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浅析财政支出中的效率与公平(2007-05-04 14:18:11)转载标签：杂谈分类：我的论文摘要：随着世界经济的发展，财政支出中的效率与公平问题越来越突出。如何平衡效率与公平这对矛盾，成为各国政府所面对的一大难题。本文通过对财政支出的各个方面带来的效率和公平问题的分析，提出政府经济政策中效率与公平的选择应该遵循的权变选择原则。并通过简单的论证，证明了效率公平线形函数是不存在的，或者至少是不全面的。关键字：财政支出效率公平权变选择原则一、引言效率与公平的问题是经济学中的一个基本问题。西方学者认为，效率和公平在一些时候是可以相互促进的，但大多数时候，二者是相互矛盾的。财政支出作为政府调节效率的重要手段之一，同样也面对着效率与公平这一对矛盾。接下来，我们将财政支出按经济性质分为消费性支出、投资性支出和转移性支出，并对财政支出中的效率与公平问题进行具体分析。为了明确起见，下文中的效率可以理解为资源的更优化配置，以及它所带来的经济增长。而公平可以理解为参与机会和分配结果的更加平等。二、财政支出对效率的促进财政支出对于效率的促进主要体现在投资性支出和转移性支出两个方面，下面我们将一一进行分析。（一）投资性支出对效率的促进财政支出中的投资性支出是指对政府各个部门及公共事业的拨款，是凯恩斯宏观经济学中的政府购买（government purchases）的主要构成。（1）投资性支出与资源优化配置政府作为一国居民的委托人，拥有一国经济产业机构的第一手资料。通过对相关资料的分析与判断，计算成本与收益，政府可以通过投资性支出（这里我们暂不考虑财政支出的来源问题）选择有利于一国发展的产业进行投资。另外，对于一些重要的，但投资量大私人投资无法满足的产业，政府的投资性支出可以满足这些产业对资金的需求。简单来说，就是政府通过投资性支出将资金投入到有利于一国经济发展，但在目前还缺乏资金的产业，进而达到优化了资源配置的效果。在这方面比较具有代表性的例子就是德国经济学家李斯特提出的幼稚产业（infant industry）保护和进口替代（ISI）战略。政府通过对各个行业的评估，选择出有前途的幼稚产业加以投资，并进行贸易政策方面的保护，例如提高关税或增加其他非贸易壁垒。通过这样的手段来达到培育核心产业的目的。上世纪，韩国和日本政府就是采取类似政策，来保护化工、钢铁和汽车等产业。近来，中国政府公布的投资大型飞机制造产业的决定，也具有类似的性质。（2）投资性支出与经济增长根据IS-LM模型，政府投资是具有乘数效应的。一定量的政府投资会依照投资乘数带来成倍的国民经济增长。同时，政府通过增加公共基础设施的投资，可以提高当地就业率，改善当地的就业环境，由此吸引更多的投资。根据国家统计局的数据，1994年1元的财政支出可带来3.09元的GDP增长；到2004年，1元的财政支出可以带来1.74元的GDP增长。可以看出投资性支出能够拉动国民经济增长。（二）转移性支出对效率的促进转移性支出是指财政资金对企业和个人的单方面、无偿的支付。下面我们来分析一下，它是如何对效率产生促进作用的。（1）转移性支出与市场失灵一般认为，市场存在失灵状态。因此政府有必要采取相应的手段对市场进行调整，来保持市场的正常运转。而市场失灵则主要表现在垄断和外部影响（external effects）两方面，这两方面均会带来资源配置的失当。众所周知，垄断会带来低效率。垄断市场的产品产量低于完全竞争市场，换句话说就是厂商的一部分生产能力被闲置了。政府可以通过补贴性支出对垄断企业进行补贴，使其扩大产量直至完全竞争市场的产量，进而优化资源的配置。当然，政府还可以通过各国的反垄断法对垄断企业进行拆分，但这不是本文的讨论内容。在外部影响方面，一般的主流的西方学者认为，由于带来外部经济的企业的个体利益与社会利益不同，不会主动实施带来外部经济的行为。因此，政府可以通过补贴，促使这些企业实施带来外部经济的行为，以达到帕累托最优。（2）转移性支出与国民经济增长转移性支出对效率的促进主要体现在对国民经济增长的贡献上。类似于投资性支出，政府转移性支出也具有乘数效应。但与投资性支出不同的是，转移性投资增加的是居民的收入，通过提高收入促进消费的增长，从而拉动国民经济增长。（三）财政支出的局限性通过上面的分析我们可以得出财政支出对效率有促进作用，但同时财政支出在这一方面也还是有其局限性的。主要表现在以下两个方面。（1）寻租（rent-seeking）问题政府选择某产业，利用财政支出对其进行投资或保护，或者对一些企业进行补贴，就会出现所谓的寻租问题。在一些情况下，寻租所带来的成本会大大降低财政支出的效率。例如，对垄断企业进行补贴等。同时，院外集团和地方阶层的游说可能使政府在项目地点的选择上违反区位原则，进而带来财政支出的无效率。另外，在产业政策方面，企业通过寻租方式得到的政府资助违背了政府保护政策的初衷，使得核心产业得不到发展或者发展缓慢。（2）在国民经济增长中的局限目前，西方主流学者认为凯恩斯时代的通过建设大型公共基础设施来缓解就业压力、促进经济增长的方法已经过时。随着新古典经济学派的崛起和新自由主义思想的泛滥，越来越多的政府更倾向于利用货币政策这一更加市场化的手段对宏观经济进行调控。虽然笔者并不完全赞同这一观点，但根据上文引用的国家统计局相关数据：“1994年1元的财政支出可带来3.09元的GDP增长，到2004年，1元的财政支出可以带来1.74元的GDP增长”，可以看出十年间，政府财政支出所带来的GDP增长下降了40%。其实这并不难理解，以基础项目建设为例，基础项目建设是财政开支刺激经济增长的主要方式之一。随着基础项目的增多，其投资回报率以及对经济增长的推动力日趋下降是不可避免的。同时，财政支出的来源也是抵消经济增长的一个因素。例如扩张性财政政策对私人投资的挤出效应，一旦政府的财政支出是以借债的方式得到，就必然会降低国内及国外的私人投资水平。此外，大量的财政开支被用于政绩工程、形象工程也同样降低了财政支出的效率。2005年国家审计署的审计结果表明城建项目中有许多由于规划不当、管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，使得资金运用存在严重的损失浪费问题。这些财政支出显然无法保证其投资回报率，更不用说积极推动经济增长了。三、财政支出对公平的促进财政支出对公平的促进也主要体现在投资性支出和转移性支出两个方面，下面我们将从这两方面进行分析。（一）投资性支出对公平促进投资性支出对公平的促进主要体现在改善机会（可能性）的不平等上。由于每个人在资质、天赋和社会背景上的差距，就意味着具有良好社会背景的人可以获得更多的机会。这使得另一部分社会背景较差的人往往在加入竞争之前，就已经“输在了起跑线上”。政府通过增加对教育或再就业培训的投入，可以改善公众的初始禀赋，提高他们的就业能力，增加他们在机会获取上的平等性。政府财政支出中的义务教育部分就是很好的例子。一般认为，接受良好教育的人数增加，会降低同类人才的收入水平，从而可以缓解收入的（分配结果）不平等。但一些西方学者，如吉登斯认为“激励制度对鼓励那些有才能的人积极进取是非常必要的，机会平等通常会产生更高而不是更低的结果不平等。”（二）转移性支出对公平的促进转移性支出的作用主要体现在社会保障支出中。社会福利救济、最低工资和社会保险都是社会保障支出的一部分。政府通过这些手段来改善收入不平等的情况，降低结果的不平等，例如目前我国的住房补贴。此外，通过转移性支出对教育、失业进行补贴从而改善机会的不平等也是转移性支出改善不平等的一个重要组成部分。其原理类似于投资性支出。四、财政支出中效率与公平的选择在上文中，我们简单分析了财政支出对效率和公平的促进作用。接下来笔者将对财政支出中效率与公平的选择问题进行分析。（一）关于效率与公平线性函数的问题根据经验人们希望建立一个效率公平的线性函数，通过求导解出最大化值，以取得最优的效率与公平的均衡。我们先假设效率与公平存在这样一个线性关系。那接下来最主要的问题就是选取合适的指标来建立函数模型。一般来说，公平可以理解为参与机会和分配结果的更加平等。这里分配结果的平等是可以量化的，例如基尼系数。但机会与制度的平等是一个类似于个人偏好的概念，根据阿罗的不可能性定理，我们无法通过“民主投票”得出一个社会对于机会和制度平等的排序结论。因此如果说可以建立这样一个数学函数，那么平等指标只能代表结果的平等，不能代表机会的平等。这样，这个函数至少是不全面的。如果我们不假设函数存在。目前，用来衡量分配平等程度的主要指标是基尼系数，而在效率带来的成果经济增长方面主要用的是GDP增长。根据世界银行在1994年对东亚模式的终结报告中提出，东亚奇迹的重要特点之一就是经济增长和社会公平分配的同步性和一致性，在东亚各国的经济增长中，大多数人分享了经济增长和发展的成果。中国也具有高速的经济增长，但收入差距在逐渐拉大，基尼系数已达到警戒线的边缘。因此在中国，有相当一部分人没有享受到经济增长的成果。另外，类似的经济增长速度，在拉丁美洲也带来了收入的差距。从上面的数据和例子，笔者并未发现基尼系数与GDP增长存在线性关系。可以说目前来看，我们并不能建立一个效率公平函数。（二）效率与公平的权变选择原则目前比较流行的效率与公平的选择原则是“效率优先，兼顾公平”。但笔者认为政策中的效率与公平的选择原则应该类似于管理学中的“权变原理”，根据不同情况选择相应的原则。（1）欠发达国家或地区欠发达国家或地区主要面对的问题是人均收入水平低，国家或地方财政收入不足。例如撒哈拉以南的非洲国家，从经济总量到人均收入水平都非常低。这时的财政支出应该选择“效率优先，兼顾公平”的原则，着重发展经济，先把“蛋糕做大”。政府应该选择适合本国的产业政策，并通过财政支出给予支持，改善本国的要素禀赋，进而拉动经济增长。当然在收入差距不断拉大，贫富差距增加时，进行适当的政策调整是必要的，但总的指导原则是不变的。（2）发达国家或地区发达国家或地区分为三种类型：一、北欧的福利国家；二、英国和美国；三、介于两者之间的国家，如法国和德国。在第一类国家中，由于长期的高福利政策和强有力的工会组织，使政府在选择效率与公平原则中偏向“公平优先，兼顾效率”。主要原因在于这类国家人均收入水平高，人们在选择工作与闲暇时，更多体现的是收入效应。另外，由于长期的福利政策，以及居民支出水平的棘轮效应，政府想削减这部分财政支出是十分困难的，强大的工会和居民的选票也会使政府望而却步。在第二类国家中，由于上世纪里根和撒切尔政府进行的新自由主义改革，灵活的劳动市场和具有弹性的工资制度，为选择“效率优先，兼顾公平”提供了土壤。面对经济全球化的机遇，私人资本想要追求更高的利润，同时这类国家的精英阶层也要求实现更高的经济增长。因此，面对这样的客观环境，政府应当采取“效率优先，兼顾公平”的原则。在第三类国家中，国家的精英阶层也要求实现更高的经济增长，但同时由于传统的福利政策、强大的工会组织、刚性的工资制度以及缺乏弹性的劳动力市场的存在，使得政府在公平与效率的原则选择上陷入了两难境地。笔者认为在这类国家里，失业率长期居高不下，如法国，政府应该对劳动力或市场和福利制度实施改革，在选择原则方面应该坚持“效率优先，兼顾公平”。（3）传统文化的影响一个国家或地区的传统文化也对公平与效率原则的选择起到了影响。在东南亚的儒家文化圈内，普遍存在着“不患贫而患不均”的思想，因此当地政府通过财政支出来改善分配结果的不平等是十分必要的。在原则选择上应该偏重于公平。另外，在法国和德国这种具有浓厚的左翼传统的国家，在原则选择时也应考虑公平的问题。而类似于英国这样的具有传统自由主义倾向和美国这样的具有强烈个人主义色彩的盎格鲁撒克逊国家，在原则的选择上应该考虑向效率方面倾斜。五、结论通过上面的论述，可以得出在财政支出效率与公平的选择上，各国政府应该根据本国的具体情况，进行