三是要建立完善的培训机制。针对各岗位职责，按年龄层次，逐级进行强化培训。尤其要加强对中青年干部的培训，他们现在是税务部门的骨干力量，有工作经验，但要加强新政策、新知识、新观念的更新。四是要建立约束和激励机制。通过建立轮岗和上岗培训制度，确保其熟悉本职工作，正确履行职责。要以先进典型和正确舆论引导人，鼓励技能方面的学习，建立能级管理制度，激励其认真学习，努力工作，追求上进。（六）加快信息整合，提供更有力的信息化支持，实现征管资料共享。现代税收管理面对的是海量数据，要充分利用现有计算机网络系统的优势，将征管业务需求与计算机技术紧密结合，实现征管资料共享，同时对采集的数据进行动态分析，设定预警条件，充分发挥其管理监控作用。如对非正常户及有非正常注销户的管理，要设置监控网络，