城乡教育一体化体系重构与制度创新.docx

窗体顶端窗体底端窗体顶端窗体底端【 教育类刊 】【打印 】【保存】城乡教育一体化：体系重构与制度创新中国教育二元结构及其破解褚宏启【专题名称】教育学【专 题 号】G1【复印期号】2010年04期【原文出处】教育研究(京)2009年11期第310,26页【英文标题】Integrating Urban and Rural Education: System Reconstruction and Institutional Innovation: The Dualistic Educational Structure in China and Its Declassification【作者简介】褚宏启，北京师范大学教育学部分党委书记兼副部长、教授、博士生导师，教育部小学校长培训中心主任（北京100875）【内容提要】城乡教育一体化有利于克服城乡教育二元结构的弊端，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，缩小城乡教育差距。教育公平不是构建城乡一体化教育体系的全部目标，与教育公平至少同等重要的另一个目标是教育效能，即城乡教育对城乡社会发展和人的发展的贡献率。破解城乡教育二元结构、推进和实现城乡教育一体化必须从制度问题入手，改革城乡二元的教育管理制度、教育投入制度、人事制度以及教育质量保障制度，建立严格的教育行政问责制度。The integration of urban and rural education can contribute to overcoming the drawbacks of the dualistic structure that characterizes the current Chinese education, which can provide equalized public education to all residents and further reduce the disparity between urban and rural education. The goals of this integration include not only educational equity, but also educational effectiveness which is indicated by the contribution rate of education to the improvement of society and human beings who are embedded in this society. It is a necessity for us to declassify the dualistic educational structure to promote and realize the integration of urban and rural education beginning with the institutional problems to reform dualistic educational administration system, educational investment system, personnel system, and educational quality supporting systems. Meanwhile, we should establish the strict educational accountability system.【关 键 词】城乡教育一体化/教育二元结构/教育公平/教育体系/教育制度integration of urban and rural education/dualistic educational structure/educational equity/educational system/educational institutions城乡一体化是指一定区域范围内城市与乡村在政治、经济、文化等方面发展的有机结合，形成以城带乡、以乡促城、相互依存、互补融合、协调发展的城乡关系，逐步消除城乡二元结构格局，实现城乡共同发展、共同繁荣。2008年10月，十七届三中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出，“要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，从而把推进城乡一体化作为了国家发展战略。城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，是保障城乡教育均衡发展、促进教育公平的必然要求。我国城乡教育一体化研究还处于起步阶段，尽管一些学者作了有益的探索，1但已有的研究多是零散的，对城乡教育一体化基本问题的研究有待深化，还未形成相对成熟的理论分析框架。本文在已有相关研究的基础上，力图从概念内涵、体系建构、制度创新三个方面深化对于城乡教育一体化的讨论，提供一个相对完整的城乡教育一体化的分析框架。一、城乡教育一体化的内涵城乡教育一体化是城乡一体化的衍生概念。城乡教育一体化是指统筹城乡教育发展，整合城乡教育资源，打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体系和机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，推动城乡教育相互支持、相互促进，缩小城乡之间的教育差距，有效消除地域、经济等原因导致的教育不公平，改变农村地区教育的落后状况，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，实现城乡教育均衡发展、协调发展、共同发展。（一）理解“城乡一体化”是理解城乡教育一体化的关键城乡教育一体化的实质是教育的城乡一体化，理解“城乡一体化”是理解城乡教育一体化的关键。城乡一体化是针对“城乡二元结构”提出的发展的新思维，反映了现代化与城市化进程中对于城乡关系的变化的新认知。城乡二元结构是中国的基本国情。城乡二元结构是指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构，这种二元结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系，这是由身份壁垒、不平等交换、城市化滞后乃至包括户口、粮食供应、住宅等制度组成的不平等现象。我国城乡分割的二元结构有着特殊的历史背景和发展历程。新中国建立初期，为了把一个贫穷的农业国建设成为强盛的工业国，只能依靠农业和农村为工业化、现代化提供资金积累。为了国家工业化战略的实现，1953年开始实行的统购统销政策和1958年开始实行的城乡分割的户籍制度，使农业和农村处于被剥夺状态，使农民被固定在农村。此后，在这种二元经济结构的长期影响下，我国二元社会结构相继形成，城乡在政治、经济、文化、教育等各个方面的差距越来越大。2改革开放以后，尽管我国农村改革取得了很大成效，但城乡二元结构没有根本改观，甚至随着城市化的推进，又产生了农民失地、进城务工农民的权益受损、流动人口教育等问题，并使“三农”问题凸显。解决上述问题的思路是城乡统筹。2003年，党的十六大提出要“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”。同年，党的十六届三中全会提出“五个统筹”的要求，并把“统筹城乡发展”作为首要内容。我国总体上已经进入了“以工补农、以城带乡”的发展阶段，通过农业和农村为工业和城市提供积累的时期已经结束，实施“工业反哺农业、城市带动农村”成为调整城乡关系的政策取向。2008年，党的十七届三中全会明确提出，“要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，对于城乡关系的认识和处理达到了一个新的高度，在城乡一体化的认识逻辑和政策框架下，农村不再是被剥夺的对象，也不再仅仅是被城市反哺、照顾、带动的一个被动的、消极的弱者，而是具有自身优势、不可替代的发展主体，城市和农村成为支撑中国发展的两个共同支点。城乡一体化是一种重要的理论与政策视角。我国城市化进程中的种种不尽如人意的现象可归咎于诸多原因，但无论如何不应否认，城乡一体化没能及早地成为我国经济社会发展的指导思想是其主要原因。尽管人们现在对城乡一体化的称谓和指涉已不陌生，许多地区也正渐行渐近地与之归伍，但总体上看，力度不够，势头不强，还没有进入政府绩效考核、官员施政约束的评价体系，还没有出现从思想理念到社会行为的全民参与和监督评价的氛围，还没有将其作为一种时代标志来阐释经济社会的健康发展。城乡一体化之所以如此重要，还在于它对我国的工业化、城市化乃至现代化既带来机遇，又提出挑战，是一种成败得失的考量。因此，反观多年来脍炙人口的城市化、区域经济协调发展，如果不是以城乡一体化为核心内容和基本支撑，无疑会或因不得要领或举措失当而付出沉重代价。3与城乡二元经济结构和社会结构相对应，教育在城乡间也形成了二元结构。城乡教育二元结构的主要结果和外在表现是城乡存在的巨大教育差距，城市成为优质教育资源的集聚地，城乡学校在办学条件、师资水平、教育质量等方面差距显著，对此，已经有很多学者进行过描述和分析。教育差距使城乡居民法定的、平等的受教育权不能得到保障，造成了人的发展的差距和社会发展的差距。城乡教育二元结构反映、复制和强化了城乡差距。（二）解决城乡教育差距问题必须追寻城乡教育二元结构的制度根源和思想根源城乡二元结构是人为的制度设计导致的，尽管这种制度的产生有其客观原因。有学者指出，有14种城乡二元制度支撑着城乡二元结构。4城乡教育二元结构既有教育内部的制度根源，如城乡分治的教育管理体制、城乡失衡的教育投入体制、城乡显失公平的教育人事制度等；还有教育外部的制度根源，如城乡分割的户籍制度（对流动人口子女教育的身份歧视）、就业制度，等等。要实现城乡教育的一体化，首先要从教育内部和教育外部打破维系教育二元结构的制度瓶颈。城乡教育二元制度的思想根源和价值基础在于对农村和城市在国家发展中的地位存在认识偏差，对于城市化和现代化道路存在认识偏差，“重城轻乡”的城市中心的发展观和价值论在学术认知和公共政策中占据主导地位。这种认识偏差导致的政策与制度歧视在伦理上和法律上不具有合理性与合法性，不符合公民不受地域限制生存权平等、发展权平等、受教育权平等的基本法律原则，违反了以人为本和社会公正的现代价值理念。城乡一体化为解决城乡教育关系提供了新思维。在城乡一体化思维下，城乡教育关系也应该有一个新变化、新定位，应该重新认识和评价农村教育的价值和城市教育的责任，应该保障农民和农民子女平等的受教育权。（三）城乡教育分割、分治的发展模式不足以化解城乡教育的二元结构城乡教育一体化提出了农村教育改革与发展的新战略，城乡教育一体化反对脱离城市教育孤立地规划、改革、发展农村教育的做法，反对脱离城市教育孤立地研究农村教育的学术倾向。城乡教育分割、分治的发展模式不足以化解城乡教育的二元结构。如同离开城乡一体化思维不能彻底解决“三农”问题一样，离开教育的城乡一体化思维也不能彻底解决农村教育的改革与发展问题。中国教育问题并不只是“农村教育”问题。早在1933年，费孝通在社会变迁研究中都市和乡村中明确表示，不能附和“以为中国问题是一个乡村问题”之见解，“我们认为中国社会变迁中都市和乡村至少是同样重要。若是离开了都市的研究，乡村的变迁是不容易了解的”。5城乡关系不是相克的而是相成的，理解城乡教育关系也应该如此。城乡一体化是一种结构化的思维，如同刘易斯的二元经济理论一样。它反对孤立看待农村教育或者城市教育发展的做法。城乡一体化也不是“在城乡一体化的背景下仅仅考察农村教育的发展”，而是同时考察和关注城市教育的发展。城市和农村是支撑中国教育改革与发展的两个共同支点。“不要就农村说农村，就城市说城市，要改变城乡两策，重城抑乡的思路，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，树立城乡一盘棋的总体思想，发挥城市辐射带动优势和城乡之间的关联优势，使城乡资源共享，共赢共荣。”6查阅我国现有的农村教育与城市教育研究文献可以发现，学者们一般把农村教育与城市教育分离开来研究，很多研究农村教育的学术论文根本不涉及城市教育，偏重于单方面研究农村教育，偏重于单向研究城市教育如何单向支持农村教育，没有在城乡教育关系的分析框架下研究农村教育的发展走向和路径，没有在一种结构性的框架下思考两种教育的发展和责任，没有在一种动态性的框架下思考两种教育的互动与互惠，因此，对于城乡教育关系问题的形成机理、演变过程和现实问题缺乏解释力。（四）城乡教育一体化不是城乡教育一样化，不是要消灭农村教育，其目的在于实现城乡教育优势互补，双强共荣城乡统筹是推进城市化的必要途径，而城市教育和农村教育在定位与功能上都有所不同，作为城乡教育一体化的“双支撑点”缺一不可。从空间层面上讲，城就是城，乡就是乡，城市教育和农村教育，二者必须分开，必须要有差别。城市教育与农村教育在空间发展上的区别是一种客观存在。在价值取向上，应该把城乡教育放在完全平等的地位加以对待，不能将农村教育作为没有特色的、弱势的、需要改进的一方，必须发掘农村教育的特色和农村教育的真正需要。农村教育所具有的城市教育不具备的优势与特色，正是实行城乡教育一体化战略的基本条件。城乡教育一体化不是消灭农村教育的优势与特色，而是要充分肯定、增进、利用这些优势和特色。否则，“城乡教育资源共享、优势互补”，“推动城乡教育相互支持、相互促进”等就无从谈起，“构建良性互动的教育体系和机制”，则既无可能，也无必要。城乡教育一体化、统筹城乡教育发展，不是城市中心主义，不是一般意义上的通过城区给予农村资金、人才等简单做法来支持农村教育加快发展，而是通过加大城乡资源整合和对接力度，充分发挥城乡教育双方的优势，实现城乡教育“双强共荣”。理论上讲，即便城乡老死不相往来，如果政府和社会给予农村教育充分的资源支持，也可以实现城乡教育均衡发展的目标，亦即城乡教育“隔离但平等”。但城乡教育一体化追求的不是城乡分割、分离、分治下的城乡教育均衡发展，而是要求“融合且平等”，通过“统筹城乡发展”的方式，通过城乡教育的双向沟通、良性互动，实现城乡教育均衡发展、缩小城乡教育差距的目标。因此，城乡教育一体化不仅提出了城乡教育均衡发展的目标，更重要的是提出了实现目标的新模式和新战略。正是在此意义上，城乡教育一体化比“城乡教育均衡发展”、“缩小城乡教育差距”有更多的内涵，有更高的要求。城乡教育体系的一体化和教育制度的一体化是城乡教育一体化的主要内容，要实现城乡教育一体化，必须重构城乡教育体系、创新城乡教育制度。二、城乡教育一体化与教育体系重构教育体系是一个国家或者区域各级各类及各种形式教育的相互关系与组合方式。一个理想的现代教育体系应该是公平高效的。“高效”之“效”有两个方面：一为效能，一为效率。一个理想的现代教育体系应该符合公平（Equity）、效能（Effectiveness）、效率（Efficiency）的“3E”标准。城乡一体化的教育体系也应该符合这些要求。城乡教育二元结构最直观的表现就是教育体系问题，城乡教育一体化首先要求城乡教育体系的一体化。或者说，从教育形态讲，城乡教育一体化本质上就是城乡教育体系的一体化。城乡教育二元结构的主要表现和直接后果就是各级各类教育的城乡差距，因此，缩小城乡教育差距、实现城乡教育均衡发展、推进城乡教育公平是当务之急，是构建城乡一体化教育体系的首要目标。一个公平的教育体系所提供的教育是城乡均衡的，是面向人人的，是没有身份歧视的。我国现代化进程和城乡一体化进程对于城乡教育发展提出了比教育公平更高的要求，教育公平不是构建城乡一体化教育体系的全部目标。与教育公平至少同等重要的另一个目标是教育效能。教育效能是指教育目标的达成度，即教育对社会发展和人的发展的贡献率，教育效能衡量的是教育服务于社会发展和人的发展的能力，教育效能与教育质量问题密切联系，重点关注“出好人才”的问题。要提高教育体系的效能，首先必须准确定位教育目标，必须明确国家经济社会发展和人的发展对于城乡教育提出的挑战，准确判断城乡教育发展的经济、政治、文化等外部环境，把城乡教育发展的战略目标与国家城乡一体化的战略目标紧密结合起来，调整教育体系中的各种结构比例关系，如学历教育与非学历教育、普通教育与职业教育、不同层级教育、学科或者专业的结构比例关系，等等，使教育体系与教育目标相匹配，更好地服务于人的发展和城乡经济社会发展。教育效率是指教育资源的利用率，指教育资源消耗与教育直接产出成果的比较。简言之，即为教育投入与直接产出之比，其重点关注怎样“多快好省”地实现教育目标，关注如何“多出人才、快出人才”。要建立高效率的城乡教育体系，必须合理设计、规划，一个在结构上面向全民、服务终身、方便易得、种类齐全、定位清晰、形式多样、衔接顺畅、比例协调、布局均衡、开放灵活的教育体系必定是高效率的。7公平和效能（质量）问题是密切联系的，城乡教育差距在本质上是质量差距，因此，城乡教育一体化追求的目标是“有质量的公平”、“又好（质量、公平）又快（效率）的教育发展”。从总体上看，尽管新中国成立60年来尤其是改革开放30多年来，我国城乡教育体系发生了翻天覆地的变化，但当前的城乡教育体系远不能满足城乡居民发展和城乡经济社会发展的需要，还存在一些具体问题需要解决。（一）城乡教育体系尤其是农村教育体系的发展定位不清晰有学者分析了当前农村教育的价值取向，认为我国农村教育在价值选择上存在“离农”与“为农”的悖论，悖论的存在既源于城乡二元对立的社会结构，又源于非此即彼的二元对立思维方式。消解农村教育“离农”和“为农”悖论的逻辑前提是进行城乡一体化建设和确立系统化思维方式。走出“离农”和“为农”逻辑困境后，农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上，8定位在培养合格公民而不是局限在培养“新型农民”上。笔者认为，城乡一体化的教育体系应该为城乡共同发展服务。此外，城乡一体化的教育体系还有一个更重要的目的，就是为人的发展服务，保障农民及其子女的受教育权利，保障城乡弱势群体的受教育权利，这就要求建立一个覆盖城乡、学有所教的终身教育体系。总之，应该把“尊重基本人权，促进城乡发展”作为建构城乡一体化教育体系的基本定位。（二）城乡教育发展不均衡城乡教育差距巨大，优质学校、优质教育资源主要集中在城市地区，各级各类教育尤其是学前教育、义务教育、职业教育在城乡间发展很不均衡，教育二元结构现象突出。9导致城乡教育发展不均衡的主要原因是，城乡教育资源配置不均衡，教育机会不平衡，师资力量不平衡等。（三）教育体系建设缺乏城乡统筹城乡教育发展中，既没有运用城乡一体化的策略建设教育体系，也没有建成城乡一体化的教育体系。没有从功能区划上、空间布局上统筹规划城乡教育体系，而是分开规划、区别对待，把城乡教育作为两个分离的子系统。如同必须用民主的方式建设民主社会一样，建构城乡一体化的教育体系必须运用城乡一体化的策略。一体化既是目的，也是手段。只有运用城乡一体化的策略建设教育体系，才能均衡布局，充分利用城乡教育优势，建成结构合理、形式多样、特色鲜明的教育体系，才最有助于均衡发展、提升效率、提高质量。尽管农村地区已经开展多年的“三教统筹”是农村教育综合改革的有益尝试，但也只是局限于农村教育子系统内部，城乡之间各级各类教育的联动互助非常不够。有的学者因此提出“新三教统筹”，即城市教育、县镇教育和乡村教育的联系、互动与统筹发展。10此外，城乡学校之间还应该建立健全形式多样的联动模式和互助机制。（四）城乡教育体系建设滞后于城市化进程城乡教育体系建设严重滞后于我国城市化进程，集中表现在进城务工农民子女教育、进城务工农民职业培训和农村留守儿童教育三个方面。进城务工农民是农民与市民间的第三个社会群体，是伴随着城市化进程新生的社会第三元。依此为基础，有的学者提出“三元社会结构”的概念。11随着社会的三元结构日渐清晰，教育的“三元结构”也随之显现，进城务工农民随迁子女的教育问题备受关注。流动人口子女就学问题产生的根本原因是市场经济进程中人口的社会流动性日益增强与教育接纳性不足之间的矛盾，以流动人口为代表的弱势群体的教育边缘化问题凸显。12因此，现行的教育体系必须主动作出调整，建立适应社会人口流动的接纳性教育。农民进城务工，是对传统城乡二元结构的突破，是农民摆脱土地的束缚走向城市化的重要通道，它解决了农村大量剩余劳动力的就业问题，为城市补充了大量劳动力，促进了城乡经济发展。但进城务工农民的职业技能素养远远不能满足城市化和产业结构升级的需要，亟待通过继续教育予以提升。我国进城务工农民培训问题很多，主要表现为五个方面：培训的投入不足，培训的规模较小，培训的质量不高，培训的时间难以保障，女性进城务工农民的职业发展培训极为薄弱。13这种状况不利于农村劳动力向城市地区的有序转移和有效转移，因此，在建构城乡一体化教育体系时，应该把非正规的继续教育作为一个重要板块重点建设，摈弃那种重视学历教育、轻视非学历教育的传统做法，建立起学历教育与非学历教育并重的城乡新教育体系。农村留守儿童教育问题与进城务工农民问题以及居住在城市的进城务工农民子女的教育问题密切相关。城乡发展的现实落差、农民的生存理性以及社会管理体制的变革让更多的农民从农村走向城市，由此在农村出现了大量的留守儿童。由于家庭教育的缺失以及学校管理与教育的失误等原因，农村留守儿童在学业成绩、品格表现、人格发展、心理健康等方面与农村非留守儿童相比存在较大差距。14解决农村留守儿童教育问题有三条途径。一是大力推进农业产业化和农村工业化，提高城镇化水平，使进城的农民工可以返乡就业，使更多的农民可以就地就业，使更多的孩子可以享受家庭的温暖与关爱。二是改善制度环境，加快户籍制度改革，取消不合理的户籍制度，取消对进城务工农民子女的入学限制，让“留守儿童”不再留守，可以随父母入城接受教育。三是完善现有农村教育体系，让留守儿童能得到更好的教育。这是目前解决农村留守儿童教育问题最经济、最有效的途径。在农村中小学布局结构调整中，规范并完善寄宿制学校的管理，把农村留守儿童都集中在学校住宿，用强化的、优质的学校教育弥补留守儿童家庭教育的不足。三、城乡教育一体化与教育制度创新城乡二元结构问题本身就是制度问题，破解城乡教育二元结构，推进和实现城乡教育一体化必须从改革制度入手。（一）改革教育管理制度应打破几十年来计划经济体制形成的城乡分治的制度性障碍，对城乡教育进行统筹管理、一体规划，这就涉及不同层级、不同区域（人口流出地与人口流入地）政府的职责划分。1.明确政府职责政府职责划分不明已成为城乡教育一体化进程的阻力，当前各级各类政府职责划分问题体现在两方面：省级政府不能有效发挥积极作用，造成中央政府越过省级直接对基础教育进行统筹，这种直接的统筹和管理措施难以取得良好效果；乡镇政府办学积极性不高，造成其在农村义务教育管理中的缺位。学者们提出的改进措施包括：科学界定各级政府的管理重心，明确改革的重点；强化中央和省市政府的统筹规划职能，构筑城乡教育统筹发展的平台；积极转变政府职能，强化公共管理和社会服务，等等。152.提高统筹的层级和重心城乡一体化在空间意义上具有不同层面。最低到小城镇与自然村的城乡一体化层面。但这个层面的城乡一体化在全国来看是差距极大、很不均衡的，也是资源统筹能力有限的。“以县为主”新体制把教育的城乡一体化提高到县域层面，但其统筹资源的能力依然有限，导致了“富县办富教育，穷县办穷教育”16新的教育不均衡现象。更大范围的城乡一体化必须在更大的空间范围内、由更高一级政府进行推进。“以县为主”统筹城乡教育发展、推进城乡教育一体化，重心偏低。3.坚持规划先行和科学规划规划服从于建立健全“公平高效”的城乡一体化教育体系，进而促进人的发展和城乡经济社会发展的总目标。规划主要关注区域内各级各类教育的结构比例、空间布局、资源配置、规模速度等，是在一个较长的时间跨度中、在一个更大的空间范围（城乡一体）内，从战略高度统筹区域内城乡教育的协调发展与可持续发展。科学合理的规划是政府顺利推进城乡教育一体化工作的基本保证，规划的合理性体现在：规划是否与城乡一体化教育的总目标相匹配，是否发挥了本区域社会发展和教育发展的比较优势，是否有利于各子区域之间实现优势互补、公平配置资源。要做到合理规划，必须对当地和周边地区经济社会发展状况、人口变化趋势、教育发展现状进行深入细致的描述和分析。科学的规划必须以全面系统的高质量数据为基础，应该在区域层面建立城乡一体的教育数据库和教育管理信息系统（EMIS）。4.完善户籍、学籍管理制度伴随着城市化进程中农村剩余劳动力向城市转移，在教育管理中出现了一个新问题：针对进城务工农民子女的教育，人口流出地政府与流入地政府的职责应该如何划分？在农村剩余劳动力向城市转移的初期，各地在对进城务工农民的子女教育、妇幼保健、社会保障等方面都存在着制度性歧视，一些地方的公办学校对义务教育年龄的进城务工农民子女要收取更多的借读费、赞助费，或者干脆将进城务工农民子弟推向市场，或是条件简陋的民办简易学校。17还有一些地方政府建立了专门的打工子弟学校。尽管这些措施在一定程度上解决了流动人口子女就学问题，但却形成了“分而教之”的城市内部教育二元分割现象，传统的城乡教育二元结构在城市内部被复制和强化。2003年，国家六部委出台的关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见提出了“两个为主”，亦即，以流入地政府为主负担流动人口子女入学，以全日制公办中小学为主进行接收。但是实际上，“两为主”的规定，对于双方政府主、次职责的划分并不明晰；流入地政府由于资金有限，在一定程度上存在着对流动人口子女教育投资不足的现象；二元户籍制度对于学籍管理制度的束缚有所松动，但不彻底，因为“两为主”的规定只是涉及义务教育，在一定程度上解决了进城务工农民子女义务教育的入口问题，但却没有解决出口问题，因此，即便一些城市地区的高中和中职生源严重不足，进城务工农民子女在城市接受完义务教育后也必须回原籍参加中考，不能在城市报考高中和中职学校。总之，“两为主”的规定并没有较好解决城市内部教育二元分割问题。政府的职责和相关的户籍、学籍管理制度需要进一步明确和完善。（二）改革教育投入制度在城乡一体化背景下，教育投入制度首先需要解决两个急迫的问题：一个是静态的或者说存量的城乡差异问题，也就是如何缩小目前过大的城乡教育投入差距；一个是动态的问题，也就是如何加大对流动人口的教育投资，增加其人力资本积累水平，从而提高流动人口的配置能力。具体要点如下。1.明确经费保障责任，完善经费管理机制我国农村义务教育经费投入经历了“人民办政府办”以及“以乡镇为主以县为主以省为主统筹”的发展道路，财政投入比重不断加大，财政负担重心逐步提高。这种改革路径是合理的，但目前实施的“各级政府分担、经费省级统筹、管理以县为主”的农村义务教育财政体制虽然明确了中央和省各自的经费保障责任，可是省以下各级政府的经费保障责任仍不够明确，有可能助长基层地方政府（县级政府）的等、靠、要思想，降低经费供给的主动性和积极性，而且由于每项经费都需要多级政府共同负担，使农村义务教育经费供给机制的管理更为复杂，无疑将增加管理成本。182.明确政府解决流动人口受教育问题的教育投入责任流动人口受教育问题与城乡融合、国内统一市场的构建，以及人口跨区域流动时的政府财政政策等问题相关，而且如何向流动人口提供包括教育、医疗、社会保障等在内的公共服务是当前公共财政转型的一个重要命题。这一命题涉及多级政府结构下的政府责任划分，但现在其分析视角已与以往简单的讨论事权责权划分不同，需要从存在外部性时的政府竞争视角来看待这一问题。对于这种涉及跨行政区域的人口流动现象，由于存在着收益和成本的外部性，因此，不能仅仅靠流入地本级政府来解决。有的学者提出了“以市为主”、“以省为主”和“以国家为主”三种不同的干预措施，来保障资金的投入。不管采取哪一种方式，对于专项资金的足额到位，一般可以考虑采取“教育券”这种“钱随人走”的方式，让流出地政府也承担一定的投入责任。193.公共教育财政制度应覆盖整个教育体系公共财政对于城乡教育的支持应该从义务教育（包括农村义务教育和进城务工农民子女义务教育）拓展到学前教育、高中阶段教育和继续教育，进一步解决城乡学前教育、高中阶段教育的差距问题，解决进城务工农民子女在城市完成义务教育之后的高中阶段教育问题，以及进城务工农民的职业技能培训问题。这就需要从城市与农村联动、城乡统筹、城乡一体化的视角设计和完善公共教育财政制度，加大教育投入力度，扩大公共财政覆盖城乡教育尤其是农村教育和流动人口教育的范围。（三）改革人事制度教育人事制度上的问题主要有：在城乡教师人力资源规划方面，缺乏统筹安排，导致农村地区教师资源薄弱。在教师的选聘制度上，存在教师资格审查机制不健全以及教师编制缺乏弹性等问题，出现了农村教师队伍封闭性老化、结构性短缺、教师“终身制”缺乏激励机制、“代课教师”待遇不公等现象。在教师的绩效评价制度上，存在着评价标准不健全，对农村教师的绩效评价不合理，职称名额少、晋升难等问题。在教师的培训制度上，存在着培训内容背离农村教师需求、培训的成本负担缺乏制度安排等问题。在教师的调动制度上，存在农村教师“逆向流动”的问题，即优秀的农村教师向城市流动，致使农村学校成为城市学校的人才输送基地，加剧了城乡教育的不均衡发展。在教师的薪酬制度上，存在着农村教师工资福利缺乏长效的保障机制的问题，包括“以县为主”难以保证贫弱县的教育经费投入，农村教师经费被克扣拖欠，福利不好，得到的社会资本太少等问题。针对这些问题，学者们提出了一些解决措施。沈阳、成都、重庆、铜陵等市，也建立了一些义务教育均衡发展综合实验区，通过实践得出了一些切实有效的拉动城乡教育一体化的办法。概括起来主要有：在城乡教育人力资源的规划上，建立起农村教育和农村教师发展动态监测系统；修改教师编制方法，使其标准多元化、弹性化；建立有利于城乡教师定期交流的考评机制，打破教师的区县归属、单位归属制度；创造条件扩大农村教师培训机会，建立费用全免、内容实践、体系下移、形式多元的农村教师培训机制；实行教师双向流动机制，农村教师流失补偿机制；薪酬分配和职称评定“补偿性”地倾向农村教师等。20但改革的举措也带来一些新的问题。城乡教师流动是为了缓解城乡师资差异，但是在教师流动过程中，从优秀校流动到薄弱校的少，优秀教师流动得少；流动教师的身份归属还不明确，“支教”教师的约束与激励机制不健全；各种新的管理模式未能有效解决教师关注的焦点问题，如福利待遇、人事归属等。21这些问题有待于通过城乡教育人事制度的进一步改革加以解决。另外，与城乡教育一体化相适应的校长管理制度、教育公务员管理制度也需要进一步完善。当前，教育投入、教师素质的城乡差异依然是制约我国城乡教育走向一体化、走向均衡优质发展道路的主要障碍。在教育条件保障方面，需要健全现代公共教育财政制度和教育人力资源开发制度，为促进城乡教育一体化提供均衡、充沛的财力和人力支持。（四）建立健全教育质量保障制度和教育行政问责制度政府在制度创新中具有不可替代的作用和责任。政府是公共制度的产出者，制度创新的过程也是利益重新调整的过程，政府在制度创新和调整利益关系中，要遵循激励相容原则，通过民主程序和参与机制，了解各利益相关者的价值偏好和利益诉求，并在制度创新中予以反映与协调，这样才能提高制度的针对性和实效性，提高制度效率，加快城乡教育一体化进程。为此，应建立城乡一体的学校办学条件标准、人员编制标准、课程标准、学生学业成绩标准、校长资格标准、学校办学质量评估标准，强化教育督导中的“督政”环节，实行严格的问责制度，把推进城乡教育一体化纳入到政府绩效考核、官员施政约束的评价体系。另外，在制度创新的策略方面，要注意政府在制度创新中的边界与局限，不要完全依赖政府，不要夸大政府的作用，注意发挥市场和社会在制度变迁中的作用，把强制性制度变迁与诱致性制度变迁有机结合起来。【参考文献】1周小山，等“成都市构建城乡教育一体化发展模式研究”的研究报告（摘要）J.成都教育学院学报，2006,(7)；邓晖优化教育资源配置、促进城乡教育一体化J.湖南教育，2001,(22)；王克勤论城乡教育一体化J.普教研究，1995,(1).2刘豪兴农村社会学M.北京：中国人民大学出版社，2008.466467.3张国平我国城市化必须重视城乡一体化J.社会科学战线，2008,(8).4郭书田，刘纯彬失衡的中国城市化的过去、现在与未来M.石家庄：河北人民出版社，1990