创新模式送服务打造便民新品牌.doc

构建家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务新平台自评报告市城管执法局一、立项背景“停车难”是世界性的难题，在杭州亦然。2009年截至11月5日，杭州市新增机动车19万辆，其中市本级（上城、下城、西湖、江干、拱墅、滨江、下沙经济开发区）新增8.9万辆，预计全年新增10万辆。而2009年全年包括公共停车泊位和其他社会停车位资源在内，共预计新增停车泊位3万个。（参见2009年11月5日杭州日报刊登的强势推进停车新政 不获全胜决不收兵）可见，停车泊位的增速远远赶不上机动车数量的增长速度，日益增长的机动车停放需求得不到满足。在这种情况，落实好“严管重罚”，对违法停车行为加大打击力度，才能有效提高机动车驾驶人规范停车意识，大幅降低机动车空驶率，保障现有停车泊位得到充分利用，从而减少机动车停放需求过剩带来的问题，落实好“停车新政”，切实缓解“停车难”，真正实现便民、利民、惠民的工作目标。我局作为相对集中行政处罚权的行政执法机关，履行查处除机动车道以外道路范围违法停车的职能，在落实“严管重罚”，加大对人行道违法停车查处力度的同时，常收到老百姓关于关于违法停车处罚方式改进的意见或建议，例如“我们有时想去缴纳人行道违法停车的罚款，但是处理点实在太少了，而且我家住在采荷，受理点只有城西一个，交罚款实在是不容易啊”等。管理力度提升的同时，服务水平也要提高，两相促进才能真正为民办好事。为此，我局先后召开了由“两代表一委员”、行风监督员、志愿者工作者和违法停车相对人等参加的民主恳谈会、民意征求会39场，收集意见建议312条。综合征集到的意见建议，我局根据以人为本的工作理念，从2008年起开始构建家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务新平台的探索与研究，力争通过提高违法停车处理的服务水平，达到提高效率、服务百姓、节约资源、争创满意的目标。自2009年8月正式运行以来，收效显著。 二、系统介绍我局2009年度创新目标是力争从转变人行道违法停车处罚模式这一小处入手，通过技术、方法和机制创新，力争实现便民、利民、惠民的工作目标。该目标具体内容是，通过搭建基于数字电视“家银通”的违法停车自助处理系统，以及增设违停处理窗口，使得违法停车驾驶员能够自行选择在家、处理窗口或者执法中队“一站式”自助履行违法停车处罚，省去先到指定地点接受处罚，再到银行缴纳罚款，再返回执法机关办理手续的繁锁环节，真正做到“送服务到家”，这种“三位一体”模式具有覆盖面广、经济便捷、简单易用的特点，帮助违法停车驾驶员节省大量的时间和精力。覆盖面广，指目前杭州华数家银通用户约有180万户家庭，受益人口多，年龄跨度大；且9个违停处理窗口和81个执法中队呈分散分布，网点众多遍布全市。经济便捷，指人行道违法停车驾驶员可足不出户或就近自助履行违法停车处罚，处理缴款一步完成，不仅方便，且节省了原处理周期中可能产生的耗费；通过数字电视机顶盒就可完成处罚，无需另增设备，额外支付费用，对家庭来说零投入高产出。简单易用，指违法停车驾驶员根据电视屏幕的提示，仅需花费2分钟左右的时间进行几步操作就完成履行违法停车处罚，使用十分简单方便，办事效率大为提高。三、创新内容（一）技术创新构建家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务新平台的主要创新点：1、采用数字电视家银通平台作为人行道违停案件自助处理和罚款缴纳的手段。家银通平台是全国首个在数字电视上推出的支付平台，是一个集成了数字电视专网和金融专网的服务型综合平台，它一端连接着金融系统，另一端连接着各大商户，用户能够通过这个平台进行各家银行卡账户查询、转账、金融理财等家居银行操作，并进行各类公用事业和商户的信息查询以及缴费、充值、购买。该平台的最大特点是安全、方便、经济、普及面广。安全，是指数据通过数字电视专网加密传输，与互联网隔绝，没有病毒和假网页的困扰，采用银行卡签约的手段可以双重安全认证，隐藏卡号不与密码同时传输，安全有保障；方便，无需复杂的步骤，只要根据电视屏幕的提示，轻松操作遥控器，就能进行查询、缴费、转账等多项功能，且自助处理不受时间、地点限制，省时省力；三是经济，不需增加设备和额外费用，且家银通的开通使用暂不收费。2、采用Web Services等技术解决了异构平台间的相互调用问题。Web Service完全基于XML（可扩展标记语言）、XSD（XML Schema）等独立于平台、独立于软件供应商的标准，是创建可互操作的、分布式应用程序的新平台。家银通平台在与各个外部应用交换数据时，采用了Web Services技术，做到了平台无关。主平台是运行在Unix+Java环境下，而杭州市城管执法局的业务系统是运行在.Net环境下的。从实际应用情况来看，Web Services很好地解决了异构应用间的交互问题，实现了用户通过电视机查询城管违法停车记录、自助处罚违法停车并缴纳罚款。当然，由于金融行业的特殊性，与之交互的数据格式是参照金融行业标准单独实现的。3、定义了统一的内部框架实现了平台内部对数据节点的方便添加和卸载。家银通支付平台定位为一个集支付、管理于一体的支付中间件，该平台的系统扩展性就是系统实现的一个重要指标，系统要可以方便地提供通讯协议的加载和卸载，方便的提供支付网点或账务方网点的装卸。因此，平台定义了一个统一的框架，整个框架作为一个服务被WEB应用服务器调用，框架中包含Socket和Web Services两类通讯服务引擎。4、VPDN专线技术最大限度保证了网络传输的安全。VPDN是拨号业务的VPN，指利用公共网络的拨号及接入网实现的虚拟专用网，可为企业、小型ISP、移动办公人员提供接入服务。VPDN能够充分利用现有的网络资源，提供经济、灵活的联网方式，为客户节省设备、人员和管理所需要的投资，降低用户的费用，所以必将得到广泛的应用。2009年我局完成81个执法中队的数字电视线路升级工作，接入VPDN专线，专用于银行POS机的数据传输。并且完成了其中41个中队的POS机专用MiniPC机的安装工作。同时，为方便市民缴款，为各个处理点和执法中队发放了公共便民卡。对于担心银联卡使用不安全的当事人，可以通过公共便民卡进行即时支付，节省了来回银行处理的时间。5、“网付通”支付网关最大限度兼容性强，支持种类丰富。 “网付通”支付网关是国内建成最早、规模最大的支付网关，现在其他的第三方平台也都是用的银联的网关，例如：支付宝，快钱，网银在线等；能够支持国内各家商业银行的银行卡进行网上的跨银行、跨地区的在线支付；提供统一接口和统一的清算对帐渠道，资金结算周期短T+4，资金到帐及时、安全；“网付通”支付网关通过中国银联差错处理平台进行差错处理，提供24小时的客服热线和客户服务。全国性的银行卡统一支付网关，可支持20多家银行的30多种类型的银行卡“家银通”后台也进行了升级开发。新“家银通”支付平台将提供电子账户功能，和各大银行也将直连，缴费将更快速便捷。目前已经完成了农业银行、建设银行、招商银行的互联互通交易，即将合作上线的银行有工商银行、中国银行、邮政储蓄银行。同时可对原有的系统进行了功能的增加，例如允许汉字录入等。（二）方法创新1、各处理点启用家银通便民卡。2009年5月起，在处理窗口或执法中队，我们为来履行违法停车处罚，但没有携带带有“银联”标志的银行卡的违停驾驶人，提供了一种新的服务方式。即在场执法队员提前告知违停驾驶人员各种可供选择的罚款缴纳方式及相应具体规定后，其选择当场履行违法停车处罚。则在违停驾驶人签署杭州市城市管理行政执法机关缴纳罚款告知书后，由工作人员用“家银通便民卡”帮助其完成罚没款缴纳。减少了违停驾驶人员在执法机关与银行之间两头跑，十分便捷。2、原有人工对账变为自动对账。“三位一体”服务新平台的建设使得原来执法机关与银行之间的对账模式由人工转变为自动对账，这种转变不仅为违法停车驾驶人提供了便利，而且提升了执法机关的管理和服务水平。自动对账模式，不需要违停驾驶人将银行缴纳罚没款的回单送回中队才能再办理违法案件的结案手续，为违停驾驶员省去往返路程，还缩短了手续办理的周期。自动对账模式，避免了人工干预，系统自动对账和校对，不仅速度快且差错率低，执法机关整体为民服务水平得到提升。自动对账模式，通过系统能批量处理数据，效率的成百倍提升，不仅释放了执法机关工作的管理压力，同时也释放了银行的管理压力，使得管理资源更为优化。3、增设“加锁”、“解锁”环节。“停车新政”实施后，我局加大了对违法停车行为查处力度的，但由于缺乏行之有效的管理约束手段，一是难以对违法行为当事人形成震慑力，该类案件的执行率一直停滞不前。二是某些人的“逍遥法外”，必然对自觉履行行政处罚的违停驾驶人来说有失公允。三是若执法机关一直对那些不自觉主动履行行政处罚的当事人束手无策，必然会造成执法的公信力下降，且“停车难”矛盾难以缓解。为此，我局经与市交警支队、车管所等单位协商，在违法停车管理中增设了“加锁”、“解锁”环节。即将不自觉主动履行行政处罚的机动车违法信息移送交警部门，锁定车辆年检信息，即“加锁”；待该机动车的违法行为处理完毕后，再办理“解锁”手续。“加锁”后未办理好“解锁”的机动车无法办理车辆年检或过户等手续。这种咱新的处理模式不仅有效提高了违停驾驶人履行行政处罚的自主意识，同时通过执法机关的联动体现出了执法的公平、公正。4、新增设违法停车处理联系函。由于我局与市交警支队之间的网络尚未实现互通，目前定期数据交换无法满足实时查询的需求，例如市局系统中显示该机动车的违法案件状态为“已执行”要求解锁，而交警系统中仍是“加锁”状态。为消除时间差带来的影响，做好“加锁”、“解锁”查询的衔接工作，我局设计制作了杭州市城市管理行政执法机关违法停车处理联系函，专门用于弥补对接中信息的不对称，同时也可作为办理年检或过户等手续期间当事人完成履行行政处罚的凭证。5、统一违法停车执法文书式样。历来法制部门提供的仅是执法文书的样稿，规定了文书中应有的重要元素，各单位根据实际业务管理需求确定本单位使用的执法文书样式，可能新增要素，改动文书排版等。杭州市各城区的停车执法文书也是参照这种模式确定的，因此在执法文书的纸张大小、排版、要素、颜色等多个方面存在区域性差异，例如有些城区文书是双面打印的而其他城区的是单面打印的，有些城区文书纸张颜色是粉红色的而其他城区是白色的，等等。五花八门的文书式样不仅使市民群众觉得违停执法工作缺乏严肃性，且因为要素的不同给区域间的统计、比较、分析等工作造成不便，因此为配合此次“三位一体”服务新平台的推广，我局在全市范围内对违法停车行为涉及的违法停车告知书、违法停车通知书、杭州市城市管理行政执法机关行政处罚决定书等文书式样进行了统一，还统一了上述文书的编号规则，方便登记、查询，并报市法制办备案。违停执法文书式样的统一也为违法停车行为实行跨区管辖以及与银行自动对帐奠定了基础。（三）机制创新1、违法停车行为实行跨区管辖。以杭州市上城区城市管理行政执法局为例，原来该局仅能对违法行为发生地是上城区的违法行为进行管辖，杭州市其他城区可以此类推，因此违法停车驾驶人必须到违法行为发生地的区城管执法机关接受处理。但机动车存在流动性强的特点，驾驶人所在地与其违法行为发生地往往不在同一个区域。若同一违法停车驾驶人有多次违法停车行为未接受处理，且其违法行为发生地不在同一个区域，则该驾驶人必须分别到相应的各区城管执法机关接受处理。这样的处理模式，将造成违停驾驶人必须要有时间去接受处理，而且可能在市多个城区间往返，这种对违停驾驶人来说耗时、耗力、耗费（处理过程中的油耗费、误工费等）。因此，我局系统各单位在日常工作中经常碰到违停驾驶人反应“为什么不能处理发生在其他城区的违法停车行为”。百姓呼吁的也是我们工作的重点，基于上述实际情况，为做好便民服务，我局依据公安部令第69号道路交通违法行为处理程序规定第四条第二款，提出了违法停车行为实行跨区管辖，即允许违法停车驾驶人既可以到违法行为发生地的区城管执法机关接受处理，也可到其他城区的城管执法机关接受处理，请示得到了市政府的批准（府办简复第B20081350号），执法依据的突破为“三位一体”服务新平台建设提供了坚实的基础。这种跨区管辖模式自2008年12月正式实施后，受到了多数违停驾驶人的好评。2、增设违停处理窗口方便处理。杭州市人行道违法停车案件数据目前纳入杭州市交警支队的信息系统，与其它道路交通违法行为一道进行管理。根据相关法律规定，机动车在办理年检或过户等手续前，道路交通违法行为人必须先将以前受到的行政处罚履行到位。这样，若机动车驾驶人未能及时接受人行道违法停车案件处理，则不能办理车辆年检或过户等手续。若年检或过户前，违法停车驾驶人有违法停车行为未接受处理，则其必须到城管执法机关履行行政处罚，或通过家银通自助处理平台完成处罚，但这样处理及时性不高，且可能会多跑一趟，特别给急于办理车辆年检或过户等手续的违停驾驶人带来不便。为做到方便百姓服务百姓，经与市交警支队协商，市执法局在市车管所、检测站和办证点共9个点全部开设城管执法违停处理窗口，负责处理人行道违法停车案件、办理解锁手续等，这样原本需要当事人往返数趟才能办完的手续现在可“一站式”处理完成，便捷程度大为提高。3、推动多个单位进行业务创新。“三位一体”服务新平台的顺利实现是多个单位联合协作的结果，在平台搭建和推广的过程中，部门间互相信任，团结协作，努力创新，完成了很多基础性的工作，为“三位一体”服务新平台打好了基础。例如前面提到的违法停车行为实行跨区管辖，这在国内其他城市城管执法行业尚无先例，是依据业务实际需求以及相关法律规定，与市法制办、交警支队等单位努力沟通的结果；将履行人行道违法停车行为处罚作为车辆年检或过户等手续办理的前置条件，这在国内其他城市城管执法行业尚无先例，也是依据业务实际需求以及相关法律规定，与市法制办、交警支队等单位努力沟通的结果；例如根据罚款代收代缴管理办法，行政罚没款一般由国有商业银行分支机构代收，而“三位一体”服务新平台的实现还借助了华数家银通平台，这种渠道的合法性、合理性是经过多次与市财政、市法制办、建设银行杭州分行等单位的讨论协商最终确定下来的，等等。总之，我局“三位一体”服务新平台的建设使用推动了市交警支队、市法制办、市财政、建行、银联、华数等多家单位进行业务创新，一定程度上转变了原有的管理服务方式，通过这些创新实现了便民、利民、惠民的服务目标。四、目标实施情况构建家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务新平台项目自2009年8月正式运行以来，通过该平台自主履行违法停车处罚的案件量占同期处罚总量的13.3%，“三位一体”服务新平台已经成为了主要的处理渠道之一。并且根据从执法中队、处理窗口等处理点收集的用户反馈情况来看，该项目的研究及应用基本达到了预期便民、利民、惠民的目标。由于该项目的建成背景和项目建设基础在国内众多城市中存在普遍性，因此该项目的建设思路和管理模式将起到一定的示范作用。目前，经开发研究及试点运作，我局已成功完成了构建家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务新平台的建设及应用目标，完成了向全市、全省乃至更大区域范围推广的基础性工作。主要做法是：1、立足实际，精心计划。为切实做好“构建家庭、处理窗口和执法中队三位一体服务新平台”的建设、运行和推广工作，我局成立了由局长任组长，分管副局长任副组长，各区局（大队）、市局机关各处室和直属各单位主要负责人为组员的创新工作领导小组，统筹帷幄，精心拟订实施方案，在深入调研违法停车工作实际的基础上有计划、有目标、有步骤地对系统进行建设、推广和应用。2、统筹规划，同步推进。为了确保“三位一体”服务新平台成功运行，我局成立了专门课题组，全面负责项目的研制和准备工作。课题组对项目所涉及到的业务流程进行规范固化，对法律适用问题进行讨论研究，对执法文书式样进行统一规范，出台了关于停车新政实施后进一步加强人行道停车执法工作的通知、关于规范违停跨区处罚有关工作的通知等一系列规范性文件，并制定了相关的管理制度。并同步完成本项目硬件的采购、安装和调试工作，以及软件系统的开发、调试工作，各项任务有条不紊，按照计划抓好落实，达到预期目标。3、突出重点，分步实施。该平台提供的违法停车处理模式与原有差异较大，考虑到涉及全市机动车驾驶员、外来游客以及本系统1700余名执法队员，因此实施过程中培训和宣传是关键。宣传工作，我局从两个方式入手，一方面是通过电视媒体、平面媒体和网络媒体加大宣传，提高知晓度；另一方面在处理窗口和执法中队，通过发放资料、现场讲解、播放视频等方式向违法停车驾驶人进行宣传。为做好培训，我们在各单位执法任务重、保障任务多、执法人员少的情况下，分期分批对全系统1700余名执法队员进行了细致的业务知识、使用技巧培训，使其能够在自己熟练操作和讲解的情况下指导和协助当事人完成操作。4、着眼实效，总结提高。本项目第一阶段对系统需求进行分析、调研、论证，多次召开协调会，不断达成共识。第二阶段完成项目组建和资金落实，进行项目硬件配置和软件开发、建设工作。第三阶段开始试运行，对系统进行完善和优化，第四阶段完成试点验收工作，改进实施过程中存在的问题，逐步完善运行系统。四个阶段紧密相连、环环相扣，逐次递进。每进行一个阶段都进行认真分析、总结，及时发现问题，解决问题，真正做到实践一段、总结一番、提高一步。目前，全市执法队员对违法停车的服务理念和执法方式逐渐适应。另外根据中国杭州门户网站“关于城管执法家银通违法停车自助处理系统使用情况的调查”，在参与调查的人员中，这项举措得到了81.37%的支持度。五、难度自评根据该系统内容、执行难度和创新难度，我们将该系统定位为单项重大创新项目，难度系数自评为1，其理由是：1、内容丰富、工作量大。构建家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务新平台尽管只是针对我局履行查处除机动车道以外道路范围违法停车的职能推出的管理项目，但是内涵十分丰富，涉及工作量大。首先，该项目涉及到杭州市城管执法系统各单位违法停车处罚的统一，涉及业务细致，工作量大。违法停车业务在我市城管执法系统以区域为单位各成体系，尽管先前我局对处理主要流程等作了规范，但仅限于指导层面，具体细则各区城管执法局（大队）自己把握，因此彼此之间的文书式样、处理流程均不相同。“三位一体”服务新平台作为市级项目整体推出，考虑到执法工作的严肃性、规范性、统一性，因此项目实施前期，我局作了大量的基础准备工作，如在全市规范执法文书式样以及具体处理流程，并设计推出了杭州市城市管理行政执法机关缴纳罚款告知书等工作文书，以便规范工作流程。其次，该项目涉及到诸多法律适用问题，这是项目实施的基础，准备工作不仅要求严谨且涉及面广。以违法停车行为实行跨区管辖为例，就涉及了公安部令第69号道路交通违法行为处理程序规定中对应条款的法律适用问题；违法停车“加锁”、“解锁”处理环节的增加，也涉及到相应的机动车管理办法等。法律适用的变更主要难在前期准备及后期推广上。前期准备过程中，要先大量翻阅法律文本、查阅类似案例，再认真比较分析，才能提出可行方案。由于法律适用的变更涉及到的主城区1700余名城管执法人员需要做好培训，同时还要对违法停车当事人以及相关业务部门做好解释工作，因此为做好后期推广我局不仅制订周密计划，且注重抓好落实。其次，该项目涉及财政资金分配问题，协调工作量巨大。我局违法停车业务主要在各区城管执法局（大队），市级仅占很小的一部分，违法停车行为实行跨区管辖后，在目前市、区两级财政体制的情况下，如何进行分配是项目建设过程中讨论的焦点。为此，我局多次召集市城管执法系统内各单位的主要领导进行讨论，并与市、区财政进行反复协商，终于确定了“罚没款上缴至违法停车行为发生地财政”的原则，即违停地点在下城，在西湖处理时罚款要到下城的国库。最后，该项目涉及多个单位的业务，相关数据流资金流交互协调工作量大。“三位一体”服务新平台的建设，涉及到法律适用的变更、业务数据的交互、工作模式的对接等，除了市法制办、市交警支队、中国人民银行等相关部门外，还涉及到华数、建行、银联等多家单位需要逐个协调业务对接难点以及技术实现关键问题，期间大的协调会开了20余次，各单位主要领导均有出席。2、程序复杂、实施困难。首先，该项目涉及多家单位业务平台对接。该项目涉及到与市交警支队、华数、建行、银联4家单位业务平台的对接，上述单位的网络均呈现出保密性、安全性、稳定性要求高、业务量大的特点，前期准备过程中经过多次艰苦漫长的协商，逐步明确业务范围、工作机制、保障机制，最终我局与上述单位达成共识。例如，建行需要为家银通平台的接入单独进行开发，但建行所有在用的业务系统都是总行下发的，牵一发而动全身，层层审批，协商开发艰苦异常。其次，突发事件多要及时应对。协商期间，不仅恰逢交警部门全省业务系统升级改造，重新开发接口占用了不少时间；而且银联出台了相关政策，要求杜绝无磁无密交易，因此再次通过协商，对原有的支付方式进行补充，即安装POS机设备，在处理窗口、执法中队实现刷卡缴纳罚没款。最后，施工工程量大工期紧凑。该项目涉及到全市共81个执法中队、9个处理窗口要进行数字电视线路铺设，2009年又对其中81个执法中队另行接入VPDN专线，专用于银行POS机的数据传输，并对其中41个执法中队的POS机专用MiniPC机的安装工作，其余中队的安装工作也将逐步完成。由于这81个执法中队、9个处理窗口散布在杭州整个城区，需要逐个联系、协调、安装、调试，因此实施非常困难。3、该项目全国首创。经浙江省科技信息研究院（国家一级科技查新单位）查新，该项目开发的基于数字电视家银通平台的城市管理违法停车自助处理系统，通过家银通接入的银行系统，实时从银行卡扣除需缴纳的罚款、实时把处理信息和缴费信息反馈给执法局违停系统，执法局相关工作人员根据成功处罚款信息，做相应的案件处理与解锁，并把成功信息反馈家银通平台告知用户。另外，该项目开发的基于数字电视技术的城管罚款交纳系统，通过机顶盒和电视机使用遥控器输入违法车辆的车牌号，从执法局违停系统中获取违法记录并将信息显示在电视上，任意选择一条违法记录进行违停自助处理并交纳处罚款，具有上述功能特点的违停自助处理系统或城管罚款缴纳系统未见有其他文献报道。4、通过国家住房和城乡建设部验收。2009年11月7 日，由来自中国工程院、北京大学、浙江大学等多家单位的11位专家组成的专家组对我局的构建家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务新平台进行了评审。专家组一致认为该项目验收，该项目总体水平处于国内领先，具有创新性和推广价值。（1）项目提供的验收资料齐全，符合验收要求。（2）该系统规范了城管执法人行道违法停车类案件的处理流程，建立了该类案件处理的家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”的一站式服务平台，促进了城管执法工作的公开和高效，显著提高了城管执法水平。（3）该项目建设基于有线电视家银通平台，覆盖面广，成本低；家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”的操作模式，结构合理，界面友好，操作方便，简化了原有的违法停车处理的环节，具有规范性、实用性和创新性。（4）该系统目前已覆盖杭州市主城区85个城管执法中队，9个处理窗口，全市180余万数字电视用户家庭成员均可使用，日处理量占同类案件总量的30%。投入使用以来取得了明显的社会和经济效益。六、绩效评估家庭、处理窗口和执法中队“三位一体”服务平台建成应用后，极大地提