##县转变乡镇职能的调查

1 / 10 #县转变乡镇职能的调查 #县转变乡镇职能的调查 经过税费改革之后，特别是随着中央 1 号文件的贯彻落实，三农问题再次被全社会所关注。曾经将催粮要款作为主业的乡镇，不仅要面临对传统工作方式的抛弃，而且还将面对新形势下农民致富奔小康需求日渐提高的现实。在这种条件下，作为我国最基层的一级政权组织的乡镇人民政府，其职能到底如何转变，是一个值得探讨、亟待研究和着力实践的课题。带着这一课题，近期，笔者先后深入城关镇、汤坪镇、龙王镇和太山庙乡进行了专题调研，通过调查与思考，得出的综合结论是：转变乡镇职 能，已经不单纯是乡镇自身的改制，它牵动着农村政治体制改革的神经；也不单纯是依靠一项改革就能完成，它还需要采取一系列综合措施与之相匹配。一、问题与分析 城关、汤坪、龙王镇和太山庙乡总面积 1107平方公里，人口 37463 人，分别占全县总面积和总人口的 %和 %，四乡镇在 #县政治、经济、文化和社会发展中占据十分重要的地位。按照县上下达的编制，一乡三镇共下达行政编制 133 人，事业编制 65 人，目前行政人员在岗 103 人，缺编 30 人，占总数的 %；事业人员编制 65 人，在岗 61 人，缺编 4 人，占总数的 %。一乡三镇正副科级干 部定编 62 人，目前配备 55 人，尚缺 7 人。 1、乡镇干部队伍及干部管理体制存在的问题分析乡镇干部队伍常年生活和工作在基层，长2 / 10 期扎根农村，熟知乡镇之苦、干部之难、报酬之低，在山区条件极为艰苦的情况下，任劳任怨、埋头苦干，服务基层，联系群众，为农村改革、发展和稳定做出了一定的贡献。在肯定成绩的同时，我们也不难看出乡镇干部队伍及干部管理中存在的突出问题：一是干部队伍结构不合理，存在着相对老化的现象。从所调查的 4 个乡镇来看，乡镇干部在册人员总数 167 人，其中： 30 岁以下的乡镇干部 41 人，仅占在册人员总数 %； 30 的 105 人，占 %； 48 岁以上的 21 人，占在册人员总数的 %。干部文化程度偏低，缺乏专业技术知识。 4 个乡镇 167 名在册干部中，仅有大学文化 10 人，占在册人员总数的 %；有大专 36 人，占在册人员总数 %，这部分人中绝大部分都是通过参加党校函授学习后取得的本科、大专文凭，专业知识相对贫乏；中专以下的 121 人，占在册人员总数的 %。干部创新意识差，缺乏开拓市场的能力。由于常年工作在乡镇，普遍缺乏正规化培训，加之山区信息闭塞，远离县城，导致乡镇干部队伍思想保守，墨守成规，坐井观天，缺乏开拓发展的能力，很难适应市场农村市场经济 的客观需要。二是干部素质有待提高。近年来，各乡镇按照县委、县政府确定的经济发展的战略思路，大力发展果菌药等主导产业，基本打破了传统农业的格局，初步形成了乡有主导产业，村有骨干项目，户有增收门路的可喜局面。但是如何为产业发展提供一体化服务，让产业真正发挥出巨大的经济效3 / 10 益，已成为当前亟待解决的问题。从调查的情况看，当前许多乡镇干部这方面素质还不高，解决农民信息不灵、产品销路不畅，产业结构调整不力和推广科技的方法和能力欠缺，4 个乡镇大专以上文化程度的 46 名干部中，真正熟悉农村工作，懂业务、懂技术的只占很少一部分。 这些问题与当前农村发展的新形势极不相适应，从一定程度上制约了农村经济的发展。三是干部管理机制不健全。干部管理方式单一。从调查情况看， 4 个乡镇目前仍采用的是以干部包村和片线管理为主的岗位管理，这种管理方式，虽然叫法不一，但工作模式大体一致，基本上都是因人定岗。干部考核方式不健全。各乡镇虽然制订有严格的干部考核管理制度，但往往都是以人为主的考核能够得到落实，而以事为主的目标考核，由于考核指标没有科学量化，考核很难兑现，以致于个别乡镇年终考核评奖时，只好是吃大锅饭，搞平均分配，造成干多干少一个样，干好干坏一个 样，挫伤了一些干部的工作积极性。干部管理体制不顺。 4 个乡镇除乡镇直接管理的站所和工作机构外，现有林特站、社保所、派出所、土管所等县直部门下派业务单位的工作人员管理权仍归主管局管理，虽然这些人在乡镇工作，但工资、人事管理调动权都在县直部门，乡镇只有使用权。这种现状的存在，在相当程度上瓜分和肢解了乡镇政府的大部分职权，使乡镇工作和干部管理的难度明显增大。干部交流力度不够。近年来，虽然县上和乡4 / 10 镇都采取了干部竞争上岗、轮岗、异地交流等形式就干部交流工作进行了一些尝试，但总的来说，交流的力度还不够大，交流干部人数所占 干部总数的比例还比较小，干部本地化和长期在同一地方工作的现象仍然存在。如太山庙乡 33 名在岗人员中，有 14 名是乡上的本地干部，占干部总数的 42%。在这 14 名干部中，有 4 名是夫妻关系， 8 名是亲戚关系。由于当地干部长期在固定的区域工作，而且社会关系复杂，给干部管理工作既增加了难度，又使这些干部造成思想僵化，工作无动力，缺乏积极性和创造性。干部进出口不畅。纵观#乡镇干部的加捉襟见肘，这种现状，不但难以保持乡镇最基本的运转支出，而且许多乡镇无力偿还欠款，更何况又面临教育、修路、集镇建设等公益事业的投入。三是事该怎么做？乡镇工作历来辛苦，其任务之重，条件之差，待遇之低是众所周知的，但乡镇工作最容易出问题，这也是无可争论的事实。因为职责界定不清、事务繁杂而导致顾此失彼，又因为机制不健全、程序不规范导致效率不高。在这种情况下，要想让乡镇搞好工作确实有些勉为其难。四是职能怎转换？由于现行体制问题，随着乡镇林业站、社保所、派出所、土管所管理职能上划，导致部分乡镇职能削弱，增加了协调难度，致使部分群众所急所盼所想的工作落不实。乡镇在管理方面严重存在着责、权、利不相一致的问题，本属于乡镇政府管理的事务，但、财权均在上级业务部 门管理，致5 / 10 使乡镇政府管理权名存实亡，导致部分七站八所与乡镇政府两张皮，上述情况的存在，无法有效发挥乡镇职能作用，出现了乡镇责任无限大，权力无限小的怪现象。二、有益的探索 在现行体制下，固然影响乡镇职能有效发挥的因素很多，但一些乡镇面对新情况和新任务，在职能转换方面坚持进行了积极的探索，为今后乡镇职能的转换起到了有益的借鉴作用。 1、取消包村制度，强化村民组织自治功能。村民委员会组织法颁布后，规定了村民委员会具有自我教育、自我管理、自我服务的功能。汤坪镇党委、政府在农村工作的实践中深刻认识到：过 去长期以来形成的领导包片、干部包村工作方法，其弊端有三：一是大包大揽村务，弱化了村民组织自治功能；二是导致镇上干部力量分散，加大了干部经常性管理工作的难度；三是包村干部几乎年年轮换，导致工作没有连续性和长远考虑。对此，该镇今年在柏杨村进行了取消包村工作试点，在加强村两委班子建设的前提下，进一步发挥了村民委员会自治功能，短期内使后进村的各项工作出现了新的起色。近期汤坪镇党委、政府正在总结试点工作经验，明年将在全镇全面推行取消包村工作制度，集中干部力量，围绕主导产业基地建设搞好社会化服务，实现农民增收、经济 增长的目标。 2、围绕主导产业建设，增强政府服务功能。成立各类中介组织，加强各种专业服务，是乡镇政府在新时期服务农业和农村经济发展6 / 10 的一条有效途径。近两年来，城关镇在围绕袋料产业，汤坪镇在围绕果菌药菜主导产业，太山庙乡在围绕果菌药桑主导产业建设 上，依靠科技、提供信息、加大投入，从而使产业基地建设步伐明显加快。两镇一乡的共同经验是：围绕主导产业，增强服务功能。他们认为，要实施农业产业化，实现农村单家独户的小生产与大市场的有效联结，必须以引进和培育龙头基地为主，组建多种形式的专业合作组织、专业协会为辅的中介组织。因此，他们在工作实践中，开始倾斜干部力量，组建各类专业协会，围绕主导产业，建设商品生产基地，以此强化服务功能，拉动经济发展，实现农民增收。3、创新工作机制，确保服务效果。好行为要用好的机制来推动，建立符合农村工作实际的监督考核机制，是搞好服务的根本，也是实现乡镇政府由管理型向服务型转变的重要环节。汤坪镇、太山庙乡对此进行了积极的探索，汤坪镇创新工作机制，在产业建设中，推行了党委、政府建协会、支部建分会、协会联公司的模式。在经济工作的实践中，镇党委、政府坚持把主要精力放在培育和营造市场上，努力建好镇产业发展、技术服务协会。村上建立分会，在能人党员中扶持了汤坪镇蔬菜、药材、食用菌 3 个协会。镇协会采取引资、合作等方式吸取龙头企业来镇投资，提供技术，建设基地，实行公司 +基地 +农户的模式，先后建立了渔湾村秦岭菜业经营公司、安康北医大华严村绞股蓝种植公 司、汤坪江浙7 / 10 食用菌公司等龙头企业，促进了全镇菜、药、菌三大产业的发展。太山庙乡在创新工作机制上，突出抓了以下两点：一是强化目标管理。在规范机构设置后，进一步规范各办职权范围，细化分工，明确责任，夯实任务。建立健全工作督办检查制度，对工作落实情况，采取定期和不定期的方式进行督办检查，对工作不力，未按时完成任务的，限期整改或限期完成，如限期整改无起色，仍未完成任务的予以通报批评，并列入办或个人考核档案，年终按照目标任务完成情况进行量化考核，并与十三月工资及年终奖金分配挂钩。二是完善考核机制。实行一项产业、一个协 会、一套管理办法、一套考核机制。坚持从解决农民最关心、最迫切需要解决的问题入手，从过去单纯的数量考核转移到数量考核和质量考核并重上来，坚持以实绩为取向，以为根本，对引导农民增收，财政增长做出积极贡献的干部，实行重奖，并与晋职评优直接挂钩。 4、创新工作方法，转变工作作风。乡镇干部处在农村工作的第一线，干部的作风关系到党的事业的兴衰成败，直接影响党的形象，影响到党在农村各项方针、政策的落实。对此，汤坪镇党委、政府坚持创新工作方法，切实转变干部工作作风。去年以来，该镇在创新工作方法中坚持边实践、边总结，逐步在全 镇建立了一访、两定、一查、三评、三贴近的工作制度。一访就是镇党委、政府班子成员每年至少走访一次所联村的全体党员群众，村两委成员8 / 10 至少走访一次全体村民。通过走访了解和掌握他们所想、所需、所忧；两定就是镇党委、政府根据各村要求，村上根据经济建设、基础设施建设、社会事业发展等方面和群众党员的要求，确定当年要办的具体实事，确定当年的具体工作目标；一查，就是定期进行一次督查，镇党委、政府组织由老党员、离退休干部、县镇人民代表参加的监督组，定期对两定工作进行全面督查，做好指导帮助和协调工作，发现问题及 时纠正解决，解决不了的困难，协调有关方面，把定下来的事情一件一件落到实处；三评，就是让群众评优劣。镇村干部以述职形式向参加评议的党员群众汇报当年两定目标完成情况，参加评议的党员群众根据两定任务完成情况，分别对镇村干部进行优秀、称职、不称职的量化测评，并当场汇总，将测评结果纳入镇村干部年度考核；三贴近就是办实事。要贴近自身条件，量力而行，坚决防止说大话、讲空话、不办事、不求进取的现象；贴近县委、县政府的总体部署，防止发生脱节、不合拍现象；贴近群众，认真征求群众意见，解决好热点、难点问题，既 要谋发展，又要保稳定，向群众公开承诺，接受监督。汤坪镇这一创新工作方法的推行，把立足点放在办实事上，不仅为镇村两级班子和广大党员干部实践三个代表指明了方向，而且有效地激发了镇村党员干部的工作热情，也对镇村党员干部提高素质、转变作风提出了新的更高的要求。三、转换9 / 10 的设想 要实现乡镇政府职能的根本转变，首先应该从转换乡镇工作机制，创新干部管理机制入手，依靠机制的转换推动职能的转变。 1、调整机构设置，转移工作重心。乡镇对应县级机构设立了站、办、所，实行分级负责、分层管理，这样的机构设置和工作机制，带有明显的行政 事务色彩，导致了机构臃肿，人力分散，加之乡镇将主要精力放在抓收入上，导致职能错位。在新形势下，乡镇应由抓事务、抓税收向抓产业、抓服务上转移，机构设置也应向这个重心靠拢，才能使乡镇职能到位而不错位。这就要求进一步整合人力资源，在精简事务性机构同时，组建以产业服务为重点的服务机构，强化政府在促进农业发展和农民增收上的职能。 2、转换工作机制，改变行为方式。乡镇工作一贯做法是领导包片、干部驻村，力量分散在村上，每到中心工作来临时，集中力量搞突击，这种方法的弊端是工作没有连续性和长远考虑。在村民自治之后， 农民已经不欢迎乡镇插手村级一般事务，因此，破除包揽一切的思想，按照专业化的要求把力量集中到各个产业发展的服务机构就显得十分重要，乡镇可以通过有偿服务和发展集体产业的办法分流人员，以此激发农村经济的活力。 3、坚持依法行政，规范行政行为。乡镇职能转换，并非放弃管理职能，而是要寓管理于服务之中，在服务中进行协调，靠服务来实施管理。这必然要求乡镇干部纠正农村工作中随意命令、胡乱指挥、不负10 / 10 责任的行为。要坚持依法行政，政务透明，从计划经济时期依靠计划行事和市场经济初期自以为是错误的做法中跳出来，坚持依法行政，尊重市场经 济规律，更好的履行职责。4、创新培训机制，提部素质。一要建立干部培训考核机制。要严格按照大教育、大培训的总体要求，着力建立健全多层次、开放式的干部教育培训机制，适应建设学习型政府的需要。对每名干部都应建立学习档案，每半年由组织、宣传部门检查考评一次，作为干部考察、考核的依据