农用地流转几种模式.doc

农村土地承包经营权的流转研究资料农用地流转的意义1978年，安徽凤阳县小岗村的几十位村民秘密决定放弃生产队的经营模式，把土地分给各个家庭各自经营，取得了良好的效果。这种方式得到中央的肯定，从此我国农村经济体制的改革拉开了序幕。 三十多年来，农村家庭承包责任制的土地经营方式对于实现我国粮食基本自给，维护国家粮食安全发挥了巨大的作用，这一点是有目共睹的。然而，随着我国社会和市场经济的发展，这种经营方式开始越来越不适应形势的变化。特别是我国工业化和城市化的快速推进，和国际产量大国高质量、高竞争力农产品的涌入，给我国的农业和粮食安全造成了较大的冲击，所以，必须对原有的农用地经营模式做适当的调整。 在保证现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，允许农用地的适当流转是应对这些挑战的有力措施。2008年10月，党的第十七届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中就规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”可以说，农用地流转对于优化资源配置、提高土地利用效率和生产率，促进农业生产的规模经营，提高我国农业的国际竞争力，解放农村富余劳动力有着重要的意义。当前农用地流转的原因分析 其实，早在改革开放之初，在中部的一些省份就已经出现少量的农用地流转的例子。这主要是一种农民的自发行为，他们或者是无力再耕种或者有了其他的经济收入不想再耕种，而把耕地让与亲戚经营。随着我国经济的腾飞和农业生产力的显著提高，农村有大量的富余劳动力选择外出打工，当打工收益远大于种地所得收益，并且能保持一定的稳定性后，他们就可能选择将耕地流转出去。这种情况到了上世纪九十年代末表现得最为突出，当时的农资如化肥、农药等价格涨得很高，但粮食价格却上不去，再加上那时政府对“三农”投入不足，相关扶持政策滞后，导致很多农民种地入不敷出，农民对农用地的流转需求强烈，有些地方还出现了抛荒现象。 另外，我国人多地少的矛盾一直存在，不少地方农民的实际人均耕地不足1亩，种地产出连口粮都无法保证，处于一种“食之无味、弃之可惜”的尴尬境地。有些农民在取得其他稳定的经济来源后，干脆将土地流转出去。 应该看到，真正把土地流转出去的农民占的比例并不高。首先这是因为目前我国农民的社会保障工作才刚刚起步，农民工在教育、医疗和就业保障上还无实质性的重大改善，农民把土地看成是基本生活的保证，不愿意轻易把土地流转出去。其次，从2003年以来，中央针对“三农”的投入大大增加，相关的政策也越来越好，这进一步坚定了这部分农民的想法。第三，对产权纠纷的忧虑也制约了农民土地流转的念头。现有的农用地流转虽然得到了中央政策的支持，但相关的法律法规还欠缺，流转也缺乏正规中介机构的参与，难以做到规范化管理。目前我国农用地流转存在的主要模式 由于我国经济发展的不平衡，地方政府在探索农用地流转的模式上也走出了不同的路径。总结出来，主要有以下三种模式： 1.委托经营模式：皖北地区为典型。 如前所述，当农民的打工收益远大于土地所得收益，且收入长期保持稳定，财富积累到一定程度他就可能会有将承包的耕地流传出去。这种模式一般很少签订正式的文本合同，流转限于亲戚和同村人之间，是基于熟人之间的信任关系产生的。该模式也比较分散，组织程度不高，随意性较大。在收益上，耕地得到的农业补贴一般仍归原承包方所有，少数委托人也会要求受托人交纳一定的租金。 比如，吴某是安徽北部的一个农民，他在1997年携全家到上海去做小生意。经过10多年的打拼，他们终于在上海买了一套小面积的住房，孩子们也有了收入稳定的职业。所以，他决定把承包的土地全部交由侄子耕作。理论上，他这种情况按照现行农村土地承包法第二十六条的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”可以彻底退出土地承包了。但是，他们没有上海市户口，我国过于严格的户籍制度成了执行这个好条款的制度性障碍，需要有关部门进行深化改革。目前，重庆、东莞等地都在积极探索破除这个问题，应该说是一个值得肯定的好现象。 2.土地入股模式：以重庆为代表。 我国农村土地承包法第四十二条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。” 重庆作为我国统筹城乡发展改革实验区，在经济社会发展方面享有“先行先试”的政策优惠，在农用地流转改革方面它确实也走在了全国的前列。 2005年10月，澳门恒河果业公司整合了重庆市长寿区石堰镇麒麟村514.3亩、508户村民，成立了“联合体”，以建设优质杂柑生产基地。2006年3月，该“联合体”转化“重庆宗胜果品有限公司”，注册资本278万元，其中农村土地承包经营权评估作价253.42万元。在具体经营方面，公司实行统一购种，统一施肥、打药，统一销售的管理方式，股东澳门恒河果业公司为原土地承包方提供优质种苗， 并提供信息和技术支持。原土地承包方可到新公司务工，每个工时10元钱；作为股东，他们也可享受年底分红。 在这种现代公司治理模式下，入股农民实际上是双重身份：既是公司雇工，又是股东。有点类似于有些上市公司里享有股权激励机制的管理层员工。公司效益如何呢？到2009年柑橘收获时，每亩地产生两三千元的纯收入，比种植粮食作物如水稻高好几倍。长寿区副区长申雄说：“农民以土地入股开公司的新型模式盘活了土地的价值，形成了规模经济产业链；农民彻底摆脱了单家独户、小本经营的旧有生产业态。” 然而，应该看到，我国农民的市场风险意识还比较低，公司一旦破产，农民的土地承包经营权就无法保证了，有面临失地的风险。一些动机不良的公司也可能利用这一点在农村大搞非法圈地，损害农民利益。所以，这种以土地入股成立公司的方式在2008年7月底被叫停了，现在一般改以土地入股成立“专业合作社”的形式。和前者相比，合作社虽然在组织形式上没有公司那么严密，但农民对土地承包经营权的控制要强一些，相应地需承担的风险要小。 3.土地融资模式：以沈阳市法库县为例。 据调查，“在沈阳市法库县，农民可用70%的土地承包经营权向信用社抵押，每亩抵押300元，期限1年。如果到期无法偿还，可以延期1年，延期后仍无法还贷的，其承包经营权由信用社交流转市场流转3年，流转收益扣除贷款后归还原承包方。” 这种模式目前在全国还很少见。我国现行的法律和政策并没有赋予农用地承包经营权的金融意义，流转的形式也只允许“转包、出租、互换、转让、股份合作等形式”，没有说可以“抵押”。农村土地承包法第四十九条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”而一般通过发包取得的土地类型未作相应的说明。 所以，该模式尚缺乏法律的支持。不过，如果全国的耕地都可以抵押融资的话，农村长期沉睡的资本就会被唤醒，这将会给全国农民带来上万亿元的增量资金，其金融影响力可见一斑。近年的相关试点工作也证明了这一点。据央行统计，从2008年至2010年6月末，试点9省份的涉农贷款余额高达2.6万亿元。这在某种程度上还可以抑制农村放高利贷行为的泛滥现象，缓解农民融资难的问题。建议政府在时机成熟时彻底打开农用地承包经营权的抵押权闸门。 2010年8月初，央行、银监会、证监会、保监会四部委联合印发的关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见里规定:“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。在城镇化和农业产业化程度高的地区，金融部门要积极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革，按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点。” 应该说这个政策的出台是一种有益的探索，是全国范围的土地承包经营权融资方面的破冰政策，同时也给先行省份的继续探索提供了基本的规范要求。强调“依法自愿有偿原则”，就是为了防止一些不良公司假借“农业开发合作”的名义，搞非法圈地，损害农民利益。有了国家层面的初步政策支持，地方政府就可以出台相应的配套措施，因地制宜地开展工作了。当然，进一步的政策仍有待于中央政府支持。“目前政策下抵押品很难变现。银行真的把农民土地收了，能怎么处理?如果无法变现，抵押担保功能等于不存在。” 这主要是指银行接管后，难以将土地变现为实实在在的经济利益。一方面，同村人不一定愿意买；另一方面，即使村外人买了，村内人不一定能接纳。来自产权方面的忧虑和农村熟人社会的性质是造成这种尴尬境地的主要因素。所以，政府有义务对农民做足金融风险知识的宣传教育，并设法进一步完善相关政策。促进土地规范流转的建议 应该看到，以上无论哪一种模式，都还是处于一种地方性的探索阶段，缺乏国家层面的大范围的展开和支持。这主要还是因为缺乏更高层次的法律、政策和相应的机构支持。 1.完善农村社会保障体系 目前在我国，无论是中西部地区，还是沿海发达省份的欠发达地区，都存在土地撂荒现象。农民宁愿让土地荒芜也不愿意流转，最主要的是他们把土地看成是最后的生活保障，是安身立命的根本。所以，要想让农用地真正有序健康地流转起来，首先是要做好农民的社会保障工作。这包括进一步健全农民医疗保险制度，使他们不至于因为一场大病而变得倾家荡产；积极探索建立健全覆盖全国的农民养老保险制度，使他们的晚年生活也有相当程度的保障；建立健全最低生活保障制度，使他们活得有尊严。对进城务工人员也要采取种种保障措施，使他们没有后顾之忧。如果这个重要前提没做好就完全放开流转政策，将会引发严重的社会问题。 2. 构建土地流转交易和服务平台 目前，缺乏正规机构的支持也是土地流转的障碍之一，致使双方得不到有效的信息沟通。农民担心流转出去的土地到时候不好处理，没有法律认可的机构参与就没有法律的保护，这种担忧也是有道理的。目前，重庆市在农用地流转平台的建设上也走在了全国前列。 2008年12月4 日，全国首家农村土地交易所在重庆挂牌成立。为了节约行政成本、优化配置管理资源，农村土地交易所与已有的市土地和矿业权交易中心场地共用、合署办公。在业务上，接受市国土资源、农业、林业等行政主管部门的协调和指导和监督。土地交易所作为一个交易平台，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，为全市已在推进中的农村土地承包经营权流转提供服务。 对浙江省来说，他们现有的机构有“公共资源交易中心”，可以把土地承包经营权列入可交易的项目之中。 相比而言，还是重庆模式更具有推广价值。在资费方面，应该免除交易服务费，仅需收取工本费和几十元档案查询费即可，禁止乱收费，以免加重农民负担。有了这个正规的交易平台，就能扫清交易的较大障碍，优化土地资源配置，盘活土地这个生产要素，维护和发展好农民的土地权益。 3.健全农用地流转相关法律法规和制度 缺乏法律依据也是农用地正常