高新技术产业与财税政策关系的实证研究.doc

高新技术产业与财税政策关系的实证研究1 本文系如下基金项目：大连市科技局2000年科技项目大连市高新技术产业发展的财税政策效应研究（项目编号：大科技发2000年120号）的部分研究成果.东北财经大学财税学院 金双华*金双华（1963-），男，汉族，吉林蛟河人，大连市东北财经大学财政税务学院博士生，副教授；邮政编码：116025；电话电子邮件：摘要：本文从财政收入、支出两方面分析了其对高新技术产业的影响，实证分析了财政对科技投入的情况和税收在高新技术产业发展中的作用，在此基础上探讨了目前条件下财政支出的重点和进一步实施的税收优惠政策，并就发挥财政投融资的作用提出了几点初步设想。关键词：高新技术产业 财政支出政策 税收政策近年来，各国政府都把大力调整产业结构、积极发展高新技术产业作为重要的经济任务，并采取了多种财政税收政策支持高新技术产业。本文就是在分析我国高新技术产业现状的基础上，探讨运用财政税收手段促进我国高新技术产业发展的策略。一、高新技术产业“准公共产品”特点的一般分析21世纪是知识经济的世纪，知识经济就是通过知识创新来推动社会、经济的发展，高新技术产业就是知识经济的重要体现。当今世界，各国政府对发展高新技术产业已经形成共识，这主要是由高新技术产业特点决定的。高新技术产业的投资具有极大的外部性和不确定性。若高新技术产业的发展完全交由市场来完成，则会出现以下情况：其一，在投资收益不确定的条件下，由于大部分人都是风险回避者，高新技术投资会不足；其二，在投资成功、投资收益确定的条件下，大厂商垄断技术开发活动的可能性增加，从而失去继续创新的动力。这时，也可能出现其他厂商的仿冒行为使风险投资达不到预期的盈利目标。这种投资成功之后的不确定性，会减少对高新技术的进一步投资。也表明高新技术产业投资具有典型的外部性。外部性和不确定性体现了高新技术产业“准公共产品”的特点，它所导致的市场失灵需要政府的参与来解决。另一方面，高新技术产业对国民经济具有极强的带动性和渗透性，是国民经济的先导产业，关系到国家的综合竞争实力和经济安全。以美国为例，20世纪90年代以来，美国作为最先发展高技术产业的国家，其高技术产业的实力也居世界领先水平，并且已经取得显著成就。美国经济在高新科技创新的推动下，经济发展出现了二战之后前所未有的出人意料的“一高两低”，即经济增长达到4%，市场价格仅上升3.2%，失业率没有超过6%，由此带来财政收入的持续增长，进一步提高了美国的综合国力。据统计，美国高新技术产业的产值已占国民生产总值的12%，其就业人数约占全国就业总人数的6%，并仍在继续增加，同时，高新技术产品已经成为美国外贸平衡的重要支柱。正是高新技术产业“准公共产品”的特点，已经使政府把高新技术产业的发展纳入政府的职能范围之中。目前，从世界范围看，随着政府对经济干预出现全新的特征，许多国家的各级政府越来越成为技术进步的主要组织者和经费的主要提供者，财政也成为政府对科技领域进行宏观调控的一个重要手段。二、高新技术产业发展财税政策的基本分析由于我国目前缺少对高新技术产业系统全面的财政税收统计资料，如财政对高新技术产业的投入水平和高新技术产业的税收水平等，在中国统计年鉴只有53个高新技术园区的部分数据。基于此，在这部分我们用财政对科学研究支出的情况来近似分析财政对高新技术产业的投入，用大连市高新技术园区的情况局部反映税收对我国高新技术产业的影响。（一）财政对科技投入的分析现代社会，科技投入对一国科学研究活动的进行、科技实力乃至综合国力的提高具有极其重要的影响，它为科技活动的开展提供了必要的物质保证和知识基础，是科技成果产生的先决条件。一般说来，在其它条件相同的情况下，科技投入规模越大，科技成果就越多，对一国经济增长和经济结构优化的促进作用也越明显。因此，对科技投入的考察已经成为世界各国评价本国科技活动状况和科技实力的重要步骤。而科技投入的一个主要来源就是财政对科技的投入。我们在对高新技术产业“准公共产品”特点分析中，可以看到，财政对科技的投入是符合财政本身特点的，这一投入的具体表现就是财政对科学研究的支出。我国目前财政对科学研究支出包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费和其他科研事业费。下表是19921999年以来财政对科学研究支出额和该支出占全部财政支出与GDP比重的情况。表1 19921999年 财政对科学研究支出额 单位：亿元；% （弹性除外）年份科学研究支出(1)(1)的增长速度（1）占财政支出比重（1）关于财政支出的弹性（1）占GDP的比重（1）占科技经费筹集额的比重1992189.2617.785.061.690.7133.941993225.6119.214.860.800.6533.381994268.2518.904.640.760.5733.961995302.3612.724.430.710.5231.411996348.6315.304.390.940.5133.421997408.8617.284.431.060.5534.591998438.607.274.000.430.5634.011999543.8524.004.121.090.6637.23数据来源：中国统计年鉴2001计算通过上表我们看到，我国财政对科学研究的支出数量不断增加，年均增长达到了16.28%，高于GDP的平均增长速度，但低于财政支出的平均增长速度。财政对科学研究支出占财政支出的比重由1992年的5.06%，下降到1998年4.0%，只是1999年这一比重有所上升，也仅达到4.12%。财政对科学研究支出占GDP的比重波动不大，由1992年的0.71%，下降到1996年的0.51%，1999年这一比例上升到0.66%。财政对科学研究支出占科技经费筹集额的比重基本保持在33%到35%左右，只是1995年下降到了31.41%，1999年上升为37.23%。从弹性角度分析，可以看到，财政对科学研究的支出关于财政支出的弹性不稳定，最大弹性出现在1992年为1.69，最小出现在1998年为0.43，并且每年弹性变化比较大，只有1992年，1997年和1999年的弹性大于1，其余5年的弹性都小于1，而1999年弹性为1.09是在1998年弹性为0.43基础上的。由上面分析，我国政府对高新技术产业的发展还是非常重视的，虽然随着科技体制改革的深化，政府对科技的直接投入应当逐渐下降，但由于目前我国大多数企业尚未形成依靠科技投入促进自身发展的意识，企业技术开发存在较强的功利性和盲目性，因此政府对维持基本的科技投入特别是无明显经济效益的基础性研究以及风险比较大的高新技术开发等方面的投入具有重要作用。在上表中我们看到，1999年财政对科学研究支出无论是占财政支出的比重，还是占GDP和科技经费筹集额的比重都有较大幅度的上升。但从弹性分析中，可以看到，财政对科学研究支出非常不规范，这是应当加以注意的问题，在目前情况下，应做到财政对科学研究支出的增长速度要高于财政支出的增长速度，加大财政对科技投入的力度。（二）税收对高新技术产业作用的基本分析由于缺少全国高新技术产业的系统数据，因此在分析税收对高新技术产业的作用时，我们选择大连市高新技术产业园区已有的系统数据作为分析样本，从而为分析税收的作用服务。表2是1991年到1998年大连市高新技术产业园区国民经济几个主要指标。表2 大连市高新技术产业园区国民经济主要指标指标名称单位19911992199319941995199619971998技工贸总收入万元3545461601124057166846214281586641703500809384上缴税金万元2099407843101314819600223144021350717从业人员数人980010149119041562215289531705851560102基本建设投资万元12423189372613031792542396600081000资料来源：大连市社会经济发展通鉴（19781998）由上表，可以看到各项主要指标的发展速度都比较快。技工贸总收入由1991年35454万元增加到1998年的809384万元，增长了22.83倍，年平均增长56.34%。上缴税金由1991年的2099万元增加到1998年的50717万元，增长了24.16倍，年平均增长57.61%。同时基本建设投资也不断上升，由1992年12423万元增加到1998年的81000万元，6年增长了6.52倍，年平均增长36.68%。下面我们分析税收、投资和人力投入对大连市高新技术产业园区技工贸总收入的作用。在现代经济学中，影响经济增长的因素主要是资本、劳动投入量的变化和技术进步，也包括政府税收等其它外在因素。根据索洛和斯旺于1956年提出的新古典经济增长模型，在经济增长与资本增长、劳动投入增长和技术进步之间存在以下关系，其表达式为： Y=f(K,L,C) （1）如果把税收规模作为影响经济增长的外生变量，（式1）可以拓展为； Y=f(K，L，T，C) （2）其中，Y表示经济增长，本文主要通过技工贸总收入的增长速度来反映。 K表示资本，本文主要通过基本建设投资的增长速度来反映。 L表示劳动投入，本文主要通过从业人员数的增长速度来反映。 T表示税收规模，本文主要通过上缴税金的增长速度来反映。 C表示技术进步和其它影响因素，本文以常数项来反映。将（式2）线性化，得到以下模型： Y=C+a1K+a2L+a3T （3）其中：a1、a2、a3为系数。下面，我们根据表2的数据进行回归分析。得如下结果：1.不考虑技术进步和其它影响因素的情况： Y=1.73K+0.22L0.20T （4） （7.2）（2.0） (-2.9) R2=0.976 S.E=0.126 D.W=1.622.考虑所有解释变量的情况： 1）19931998年情况：Y=0.097+0.576K+0.50L0.059T （5） （0.17）（0.19）(0.81) （-0.30） R2=0.99 S.E=0.13 D.W=1.51 2）19921998年情况： Y=-0.22+2.30K+0.140L0.16T （6） （-1.5）（5.3）(1.58) （-2.46） R2=0.989 S.E=0.10 D.W=1.92上面各项结果的各项检验基本可以接受，（4、5、6）基本上反映了Y、K、L、T和其它因素之间的关系，即（2）满足条件：Y/K0, Y/L0, Y/T0。值得注意的是由于表2的数据期限比较短，对结论的解释程度有一定的限制，但这不影响我们对基本结论的运用，或者说我们运用期限比较短的数据得出的结论与现代经济学的一般原理基本一致。通过以上的回归分析，可以得出几个结论：1. 在假定技术进步和其它影响因素不变的条件下，技工贸总收入的增长速度与基本建设投资的增长速度（系数为1.73）和从业人员数的增长速度（系数为0.22）成正比关系，与上缴税金的增长速度（系数为0.20）成反比关系。这表明技工贸总收入的增长速度主要依赖于投资和劳动投入，特别是对投资的依赖更大。而上缴税金的增长速度对技工贸总收入的增长速度有一定的负作用，但负作用力度小于投资和劳动投入。2.在考虑所有解释变量的情况时，我们得到两个模型，分别是19931998年和19921998年的情况，第一个模型，常数项大于0，但数据比较小（0.097），第二个模型，常数项小于0，其它情况与假定技术进步和其它影响因素不变的条件下的情况类似。这表明，在我们进行计算的这几年时间里，技术进步和其它影响因素对技工贸总收入的增长速度影响不大，这是值得思考的问题。3.上述计算的结果都得出技工贸总收入的增长速度与上缴税金的增长速度成反比但作用力度比较小的结论，由此看来，对高新技术产业实行减税让利的政策能在一定程度是促进高新技术产业的发展，但这种作用的程度是有一定限度的。另外，劳动投入的增长速度对技工贸总收入的增长速度的影响小于基本建设投资的增长速度，说明了人的作用发挥的不好。大连的情况是有一定普遍意义的，因此依据大连的情况去探讨我国高新技术产业的税收政策有一定的借鉴作用。三、对高新技术产业财政支出政策的分析财政支出政策是比较灵活的政策，可以从多方面支持高新技术产业的发展，在高新技术产业发展初期其作用更明显。在现阶段主要考虑如下的财政支出政策：（一）增加财政的R&D支出我国2000年R&D支出为897.7亿元，仅占当年GDP的1.0%，这一比例远低于美国、日本、韩国R&D支出占当年GDP的比例。虽然财政资金不是R&D的全部支出，但它是R&D支出的最重要来源，因此增加财政的R&D支出是非常重要的。这部分资金是风险资金重要的种子资金，是风险投资的主要配套资金，也是财政担保、财政贴息资金的主要来源。（二）建立财政担保、财政贴息体系贷款担保和贴息是引导信贷资金进入高新技术产业风险投资领域的重要手段和保证。大连市我国目前虽然匮乏风险资本，但信贷资金相对充裕，所以应尽快建立财政担保、财政贴息体系，制定相关的法律和规范，为高新技术产业风险投资服务。在财政担保上的一个具体构想是：成立贷款担保有限公司，完全按企业化运作，成立时由政府按一定比例出资，并吸引民间资本和境外投资机构投资入股。担保对象的选择要符合相应的法律、法规要求。（三）增加各级政府对高新技术产品的政府采购数量，提高高新技术产业产品的市场占有率。随着政府办公自动化和信息化的发展，政府部门对高新技术产品的需求不断增加，政府用在采购高新技术产品的支出占财政支出的比重逐年上升。由于我国已经加入WTO，在遵守WTO规则的前提下，实行有利于我国高新技术产业的政府采购制度，如通过预算控制、招投标等形式，引导和鼓励各级政府部门、企事业单位择优购买我国高新技术及其设备和产品。运用这部分政府采购资金，可以从两方面考虑对高新技术产业的支持：其一，对处在起步阶段，经过各方面论证有很好发展前景的产品给予支持；其二，对有一定规模的高新技术企业，如果其产品符合政府采购要求，通过政府采购支持其做强做大。四、运用财政融资手段，支持高新技术产业风险投资我国目前对高新技术产业的风险投资存在以下几个特点：（1）政府主导投资的发展，融资渠道单一，由于财力有限使得财政的资金投入规模较小。（2）民间投资热情不高。由于我国民间资本规模比较小，承担风险的能力比较弱，而大部分资本所有者又是风险回避者，这样面临巨大不确定性的高新技术风险投资，民间投资自然会望而却步。（3）风险投资渠道狭窄，投资风险无法社会化。在这种情况下应当强化政府对高新技术产业风险投资的主导作用，并且吸引民间投资和国外投资共同构成高新技术产业风险投资基金。在政府投资方面，由于政府财政资金比较紧张，因此，运用财政投融资手段形成政府投资是十分必要的。1.运用财政投融资手段加大财政对研究与开发费用（R&D）的支出。政府由于财力比较紧张，继续加大对研究与开发费用支出短时间内是很难的。目前我国政治稳定，政府信用良好，运用财政投融资手段加大财政对研究与开发费用的支出既解决了政府财力紧张的问题，又体现了研究与开发费用支出是社会公共需要应由政府投入的特点。2.运用财政投融资手段可以一定程度地减少高新技术产业的投资风险。按照风险投资理论分析，规模大的风险投资资金有利于构建投资组合，因此有利于分散风险。就我国目前情况看，虽然民间资金总量是比较大的，但具体到一个民办企业、一个人的资金实力还是有限的，其抗风险能力比较弱。而政府运用财政投融资手段，在目前条件下，可以筹集到远大于一个企业或一个人的资金，运用这笔资金进行高新技术风险投资时，根据高新技术产业的现状，对众多投资项目经过认真分析后，有选择地投入到若干可行项目上，这样会大大降低投资风险。3. 财政投融资手段有比较强的带动作用。在高新技术产业的发展中，政府当然不是投资主体，但在发展初期以恰当方式给予一定的资金支持是政府产业政策的体现。政府利用财政投融资的资金作为高新技术产业发展的启动资金，这既可以提高风险投资的信誉，也可以起到导向作用和带动作用，增加民间资本的进入风险投资的安全感，最终为民间资本成为高新技术产业的投资主体创造条件。在运用财政投融资手段时要注意该手段的融资渠道、运作机制和退出渠道。在融资渠道，可考虑在原有的财政投资仍需保持和增加的前提下，可加大对民间资本的融资力度。同时，政府也可以考虑向国外融资。在投资机制上，应考虑（1）激励机制，通过财政投融资手段，激励、支持高新技术成果商品化、产业化、国际化和技术扩散，使新成果能尽快转化为现实生产力。（2）引导控制机制，通过财政投融资手段，引导控制高新技术成果向提高经济效益、社会效益，保护环境与资源，有利于促进经济建设、社会发展和国防建设方向发展。（3）协调机制，在运用财政投融资手段对高新技术产业投入与运作过程中，逐步协调政府与企业、研究机构的关系，为建立按市场机制运作的国家创新体系奠定基础。在退出渠道上，由于财政投融资的资金不同与财政的无偿拨款，它要求收回本金并收取一定的使用费，从国内外成功的经验看，这一运作过程都是以基金公司形式出现的，如果投资获利，就应当归还财政投资。现在，议论比较多的是在我国建立股票的“创业版”市场，许多专家都把这个市场作为风险投资的退出渠道，财政对高新技术产业的投资可以借鉴这个方法。五、 关于高新技术产业的税收政策研究在前面的分析中我们看到税收政策对高新技术产业发展有一定影响，基于此，进一步实行税收优惠还是有一定作用的，下面我们从企业所得税、增值税的角度进行分析。（一）关于企业所得税企业所得税是对企业生产经营所得和其它所得依法征收的一种税，它直接关系到企业净收益的多少，影响着企业生产经营活动的最终成果。高新技术产业投资的收益具有极大的不确定性，当前可以进一步考虑采取以下措施：1.允许高新技术企业在计提折旧时采取加速折旧的方法，缩短固定资产的折旧年限。高新技术企业的生产部门是风险投资的主要对象之一，它们所采用的生产设备及技术更新速度大大高于传统生产部门，经常在它们自然寿命结束之前就不得不被淘汰。这样，对其采取加速折旧的方法计提折旧，可以支持高新技术企业的技术发展。同时，按照投资额或销售额一定比例计提科技开发基金，允许这些基金在上缴企业所得税之前扣除，让政府与高新技术企业共担投资风险，从而促进企业加强科技投资与开发，促进高新技术风险投资事业的发展。2.允许高新技术企业把风险投资的损失直接用于抵减其它投资的利润所得。对得到政府批准设立的风险投资基金所作的风险投资项目，如果投资发生亏损，则可以用这个亏损（或按照该亏损的一定比例）直接冲抵本企业其他收入来源应纳的所得税额，增强风险投资者进行投资的愿望和信心。3.对风险投资者实行再投资减免。即如果风险投资中取得的收益再用于风险投资，则这部分收益应当免征所得税；或者仿照外商投资企业再