武安市生产监督管理长效机制建设调研报告-河北社会.doc

河北省社科联民生调研课题 课题编号200801010关于我省煤矿安全生产长效机制建设的对策建议以武安市为例课题组安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革、发展、稳定和构建和谐社会大局。煤矿作为高危行业之一，安全生产始终是天字号的头等大事。安全生产是一个综合的复杂问题，涉及到法律法规、政府监管、安全技术、经济发展、社会文化、企业管理、劳动者素质等各个方面。要有效控制安全生产事故，需要在各个方面形成合力，在构建安全生产长效机制上下真功夫和实功夫。近年来，我省武安市煤炭行业紧紧围绕安全生产长效机制建设，创新工作思路、创新工作方法，促进了全市煤矿安全形势的逐年好转，2007年，武安市煤矿实现了全年安全生产无事故，一举跳出了“安全天天抓，事故年年出”的怪圈。为总结武安市建立煤矿安全生产长效机制的经验，推动全省煤矿安全生产长效机制建设，近日，课题组深入到武安市安监局、煤炭局和部分煤矿进行了调研。一、武安市煤炭行业现状及存在的问题武安市位于河北省南部，太行山东麓，全市共辖2 2个乡镇，502个行政村，总人口73.2万，市域东西部为深山区，中东部为丘陵区，总面积1 8 06平方公里。武安市煤炭资源丰富，开采历史悠久，目前全市煤炭保有地质储量7240万吨，远景储量1.9 2亿吨，是全国首批100个重点产煤县之一。煤炭工业作为武安市原来的重要支柱产业，为武安市的经济发展做出了突出贡献。上世纪九十年代中期，武安市乡镇煤矿一度曾达到600多家。经过连续多年的治理整顿、关井压产，武安市关闭、取缔非法和布局不合理小煤矿的总量已达95以上。截至目前，武安市共有乡镇煤矿2 0家，全部为低瓦斯矿井，其中市属煤矿2家，乡镇煤矿18家。在18个乡镇煤矿中，与国有重点煤矿相邻的6个，地方资源范围内的12个；年生产能力3万吨以上6万吨以下煤矿3个，年生产能力6万吨的煤矿1 2个，年生产能力9万吨的煤矿3个。目前，武安煤矿处于停产整合重组状态。近几年来，武安市面临的煤矿安全生产工作任务异常艰巨。突出表现在：一是管理任务重。上世纪九十年代中期，武安市乡镇煤矿一度曾达到600多家。2004年初，全市共有小煤矿120个；另有小石料厂、小白灰厂、小选厂、小高炉和危险化学品生产经营单位两千多家。二是基础条件差。绝大多数小煤铁矿都是国有大矿因地质结构复杂、开采风险高而放弃的边角资源，安全生产先天不足。三是安全投入不足。相当一部分矿主长期只抓生产、不抓安全投入。一些生产单位表面上很重视安全，但真正涉及到安全设施的添置更换、设备的维修保养、劳动保护用品的购买发放、隐患的整改上，却不舍得投入资金，“欠帐”太多，制约了安全生产工作的长足发展。四是安全生产工作阻力大。受矿业暴利驱使，无证非法开采行为时有发生，且盗采方法极其隐蔽，打击取缔难度相当大。一些矿主为对抗关停整顿取缔政策，采取暴力手段恐吓、威胁国家干部。曾发生过炸干部住宅、向市委机关投放雷管、给安全部门的干部邮寄导火索和炸药等事件，气焰十分嚣张。五是从业人员安全素质较差。由于地方小煤矿技术人员少，外来工人多，挣钱心理迫切，劳动者技能不高，安全意识淡薄，缺乏安全自我保护意识。他们往往是安全生产工作的薄弱环节，同时也是各类伤亡事故的直接受害者。二、武安市煤炭安全生产长效机制建设的主要做法面对严峻复杂的安全生产的形势，近年来，武安市始终坚持“安全为天”的思想不动摇，严字当头的方针不改变，狠抓落实不放松，严格执法不手软，以“安全生产、预防为主”为方针，从多方面入手，建立健全长效机制，从根本上预防安全事故的发生。（一）强化组织领导，健全工作机制。2008年，成立了由市委、市政府领导组成的安全生产推进小组。各涉矿乡镇和部门建立了一把手负总责，主管副职负专责的组织领导体系。实行了领导干部“一岗双责”制，并且市政府与各涉矿乡镇、部门，各乡镇、部门与基层站所和所辖企业层层签订了责任状，将安全生产目标责任逐级分解，落实到人，实行动态考核。为有效推进工作开展，市党政联席会、政府常务会、市长办公会定期研究部署安全生产，实行了“双月述职”例会、安全生产联席会、群众举报奖励等一系列工作制度，通过出台各项制度，明晰了各级安全监管责任，加大了问责力度。近年来，全市先后7次召开涉矿安全生产典型案件公开处理大会，对违法违纪人员进行了严肃处理。（二）实施煤矿整顿关闭，推进资源整合重组。近年来，按照上级关于削减煤矿总量的政策要求，武安市坚持一手抓煤矿整顿关闭，一手抓资源整合重组。在整顿关闭上，武安市成立了煤矿整顿关闭领导小组，将年度关井任务按季度分解落实到各涉煤乡镇。实行了市级领导包片，部门对口包矿责任制和“一票否决”制。采取了“以停促关、以合促关、以赎促关、以整促关”四项举措，加大煤矿整顿关闭工作力度。以停促关就是开采证超期或延期无望的煤矿不放开，教育引导早日关闭；以合促关就是凡两个以上煤矿需整合重组的，必须提交两矿经公证处公证的整合协议，同时提交其中一个煤矿的关闭申请，方能放开整改；以赎促关就是对个别煤矿政府采取出资买断的方法进行关闭；以整促关就是证件相对比较齐全，但已列入年内关井范围的，必须先提交关井申请，然后根据实际情况确定整改和生产时限。2004年以来，武安市财政投入关井专项资金 6000 多万元，关闭乡镇煤矿l02个。在资源整合重组上：一方面是积极搞好与国有重点煤矿整合。2006年以来，武安市煤矿企业与邯矿集团联合重组有关事宜进行了多次沟通与磋商，与邯矿集团签订了煤矿企业联合重组框架协议。另一方面是搞好地方资源整合重组。拟定和完善了全市煤矿整合重组实施方案，近期正就整合重组中遇到的工商营业执照办理等几个具体问题进行深入研究探讨，待时机成熟后开始实施。（三）强化隐患排查治理，实施重点隐患专项整治。针对不同时期煤矿安全生产工作的特点和重点，采取动态抽查、专项检查等多种形式，在煤矿开展高频次的安全检查活动，特别是对水、火、瓦斯及采掘管理等重点隐患进行了周密的专项治理。在水害治理工作方面，制定了乡镇煤矿水害治理意见，对重点水患煤矿的煤层富水性进行了全面探测和分析，并对全市煤矿实行了水害分类管理。每个煤矿均按照要求，建立健全了探放水制度，并配备了75米探水钻。2007年，武安市煤炭局投资105万元，订购了一套防爆探地雷达设备，成立了由5名经专门培训后上岗的专业人员组成的防探水队伍，按照“预测预报，有疑必探，先探后掘，先治后采，循环推进”的原则，坚持全天候不间断往复于各煤矿企业，为其提供井下现场探水服务。在火灾治理方面，所有煤矿在井底马头门、车场，主要进风巷、回风巷，所有机电硐室等要害部位采用了不燃性材料支护。同时，要求所有煤矿瓦斯监测监控系统加装一氧化碳传感器，提高火灾预警能力。在瓦斯治理工作方面，制定出台了加强煤矿通风、瓦斯、防尘管理的暂行规定，投资478万元，建成了市瓦斯监测监控中心和覆盖全市煤矿的瓦斯监测监控系统，实现了对全市所有煤矿井下瓦斯的实时、实地监测和监控。2006年，在煤矿配备光学瓦斯鉴定器和便携式瓦斯报警仪以及甲烷报警矿灯，提高了瓦斯监测监控手段，使瓦斯监控延伸到了井下每一个有人群活动的区域。上述两项举措，分别开创了全省乡镇煤矿瓦斯管理的先河。自2004年以来，全市未发生一起瓦斯事故。在采掘治理工作方面，制定了“三推行”工作实施方案，要求所有复工生产煤矿必须采用壁式采煤工艺，在回采工作面使用单体液压支柱，淘汰落后工艺。（四）建立健全了以提高全行业从业人员素质为中心的教育培训体系。2005年以来，武安市充分利用煤矿整改复工的有利时机，以煤矿企业实际需求为导向，把安全教育课堂设到了煤矿企业，通过采取“送教到矿”、“送教上门”等办法，切实加大现场教育培训力度。他们还投资5万余元，购置了多媒体教学软件，聘请河北工程大学和邯矿集团具有丰富理论实践经验的高级讲师和工程技术人员，专程来武安市开办各种类型的培训班。2005年以来，全市累积举办不同层次、不同类型的安全培训班15期，受培人员710人（次）。另外，4100名煤矿特种作业人员、1423名煤矿矿长、副矿长和安全管理员，分别参加了由省煤安办和省煤监局组织的专业培训班和复训班学习。2007年12月，煤炭局又和石家庄工程技术学校联合在武安开办了采煤中专班，学制2年，经考试合格后颁发正式毕业证书，学习形式为半脱产，全市所有煤矿矿长和机关45岁以下未取得煤矿专业资质的干部职工共计80人参加了首批中专班学习。 （五）建立健全了以“两金”缴纳为中心的安全专项资金投入机制。2004年，武安市把提高办矿准入门槛作为源头安全治理的重要环节，率先在全省探索建立了“安全生产风险抵押金”和“安全投入专项资金”制度，并按照“提前上交，专户储存，使用审批”的原则，严格加强“两金”管理，确保专款专用，确保投入到位。2005年以来，全市整改煤矿累计缴纳安全生产风险抵押金1.23亿元，缴纳安全投入专项资金3096万元。包括企业投入在内，三年来，全市用于煤矿安全投入资金累计已达到8900万元，为安全生产补欠及设施设备及时更新，为煤矿生产事故抢险和事故处理善后工作正常运转提供了保障。由于安全投入足额到位，目前，全市所有煤矿全部安装了风（副）井全封闭防爆门和提升运输系统综合后备保护装置，全部使用了阻燃电缆和大功率风机、绞车，部分煤矿采用了壁式采煤工艺，在回采工作面使用了单体液压支柱或金属摩擦支柱支护，并在井底马头门、车场、主要进风巷、回风巷及所有机电硐室等要害部位采用了砌碹或其它不燃性材料支护。以此为标志，全市煤矿的自我安全保障水平迈上了一个新的台阶。（六）全面推行“双委派”管理机制。针对地方乡镇煤矿安全技术管理人才严重缺乏的现状，2004年，武安市通过各种新闻媒体，面向全国公开招聘煤矿安全生产矿长。经过严格审查和选拔，先后有35名具有相当资质的专业人员被委派到35个煤矿担任主抓安全生产矿长。2006年，又以同样的方式，向所有恢复整改煤矿委派了总工程师。上述人员由市煤炭局统一安置和调配，接受煤炭局和煤矿双重领导。“双委派”制度实行4年来，收到的显著效果。在实行“双委派”工作基础上，2007年武安市从市煤炭局抽出专业技术人员17名，乡镇矿管办人员26名，聘请委派生产安全矿长和技术负责人各26名，对煤矿实行了“四位一体”的包矿安全整改责任制，全程监管和指导煤矿整改和隐患现场治理工作，提高了监管实效。（七）健全应急救援体系，提高应对突发事件能力。市安委会制订完善了武安市重特大生产安全事故应急救援处置预案和煤矿生产安全事故应急救援专项预案，各涉煤乡镇和煤矿都制定了操作性较强的应急预案。同时，积极采取市场化方式储备救援物资，建立了应急救援专家库和应急救援联络员制度，各煤矿与邯郸市矿山救护队签订了救护协议，成立了义务救援小分队，配备必要的救护器材和物资，确保遇突发事件，可在第一时间实施自救。此外，还制定了应急救援定期演练制度，组织煤炭、电力、公安、医院、乡镇等相关单位每年开展一次煤矿应急救援演练活动，增强协调联动意识，提高现场应急处置和救援能力。通过上述安全生产长效机制的建立，促进了煤矿安全生产水平稳步提升。目前，武安市煤矿安全生产形势总体趋于稳定，并实现了2007年安全无事故目标。三、对全省煤矿安全生产长效机制建设的对策建议我省是煤炭生产大省，建立煤矿安全生产的长效机制，实现其长治久安，无疑是一个复杂的社会经济系统工程。当前，面对全省异常繁重的监管任务和日益严峻的安全形势，根据武安市安全生产长效机制建设的经验，我们认为应从以下几个方面着手，积极构建全省煤矿安全生产长效机制。 （一）建立健全安全生产法律体系，是建立安全生产长效机制的重要保证。完善的安全生产法律体系是建立安全生产长效机制的基础和法律保障。“长效机制”的建立和完善，根本目的是使煤矿从办矿、建矿、管矿全方位，生产的全过程真正在法制化轨道内安全运行。一是要尽快制定出台有关单行法规、条例，如生产经营单位安全评估、重大危险源的监控及事故隐患整改、事故调查处理等。二是要补充和完善安全生产法律法规，如建立乡镇独立编制的安全监管机构并配置人员、安全生产行政执法主体以及对乡镇推行授权安全执法和安全监察员特派员的政策规定等。三是细化量化高危行业市场准入的法律制度，提高生产经营单位市场准入的“门槛”。 （二）建立健全协调配合机制，形成条块合力。协调配合机制是有效整合各地、各部门安全生产资源和要素，发挥最大作用，实现安全生产目标的重要保证。一是推行重大安全问题协商协调制度。由于目前安全生产工作存在政出多门、条块分割的状况，要针对一些跨行业、跨部门、跨区域的安全生产工作，由地方主要领导负责牵头，涉及部门配合，实行“谁主管，谁负责”、“谁为主，谁牵头”的原则，进行协商、协调，并形成明确的纪要，按照协商议定的事项分头抓落实。二是推行联合办公制度。在涉及安全生产的审批、检查、执法工作中，采取集中办公，联合行动，阳光行政、联合审批的方式，搞好审批环节的合理衔接，确保公正、公平、公开，既提高办公效率，又把好安全前置审批这一重要关口。（三）建立健全责任落实机制，强化各级安全责任。责任落实是安全生产工作的核心内容，要着力实施“四化”，狠抓落实：一是安全生产责任主体明晰化。主要包括三个层次的责任主体明晰，首先是明确生产经营单位这一最根本、最主要的责任主体；其次是明确负有安全监管职责的部门责任，谁主管谁负责，明确条条块块之间的专项监管职责，明确相互之间的配合监管职责，做到各司其职，各负其责，协调配合；最后是明确各级政府职责。二是考评指标定量化。在年初签定安全责任状时，要做到责任落实、不留死角、不留盲区，年终按其责任目标进行考核，实行量化评分，硬帐硬结，一票否决。三是监督检查日常化。针对以往安全生产工作中存在前紧后松、上级紧下级松、政府紧生产经营单位松、工作安排紧落实松等弊病，对症下药，制定详尽的监督检查制度，认真做好每月单位自查、每季度系统排查、每季度全面大检查，同时定期不定期开展督查和突击抽查活动，促使监督检查工作步入日常化、经常化、规范化的轨道。四是责任追究制度化。对各层次责任主体因工作落实不到位而酿成的安全事故应负的责任类型，一查到底，决不手软，充分发挥责任制度的教育和警示作用。 （四）建立健全运行保障机制，夯实基层基础工作。一是组织保障机制。在各地各部门、各规模煤炭生产企业，配齐安全监管人员，做到机构、人员、装备、经费“四到位”，按照“谁主管、谁负责”和“管生产必须管安全”的原则，切实形成横向到底、纵向到边的监管网络，确保组织保障到位，监管得力。要特别针对乡镇监管无力的症结，推行授权执法、设立监察特派员等制度，改变安全断层现象。二是安全生产投入保障机制。可在全省普及武安市“安全生产风险抵押金”和“安全投入专项资金”制度的做法，确保安全机构运行的必要经费，各生产经营单位按照安全评估评价要求，加大对设备及安全条件的改善投入，有效提高生产经营单位整体抗风险能力。三是风险保障机制。将保险业与安全生产工作相结合，让保险机构主动介入工伤保险，要创造条件，使商业保险公司顺利进入安全生产领域，推行高危行业雇主责任险、从业人员人身意外伤害保险、生产经营单位财产保险等商业险种，使之化解企业事故风险，从而彻底解决企业出事、政府买单的境况。 （五）建立健全预警监控系统，落实预防为主的方针。一是坚持安全生产调度与统计分析制度。在各地、各部门设立专门的统计信息员，每月上报各方面安全信息和事故统计，为党委政府安全决策提供理论数据基础。二是坚持安全生产情况通报制度。在每季度通报安全形势和安全生产工作的基础上，每半年将安全生产情况与经济发展指标情况一并排位进行通报。三是坚持重点监控制度。在本区域内对重大危险源建档、检测、监控，对各类企业按危险程度不同等级进行分类管理，对重大隐患要按照定整改方案、定整改资金、定整改责任人、定整改期限的“四定”措施加以督促落实，做到及时整改、有效监控，确保安全。四是坚持动态分级预警制度。结合本地实际及地理状况，开展季度安全事故预警及突发自然性安全事故预警工作，做到未雨绸缪，居安思危，尤其是对已发生的事故，开展举一反三警示教育，有的放矢，采取针对性必要措施，切实遏制住了事故多发的势头。五是坚持宣传教育培训制度。利用各种形式和活动，并充分发挥新闻媒体的作用，普及安全生产法律法规和安全常识，宣传先进典型和经验，强化舆论监督和社会监管，按照分类指导、统筹规