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浅议用BT模式融资建设公共基础设施项目安康地处山区，经济发展相对滞后，基础设施建设欠账多、任务重，加之受融资瓶颈等因素制约，给加快城市化进程带来了诸多困难。今年以来，市政府大力实施安康突破发展，解放思想，创新理念，确定通过试行BT融资方式，加快安康中心城市基础设施项目建设，非常必要。尽管BT融资方式在国内一些地方已经不同程度地取得了成功经验，但仍属于新事物，只有在较为全面、深刻理解的基础上，才能因地制宜运用于实践。BT是Build（建设）和Transfer（转让）两个英文单词的缩写，BT模式也称为回购模式，即：政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成基础设施建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。对于大部分基础设施建设项目，尤其是公益性基础设施项目，在建设环节均可按照BT（建设移交）方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式回报投资者。BT模式分为一次性回购、分期回购。一、 BT模式的部分实例从外地实践的情况看，已经采用BT模式建设的项目普遍运作良好，笔者略举以下几例：1、2003年，重庆华村嘉陵江大桥由重庆路桥股份公司承建，工程投资25.5亿元。2、2004年，浙江宁波市镇海区政府与宏润建设集团签订了宁波绕城高速镇海连接线工程协议。项目工程造价约5 亿元，建设期2年，分5年等额回购。3、2004年以来，山东临沂市累计为市政建设融资4.66亿元，实施城市主干道改造、祊河桥、南坊新区和滨河大道二期工程建设。4、2005年，江苏姜堰市溱湖大道工程由姜堰市华通工程有限公司承建，工程投资2.3亿元。5、2007年，浙江嘉兴市融资3200万元建成的油车港镇吉祥大桥通车。6、2007年，重庆江南新区融资2311万元建设长江二桥南侧至南滨大道连接道路。7、2008年，山东济宁市融资约2.53亿元，捆绑建设重点市政项目北湖中路、济宁市运河路高架桥和济安桥路南延工程，中国建筑一局（集团）有限公司中标，协议在4年内回购。8、2008年，云南昆明市城投公司分别与侨江集团和中铁建股份有限公司签署东南二环BT建设回购移交协议，融资56亿元。 二、BT模式的积极作用许多地方运用BT投融资建设模式的事实表明，其不仅在很大程度上能缓解政府的资金压力，而且在促进政府职能转变，为投资者开辟新的投资渠道，改善基础设施和投资环境等方面都具有积极作用。1、从政府的角度看：（1）能缓解财政压力。要加快城市基础设施建设的步伐，众多的公路、桥梁及其他基础设施和公用事业项目亟待启动。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅依靠政府的财政供给，在短期内筹措巨量资金，政府确是心有余而力不足。因而实现投资主体多元化，开辟多种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融资优势，将大量的各种资金引入城市基础设施建设，在很大程度上能够缓解政府的财政压力。（2）有助于政府职能转变。传统的城市基础设施建设，政府既负责提供资金，同时又担负着项目的建设、监督、管理、维护等职能，扮演多重角色，时常陷入繁杂的事务管理，难以集中精力解决基础设施建设中的核心问题和突出矛盾，还要组建较大的专门建设管理机构，而参与建设管理的部门出于自身的利益考量，容易发生扯皮、推诿现象。而BT模式是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业的投资者实施，既实现了建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率，又把政府从琐碎的事务管理中解脱出来，专心筹措建设资金，在宏观上对项目实施监督管理。2、从企业的角度看：（1）开辟了新的投资渠道。随着改革开放的不断深入，民间资本不断壮大，庞大的资金存在巨大的增值冲动，很多企业在传统投资领域之外不断寻找新的投资空间。BT模式的出现，使得一直以来由政府垄断的基础设施投资领域向社会资本开放，企业可以介入BT模式项目作为项目主办人，参与基础设施及公用事业项目建设，获得新的利润增长点。（2）投资的风险比较小。投资者按照政府的规划投资，降低了投资的盲目性，在一定程度上更能保证资本的增值。政府及其授权部门与BT模式项目主办人签订的合同，由于最终支付的背后有政府信用的支持，因此主办人遭遇的违约风险较小。（3）能推动产融结合。参与到BT模式项目融资中的不仅包括具有投资实力的企业集团，还包括银行、信托投资公司等金融机构，一般都具有较强的融资能力和管理能力，企业生产经营与资本经营相互融合，增强了企业抵御市场风险的能力，实现了资本有效扩张。3、从社会的角度看：（1）基础设施环境加快改善。在基础设施和公用事业建设领域，资金问题一旦解决，发展步伐就会加快，BT模式解决了资金的瓶颈制约，对改善城市硬件环境，优化城市投资环境乃至整体环境无疑具有强大助推力量。（2）有利于构建社会信用体系。BT模式发起人选择的项目主办人通常具有良好的信用基础，因为只有信用记录良好的企业，才能从银行等金融部门顺利实现融资。政府实际上是BT合同的最终债务人，必须妥善落实项目资金来源，这在一定程度上也是对政府信用的考验，政府只有在诚信建设中起到表率作用，才能从根本上推动社会信用体系的完善。采用BT建设模式虽然益处很多，但也有其不足，主要是：可能产生地方政府项目建设扩张，对导致投资规模失控有潜在风险；若操作不规范，有可能干扰建筑市场秩序。三、 对安康运作BT模式的几点建议目前，BT这种融资、建设、移交模式总体上还处于积极探索、总结经验、不断完善阶段，在安康才刚刚起步，市政府已经确定在南环东路这一2008年的重点项目上试点招商建设。结合实际，提以下几点建议：1、形成思想共识。国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）明确规定：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。这是试行BT的政策依据。加快安康突破发展，推进城市化，基础设施建设的步伐绝不能放慢，所需的大量建设资金除加大财政投入以外，必须用足政策，引入市场化投融资方式，以“时间换金钱”的概念，把通过以回购方式分期支付投资或者依法置换抵押土地使用权支付投资的BT方式，作为公共基础设施项目建设的有效融资路径。2、制定操作规范。由于BT模式在具体操作中有项目确定、招标选代理业主、与中标者谈判、签署与BT模式有关的合同、移交项目等多个阶段，涉及政府许可、审批、标的确定等诸多环节。因此，在国家有关法律法规和政策许可的范围内，应尽快制定出台安康中心城市基础设施项目BT融资建设管理试行办法，便于从一开始就沿着良性方向运作。3、加强指导协调。组建由市政府领导挂帅，市发展改革、财政、建设、国土、环保、审计、工商管理等职能部门参加的工作小组，尤其应吸纳一些具备建筑、法律等专业知识的人员，主动学习借鉴外地的经验，实行“一事一议”，加强对BT项目的指导、监督和管理，积极协调解决实施中的矛盾和问题，确保试点成功，并在此基础上逐步推广用于其它基础设施项目。4、注重防范风险。BT项目的核心在于建设，而建设的重要内容之一在于投资承包人必须有较强的投融资和工程施工组织管理能力，按规定的期限将项目建成。在资格审查时，要对投标人的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等方面的情况作详细了解，严格把关，确认投资承包人具备相应的项目组织与管理能力及同类工程的经验，搞好参与招标企业的投资能力审核，避免被中标单位操作成“带资承包”。特别要关注那些集投资建设于一体的施工单位，防止其在中标后因资金实力不足而通过转、分包的形式，将项目分解成若干个分项“带资承包”项目，把投资风险转嫁给各转包单位或分包单位产生三角债及拖欠工人工资。同时，要合理确定回购条件和程序。 福州政府投资项目将用BT融资模式 拓宽投融资渠道 记者从8日召开的市政府常务会议上了解到，福州市政府将运用BT融资模式，拓宽项目投融资渠道，加快福州市基础设施建设。 8日的会议审议了福州市政府投资项目BT投融资管理暂行办法（草案）。所谓“BT（Build-Transfer）融资”，即“建设转让”，是指政府授权的项目业主，通过招投标或竞争性谈判方式确定项目投资人，项目投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目建成竣（交）工后移交项目业主，由项目业主按合同约定支付对价、回购项目的一种项目融资模式。 该办法（草案）规定，BT融资模式适用于福州市范围内，由政府投资的基础设施、公用事业项目以及市政府确定的其他项目。 会议认为，通过BT融资来建设政府项目的方式，近年来在全国逐步实施，福州市也对此进行了实践探索。办法的制定实施将规范BT融资运作，并为其提供法规支持，有利于进一步完善政府投资体制，拓宽项目投融资渠道，加快基础设施建设。 会议还强调，要借鉴其他地区的有益经验，规范融资规模、融资成本、偿还约定等BT融资行为，用好用活项目建设资金。同时要加强对BT融资项目的资金、运作、偿债等方面的监管，确保资金在项目建设中能够发挥最大效益。 会议研究了2010年省、市为民办实事项目推进情况。 会议审议通过了福州市示范性综合改革建设小城镇实施意见，并研究了市政府规章清理意见的有关问题。 （记者张笑雪）BT融资模式在重大城市基础设施建设项目中的运用 随着城市基础设施建设力度的加大和市政公用事业社会化、市场化进程的深入推进，BT融资模式近年来被广泛应用于城市基础设施建设项目。城市基础设施作为城市存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量。目前中建三局建设集团在利用BT模式参与武汉市政设施建设方面先行一步，现结合项目实际运作情况，就城市基础设施项目BT融资模式谈一些粗浅的认识。 一、BT模式的含义 BT模式也称为回购模式，即政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成基础设施建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。对于大部分城市基础设施项目，尤其是公益性基础设施项目，在建设环节均可按照BT（建设移交）方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。 BT模式中政府向社会资本融资，政府的融资成本是付给社会资本一定的合理商业利润。政府通过回购减轻了短期融资的压力；政府的支付手段是多样化的，除以现金支付外，还可以以税收优惠、土地使用权转让等多种方式支付，社会资本的介入增加了政府的税收和就业机会，经济效益和社会效益都比较好。 按照融资模式的不同结构，BT模式还可以分为：（1）一次性回购；（2）分期回购。BT模式中社会资本承担的风险是其对BT模式所提供的商业机会的把握能力，要求社会资本有高超的商业运作能力。通过商业运作和项目管理，社会资本可以获得合理和超额的商业利润。BT模式的优点在于该模式仅是一种融资方式，企业的控制权没有转移，仍然在政府手中，便于管理。该模式适用于大型的、公益性的基础设施建设，同时取决于政府管理部门的通盘考虑。 BT是BOT的一种历史演变，即Build-Transfer（建设转让）。BOT是对Build-Own-Transfer（建设拥有转让）和Build-Operate-Transfer（建设经营转让）形式的简称，现在通常指后一种含义。除了BT演变方式外，BOT的演变形式还有BOOT方式，即建设拥有运营移交；BOO方式，即建设拥有运营；BLT方式，即建设租赁移交；BOOST方式，即建设拥有运营补贴移交；BTO方式，即建设移交运营等。标准意义的BOT项目较多，但类似BOT项目的BT却并不多见。 二、BT模式获得发展的政策背景和法律依据 （一）政策背景。随着市场经济的深入发展,经济体制改革的深入,政府投融资也日益融入了市场性因素,银行资金和社会资本不断成为政府投融资的重要资金来源。国务院关于投资体制改革的决定(国发2004 20号)明确规定：“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,“各级政府要创造条件,利用特许权经营、投资补助等多种形式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。此政策背景可谓是BT模式获得发展的一个重要因素。 （二）法律依据。2003年2月建设部发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见指出：鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设转让（BT）、建设经营转让（BOT）、建设拥有经营（BOO）、建设拥有经营转让（BOOT）等方式组织实施。这是我国部门规章首次明确工程建设可以采取BT模式。2006年1月，建设部、财政部、发改委和中国人民银行共同发布的关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知，规定在政府投资项目中严禁施工单位使用带资承包方式承揽政府投资项目。同时规定，采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。于是，理论界对此展开激烈的讨论，有人认为BT模式是变相带资承包，又不在三种排除的融资方式之列，表明政府投资项目采取BT模式已遭禁止；也有人认为带资承包和BT模式根本就是两个概念。建设部对于外界讨论激烈的BT是否遭到禁止没有给出一个明确的答复，实际工作中BT模式也一直在采用。笔者认为，不能把两者混为一谈。理由如下： 1、1996年建设部关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知明确指出：禁止一切工程项目带资承包。2003年建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见提出，鼓励有条件的企业搞BT。从这一点我们可以很清楚的看出BT不属于带资承包。2006年建设部等四部委关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知与1996年关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知从内容上并无实质差别，只是禁止带资承包的覆盖范围不同罢了。 2、在BT模式下外部投资人既为建设单位，而BT工程由于其公益性或其他因素不宜经营收费，因此目前国内做BT的清一色的是建筑企业，如太平洋建设集团、中建总公司、中铁工、中信国华建设等等。因此BT模式下，建设单位与施工单位两位一体，角色统一，外部投资人作为建设单位既要负责BT项目的融资，还要提供融资所需的相应比例的配套资金，同时要负责相关前期工作，不存在关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知中所谓的建设单位未全额支付和建筑企业垫资施工的问题，一个非常简单的逻辑推理。总之，BT模式之所以在基础设施建设中大放异彩是有其经济和制度基础的，认为BT遭到禁止，实属妄加猜测。当务之急应讨论的是关于BT的立法空白，加强BT的研究与立法完善。 三、BT模式的作用 BT模式作为一种新的运作方式进入市场，其积极意义和作用主要表现在以下几个方面： 1、BT模式有助于基础设施建设缓解资金困难。利用BT模式融资，有利于解决基础设施不足与建设资金短缺的矛盾，有利于引导和吸纳社会资金向基础设施投资的流动。 2、BT模式有助防范金融风险。资金是社会的“血液”和“神经”，涉及面广，敏感性强，社会任何环节问题都可能使金融业受到冲击。BT模式基础设施项目的前期国家投资，是一种务实的控制债务规模又能引导内需，扩大消费的渠道。 3、有助于提高项目运作效率和质量。BT方式有利于在投资建设中引进先进的技术和管理方法，有利于改善基础设施建设投资结构。同时，对投资的企业财团也有利，投资方可以按照政府的规划投资，减少投资的盲目性。通过项目使资本增值。 四、BT模式的问题和不足 由于BT模式在我国尚属新事物,它在融资、建设、移交、回购等环节的操作方式上还处于总结经验和不断探索阶段,从而存在一些不足和缺陷，出现的问题主要表现在以下几个方面: 1、BT项目应用的法律环境的相对缺失。BT模式当前法律很不健全,它从订立的相关合同文本,到招商方和投资方权利和义务以及BT建设项目在特定期间内的权属,再到招标、融资、建设、移交、回购等环节等方面都没有专门的法律法规予以明确和规范,以至于在实际的操作过程中,不同地方、不同项目、不同招商方和投资人都有自己的合同文本和操作方式。不具备相关的法律环境和规范约束,不仅会造成项目建设造价和成本的增加,而且会大大增大各个环节存在的风险。 2、BT项目建设费用过大。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、移交等阶段，涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施，最重要的是融资成本也因中间环节多而增高。 3、BT方式中的融资监管难度大。由于BT法律性质的特殊性，法律关系的复杂性，而且是一种合同的组合，因此，融资监管难度大。 4、BT项目的分包情况严重。由于BT方式中政府只与项目总承包人发生直接联系，建议由项目企业负责落实，因此，项目的落实可能被细化，建设项目的分包将愈显严重。 5、BT项目质量得不到应有的保证。在BT项目中，政府虽规定督促和协助投资方建立三级质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是，投资方出于其利益考虑，在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面可能存在问题，建设质量得不到应有的保证。 六、建议 针对BT模式的问题和不足，从本地实际出发，对各级政府和相关业主单位现提出了以下建议： 1突出关键条款。鉴于合作领域比较宽，基础设施项目也涉及不同类型，框架协议不能太具体，只要明确合作意向、合作方式、合作范围、工程价格计算、工程价款的支付及偿还、操作方式等主要条款就行，每个具体项目的个性问题在工程合同中明确。 2确定合理的回购时限。这是BT协议的关键条款。根据工程预（决）算价格和招投标价格的差额、银行贷款成本等，计算投资方的正常商业利润，以此确定回购时限 3强化风险控制。在协议中建立BT应对风险机制，确定风险种类，拟定相应的风险回避对策。对项目的投资概算、设计方案的确定，工程质量的检验以及财务审计都予以明确。 4引入独立第三方的中介服务。双方分别委托中介机构编制施工图预算，然后会商确定具体工程的预算价格。这样，有利于避免争议，降低运作成本。 5实行质量控制。鉴于BT乙方本身具有很强的施工能力，明确BT乙方不得转包、分包工程，避免今后发生更多的法律关系。同时，设计、监理和质量监督单位由BT甲方委托，以便于检查、控制。 6互为搭建融资平台。双方在自愿、诚信的基础上，整合各自的资源，依据需要积极搭建融资平台，相互提供融资支持，保证双方合作项目的顺利实施。 BT投融资建设模式的法律浅议 兼论开发区城市基础设施建设BT模式的法律风险管理 河南信永律师事务所 李胜先【内容提要】BT投融资建设模式(简称“BT模式”)，是近年来随着国家投融资体制改革，伴随城市基础设施建设和市政公用事业向多元化、社会化、市场化深入推进过程中，迎合建筑产业和金融资本融合需求的市场环境下，为解决各级政府城市基础设施建设资金不足的需求，而被广泛应用的一种城市基础设施建设方式，在河南省内的郑州、新乡、鹤壁、许昌、商丘等地区开始被适用。河南省人民政府豫政201034号关于进一步促进产业集聚区发展的指导意见、河南省人民政府豫政201080号 关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见、河南省人民政府办公厅豫政办2010129号关于印发河南省城乡建设三年大提升行动计划的通知 等规范性文件，明确要求建立“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的城建投融资体制，力推BT等投融资建设模式。但是，由于实施BT模式的管理制度缺乏国家层面的立法规范和制度建设，在BT模式的适用范围和条件、审批程序、招投标管理、项目实施过程中的监督管理、BT模式当事方的权利义务关系、BT模式的融资监管、BT模式的风险、移交支付条件、中介机构作用等等方面存在一系列问题。已经实施的BT项目运作不够规范，名义上属于BT模式，实际上属于国家明令禁止的垫资施工。另外，一些地方政府在建设条件尚未落实的情况下盲目铺摊子，要政绩，上项目，产生风险，造成诸多隐患。 本文作者通过对BT等项目投融资模式的长期跟踪研究，结合参与咨询服务的BT个案项目，从法律的角度，以风险防范和管理的视角，分析BT模式的含义、性质和特点，以及在现实应用中遇到的问题及法律上的障碍与影响，提出法律风险防范和管理方面的一些粗浅建议，供开发区政府、园区管委会在建设实践中参考。随着中原经济区区位功能在国家发展战略层面的确定，中原经济区区位优势逐渐凸显，中原经济区必将在“十二五”成为内外资投资的热点区域，河南省内各新区、各开发区、各产业聚集区、承接区、各专业园区的建设和发展必将呈现跨越式发展的局面。伴随中原经济区的跨越式发展，城市基础设施的建设需求和政府投资资金紧张的矛盾日渐突出，利用外资、央企及其他民间资本进入基础设施、市政公用事业和政策性住房等行业和领域已越来越受到河南省政府的重视。2010年年底之前，河南省人民政府密集出台的三个规范性文件明确规定“创新城建投融资机制”，要求建立“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的城建投融资体制，BT、BOT、TOT、PPP等投融资模式在河南有了政策基础，适时而生，成为缓解各级政府公共投资资金短缺的主要方式。从BT模式在全国各地的实际实施情况看，这种方式拓宽了政府投资项目的融资渠道，创新了投资建设管理方式，很多城市的重大基础设施项目因此得以提前实施。但与此同时，由于国内配套的法律、法规、政策、管理标准等不完善，导致BT模式在实践中存在诸多问题，主要表现在：适用范围不明，审批权限不清，合同双方基本权利义务不确定，规避招标或不按规定招标，部分项目打着BT旗号搞施工方垫资建设，甚至个别业主为承包方贷款进行担保，对BT模式的管理不明确等。因此，在实际运用过程中经常出现很多法律方面的争议和问题,有的甚至导致BT项目中止或撤销。一、BT模式的含义与法律特征（一）BT模式的含义BT,是Build(建设)和Transfer（移交）两个英文单词第一个字母的缩写，是Build-Transfer的简称，即建设-移交。它是由项目投融资BOT模式（建设-经营-移交）发展、衍生出的一种投融资建设模式。根据世界银行1994年发展报告中对BOT模式的解释，BT的基本含义是：由项目（一般为市政、交通等公共项目）所在国的政府或授权机构（简称业主）为项目的建设提供一种特许权协议作为项目融资的依据，与项目的投资者和经营者或者由其组成的项目公司（项目建设投资方）签订合同，在合同约定的期间内，由项目公司承担融资和建设。项目建设完成后，按照合同约定的固定价格，通过项目回购的方式，将建设完成的项目转让给项目业主，项目业主一次性或分期缴纳项目回购款。目前国内诸如北京、重庆、天津、武汉、昆明等地区都出台了有关BT模式运作的地方性规范性文件，也涉及BT模式的相关制度建设，但立法层次较低，尚处于探索阶段，省内许昌地区的禹州市政府也进行了这方面的有益探索，出台了禹政200984号文件禹州市基础设施工程“BT”建设模式管理暂行办法。但是在国家立法层面，我国对BT模式还缺乏专门性的法规和权威性的解释，对BT模式的具体含义和运作方式在实践中没有统一性的具体规定。业界一般将BT模式的含义界定为，以融资建设移交为基本特征的BT（Build-Transfer）投融资模式，简称BT模式，也俗称“交钥匙工程”模式。BT模式也被称为回购模式，即政府或政府授权的城投公司（项目业主）把基础设施建设项目的投资、融资、建设通过合同的约定转交给社会资本（项目投资人）承担和运作，投资人按照与项目业主签定的合同要求，包括筹措资金、设计建造、竣工移交等，负责工程项目的投资和建造，并在竣工后向收购人移交，收购人以约定的分期付款方式向融资建造人支付包含合理回报的项目总投资款项。BT模式中，政府成为融资方，政府的融资成本是付给社会资本一定的合理商业利润。政府通过回购方式，减轻了短期融资的压力，增强了财政资金的使用效率，最大化了公共资源。（二）BT模式的法律特征BT、BOT等项目投融资模式，是我们国家在市场经济发展改革中，从西方国家逐步借鉴过来的，缺乏本土法律制度建设的土壤。但是，BT模式又非常迎合中国现如今的经济发展环境和水平，是政府破解投融资体制改革难题的一个绝佳切入点。这些客观条件决定着BT模式在法律性质和特征上的特殊性、新颖性和极端复杂性。1.BT模式法律性质的特殊性。由于BT模式衍生于BOT模式，BT模式在法律性质方面会存在BOT特许经营权法律性质的争议。但是，在国内的诸多BT模式运作实践中，已不存在特许经营权协议这一行政合同的特点，相反，完全是按照民商事合同行为来运作的。 BT投融资模式所涉及当事人的法律关系主要是通过BT合同确立，其中包括BT投资建设合同、贷款融资类合同、设计合同、施工合同、监理合同以及股东协议等，在众多的合同中，BT投资建设合同是核心。虽然BT投资建设合同有可能体现政府意志，但它的谈判、签订仍然遵守协商一致、意思自治、平等互利原则，并未体现政府的强制性命令，合同订立中的契约自由原则表现出BT投资建设合同作为民商事合同行为的精髓所在，所以，BT模式法律性质的特殊性集中体现在BT合同中。2.BT模式中法律关系的主体的特殊性。BT模式运作的实践中，一方为当地政府法人或代表政府法人的授权机构，另一方为社会投资者，可以是内资法人、外资法人。其中政府法人或代表政府法人的授权机构既是一个与投资者地位平等的交易合作方，又是一个实际上具有综合行政职能的行政机关，拥有双重身份，突破了民商事合同的法律性质，有特许经营权的影子。3.BT模式中法律关系客体的特殊性 。 通常情况下，作为BT模式法律关系中的客体是指BT合同中建设的项目，一般为政府投资的基础设施、市政公用事业和政策性住房等行业和领域，不同于其他的投资项目，属于非经营性城市基础设施项目。4.BT模式存在多重合同法律关系，法律关系复杂。BT模式中，法律关系极其复杂。投资、融资、建设、转让等系列活动，当事人与参与人包括政府、项目主办人、项目公司、项目货款人、项目原材料供应商、融资担保人、保险公司及其他可能的参与人，BT模式形成了众多当事人参与的纷繁复杂法律关系。二、BT模式的积极作用许多地方政府，在城市综合基础设施建设、开发区或产业聚集区一级土地整理和开发等大型公益性基建项目中运用BT模式的成功项目表明，其不仅能缓解政府的财政资金压力，而且在促进政府职能转变，为投资者开辟新的投资渠道，改善基础设施和投资环境等方面都具有积极作用。（一）从政府的角度看：1.有利于优化资源配置，缓解地方政府财政资金压力。BT模式从根本上是一种项目融资开发行为，筹集非政府资金投资项目开发是BT模式运作的基础。政府用BT模式建设项目时，政府无须投入任何资金或只投入很少的资金，而由其他投资人投资建设项目，项目竣工后由政府或其授权代表人采购，而采购款可以以投资人可以接受的方式分期完成。这意味着政府可以用未来的资金建设并提前使用现在的产品，这是BT项目建设最具吸引力的方面。采用BT模式建设工程项目可以使产业资本和金融资本全新对接，形成一种新的融资格局，既为政府提供了一种解决基础设施建设项目融资的新模式，又为投资方提供了利用资本运营追求最大效益的机会。国内最优秀的特大工程承包商可以最大限度地发挥资金、技术和管理优势，在较高的平台上发挥优势，争取较大的利润空间。2.有助于政府职能转变，提高项目运作效率和质量。传统的城市基础设施建设，政府既负责提供资金，同时又担负着项目的建设、监督、管理、维护等职能，扮演多重角色，时常陷入繁杂的事务管理，难以集中精力解决基础设施建设中的核心问题和突出矛盾，还要组建较大的专门建设管理机构，而参与建设管理的部门出于自身的利益考量，容易发生扯皮、推诿现象。而BT模式是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业的投资者实施，既实现了建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率，又把政府从琐碎的事务管理中解脱出来，专心统筹财政建设资金的合理匹配和使用，在宏观上对项目实施监督管理。3.有助于政府化解和防范金融风险。资金是社会经济快速发展的“血液”，涉及面广，敏感性强，任何社会问题都可能使金融业受到冲击。金融风险一旦爆发，极易形成连动效应，扩大蔓延，危及整个经济和社会稳定。BT方式不要或少要国家投资，同样能达到加大基础设施建设的目的，是一种既能控制债务规模，化解政府财务危机，又能引导内需、扩大消费的有效途径。4.有利于合理分担风险。BT模式体现了风险和收益在政府与投资方之间的公平分担与共享，追求安全合理利润，强调参与方发挥各自优势，并共同高度重视政策风险、金融风险、法律风险、债务风险，合理分散和分担风险。 (二)从企业的角度看：1.开辟了新的投资、融资渠道。随着投融资改革的不断深入，民间资本不断壮大，庞大的资金存在巨大的增值冲动，很多企业在传统投资领域之外不断寻找新的投资空间。BT模式的出现，使得一直以来由政府垄断的基础设施投资领域向社会资本开放，社会资本可以介入BT项目作为项目投资人，参与基础设施及公用事业项目建设，获得新的利润增长点。2.投资风险小，获得收益的保障性较强。投资者按照政府的规划投资，降低了投资的盲目性，在一定程度上更能保证资本的增值。政府及其授权部门与BT模式项目投资人签订的合同，由于最终支付的背后有政府信用的支持，因此投资人遭遇的违约风险较小。3.实现“政府按揭”融资功能，获得较强的融资能力。项目投资人成立项目公司后，可以很好的应用政府信用，发挥“政府按揭”的信用融资功能，获得较强的融资能力。在实践中可以运用股权融资、债权融资和项目融资等各种方式，更好的为项目的顺利建设筹备充足的项目资金，保障项目的建设、回购和移交。4.能推动产融结合。参与到BT项目融资中的不仅包括具有投资实力的外资、央企、企业集团，还包括银行、保险公司、信托投资公司等金融机构和各类投资性非金融机构，一般都具有较强的融资能力和管理能力，建筑企业生产经营与资本经营相互融合，增强了企业抵御市场风险的能力，实现了资本的有效扩张。（三）从社会的角度看：1.有利于基础设施环境加快改善，增强招商引资能力。在基础设施和公用事业建设领域，资金问题一旦解决，发展步伐就会加快，BT模式解决了资金的瓶颈制约，对改善城市硬件环境，优化城市新区、开发区的投资环境乃至整体环境无疑具有强大助推力量。增强了开发区的核心竞争力，强力助推开发区建设从依靠政策优势转向依靠投资环境和发展远景等综合优势，更有利于吸引各类投资在开发区落户。2.有利于构建良好的社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置，将先进技术和管理方法引入基础设施建设中，杜绝了建筑市场暗箱操作、转包分包及各种腐败问题，保证了项目的质量和效率，能够优化和改善城市整体建设环境。BT模式项目业主选择的项目投资人通常具有良好的信用基础，因为只有信用记录良好的企业，才能从银行等金融部门顺利实现融资。政府实际上是BT合同的最终债务人，必须妥善落实项目资金来源，这在一定程度上也是对政府信用的考验，政府只有在诚信建设中起到表率作用，才能从根本上推动社会信用体系的完善。三、BT模式的可行性、合法性及适用范围（一）BT模式的可行性与合法性基于当时建筑市场管理的需求和建筑业的健康发展，1996年6月建设部、国家计委、财政部联合发布了关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知，明令禁止带资承包、垫资施工。2006年1月，建设部、财政部、发改委和中国人民银行又共同发布了关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知，明确规定，在政府投资项目中严禁施工单位使用带资承包方式承揽政府投资项目，且将带资承包、垫资施工的禁止范围界定为“政府投资项目”。在关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知出台后，在法律界和建筑界曾有过关于BT模式合法性、可行性的争论，认为BT实质上就是“带资承包”，应属严禁使用的建设模式。但此后，在国家投融资体制改革的强大推动力下，各地方BT项目的探索性开展，以及规范BT操作的地方性规定的出台，从实践操作及地方立法层面对BT的合法性、可行性给予了肯定。1.国家层面规范性文件等的相关规定。（1）建设部200330号关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见第四点第七条规定：提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设转让（BT）、建设经营转让（BOT）、建设拥有经营（BOO）、建设拥有经营转让（BOOT）等方式组织实施。（2）国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）第三条第五款规定：鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。第三条第六款规定：引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。（3）2005年国务院发布国发（2005）3号文件国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见。 （4）2010年5月7日国务院发布（2010）13号文件国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见。大力鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域（包括交通、水利、电力、石油、天然气、电信、土地整治、矿产资源勘探开发等）、鼓励和引导民间投资进入市政公用事业和政策性住房建设领域（包括城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、城市公交、园林等）、鼓励民间投资进入社会事业领域（包括医院、养老院、诊所、卫生所、职业技术学校等）、鼓励民间投资进入社会福利服务机构领域（包括文化、体育、旅游产业）、鼓励民间投资进入金融服务领域等。2.河南省地方层面规范性文件等的相关规定。（1）2010年3月10，河南省人民政府发布了豫政201034号文件关于进一步促进产业集聚区发展的指导意见，该意见关于基础设施投资建设机制部分明确规定，加快建立以集聚区投资开发公司为主体，市场化运作、社会化参与、多元化投入的基础设施投资建设机制。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持外资、民资和社会资本采取BOT（基于基础设施特许权的“建设经营移交”投资模式）、BT（投资非经营性基础设施项目的“建设移交”投资模式）、PPP（公共部门与私人企业合作模式）等方式，投资建设集聚区基础设施。（2）2010年10月28日，河南省人民政府发布了豫政201080号文件关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见，该意见关于多渠道筹集城镇化发展资金部分明确规定，采用BOT(建设经营移交)、TOT(移交经营移交)等多种方式吸引社会资本参与城市基础设施建设,建立公益性基础设施和商业性基础设施开发相结合的长效机制。按照“先期出资、收益分享、依法办理”的原则,探索开发商投资土地一级市场、先期参与城镇土地开发等筹措城镇基础设施建设资金的办法。（3）2010年11月26日，河南省人民政府办公厅发布豫政办2010129号关于印发河南省城乡建设三年大提升行动计划的通知，该文件关于着力改革创新,破解城乡建设发展瓶颈创新城建投融资机制部分，明确规定建立“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的城建投融资体制。全面放开城市基础设施建设市场,鼓励和引导民间资本进入基础设施、市政公用事业和政策性住房等行业和领域。建立混合经营的城市基础设施投融资机制,灵活运用BT(建设移交)、BOT(建设经营移交)、TOT(移交经营移交)等融资模式。（三）BT模式的适用范围：非经营性基础设施和公用事业项目。关于BT的适用范围没有专门统一的法律予以明确规定，但散见于国家和地方政府的规范性文件。(国发2004 20号)国务院关于投资体制改革的决定，和2010年5月7日国务院发布（2010）13号文件国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见已明确规定：“鼓励和引导民间投资进入市政公用事业和政策性住房建设领域（包括城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、城市公交、园林等）、鼓励民间投资进入社会事业领域（包括医院、养老院、诊所、卫生所、职业技术学校等）、鼓励民间投资进入社会福利服务机构领域（包括文化、体育、旅游产业）”。河南省人民政府办公厅发布豫政办2010129号关于印发河南省城乡建设三年大提升行动计划的通知，也明确规定“全面放开城市基础设施建设市场,鼓励和引导民间资本进入基础设施、市政公用事业和政策性住房等行业和领域”。上述政策可作为BT模式在河南获得发展的重要政策依据。四、BT模式运作的一般流程（一）BT模式的运行形式BT模式中,政府或政府授权的公司与项目投资人或项目投资人筹建的项目公司签订合同,由项目公司进行项目的投资、融资和建设。项目公司由投资人筹建和投资，实践中一般由有实力的具有总承包资质的建设企业领衔，联合投资商、供应商，组成联合体共同参与。（二）BT项目主要运作程序大致如下:1.确定项目阶段 政府根据需要选择并确定哪些项目可采用方式来建设。政府的工作就是进行技术、经济及法律上的可行性研究,项目实施的决定权最终由政府做出。项目业主取得地方政府有权审批部门（如地方发改委等）的相关授权批文，明确项目采用BT模式运作及其BT招标方式（如邀请招标），使项目运作合法合规。2.项目准备阶段 项目确定后通过招标来确定投资人。政府要制定项目技术参数的研究报告,列清项目的性质和规模,根据该报告准备招标文件。项目发起人在正式招标之前要对候选承包商进行资格审查,通过对各公司的组织状况、财务状况的分析,确定正式参加招标的公司名单。项目公司主要工作是制定投标文件和报送详细的项目建议书。3.招标、签订合同阶段 项目发起人按照标的的衡量标准，对各投标者的标书进行评价和选择。确定中标者后,同中标者谈判确认项目合同条款,双方签订合同,形成法律文件。BT项目通过招标确定投资人，并由项目业主与中标融资人签订融资建设合同。4.融资、建设阶段 融资人组建具有独立法人资格的项目公司，将筹集和足额到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金，划入项目公司专户存储、专账管理，直接进行项目建设或通过招标确定施工单位。基础设施的项目,其建设由承建商与项目公司签订总承包建设合同,且均采用固定价格、固定工期的“交钥匙工程”的方式(即项目从方案的选择、规划、设计、建筑施工、提供设备与安装,直到试车、开始生产,由承包商一包到底。待工程建成,设备安装完毕,经过试车,在产品质量完全符合合同规定的标准的条件下,移交项目)。5.移交、回购阶段 项目竣工验收合格，符合回购条件的，由项目业主按照BT合同约定的条件进行回购（有的地方还要求双方应签订回购备忘录并报相关部门）。按照合同规定,项目建成后,要将项目移交给政府或授权机构。项目正常的移交,政府要向项目公司支付费用。支付的标准不是基于项目移交时的公平价格,而是基于项目建成的技术规格。根据对项目性能的审计、检查情况,以及确认项目是否已恰当地维护且能正常工作的情况,可以对支付额进行调整。如果在移交时,项目设施损坏较多,则视修复费用从项目公司的履约保证金中扣除。移交、回购标志着一个建设项目的结束。五、BT模式的缺陷和实践中产生的问题在我国各地区，以及省内各地市，很多政府投资的基础设施项目都采用了BT模式，但BT模式在法律制度建设层面还是新生事物。由于运用BT模式建设的项目通常规模都较大，投资额度高，融资环节复杂，建设管理技术复杂，建设周期长，涉及的项目相关方较多，法律关系不明晰，相应的项目各方面临的风险也较大，如政策风险（政府诚信、政府政策的稳定性和连续性）、融资风险（贷款）、财务风险（汇率风险）、当地政府到期回购支付风险（当年可支配财政）等，在实际的操作中也产生了一系列问题。BT模式在融资、建设、移交、回购等环节的操作方式上还处于总结经验和不断探索阶段,从而存在一些不足和缺陷。实践中出现的问题主要表现在以下几个方面: 1.BT模式缺乏权威专门的立法规范，法律制度建设缺失。BT模式作为脱胎于BOT模式的投融资项目建设方式，目前在我国没有完善、成熟和配套的法律和政策运行机制，法律制度环境很不健全。它从招标、融资、建设、移交、回购等环节到订立的相关合同文本,到招商方和投资方权利和义务以及BT建设项目在特定期间内的权属,等方面都没有专门的法律法规予以明确规定，以至于在实际的操作过程中,不同地方、不同项目、不同招商方和投资人都有自己的合同文本和操作方式。而在目前情况下，这也是对各级政府的挑战，因为要么不发生法律冲突，要么不发生纠纷，否则，是否能寻求到适当的法律救济方式，是投资人规避风险的最后途径，也是投资人最终决定是否拿出金子的决策因素。 确切的说，使用BT建设基础设施依赖于政府的支持，支持的程度如何，须视项目本身的特点和项目所在地政府工作机制是否健全和完善。2.项目立项不科学，长官意志、政绩工程频现，滥用政府信用。BT模式并不是一本万利的印钞机，严格按照规范的模式操作，会带来政府、企业双赢的局面；如果项目立项不科学，脱离本地政府财政实力，盲目上马，对BT投资主体的准入条件不严格审查，允许没有经济实力的企业承建工程，完工风险、融资风险、资金回收风险都会被无限放大。最终导致项目搁浅或中止，引发一系列法律问题和社会风险，透支了政府信用。3.操作不规范，问题较多。采用BT模式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同，移交等阶段，涉及到政府许可、审批等诸多环节