辽宁省集体林权制度改革经验与前瞻.doc

辽宁省集体林权制度改革经验与前瞻翟印礼 王洪玉（沈阳农业大学经济管理学院，辽宁沈阳 110161）摘要：辽宁省集体林权制度改革已经取得很大进展，并形成了区域模式，在北方省区具有代表性，其经验值得借鉴。本文在对辽宁省林业特色、辽宁省集体林权制度改革历程及区域模式分析的基础上，对集体林权制度改革的前景进行展望，并提出进一步深化集体林权制度改革的建议及保障措施。关键词：辽宁省；集体林权制度改革；经验模式Reform Experience and Prospect of Collective Forest Property Right System in Liaoning ProvinceZHAI Yin-li, WANG Hong-yu（College of Economics and Management, Shenyang Agricultural University, Liaoning Shenyang, 110161）Abstract: Liaoning province has gotten a great improvement in reforming property right system of collective forest and become a regional model with the provincial characteristics and a representative of Northern provinces. The achieved experience could be used by other provinces in reforming property system of collective forest. After analysising the provincial characteristics, the process of reforming property system of collective forest and its regional model, the paper prospected the future of the reform and made the suggestions on the deep reform of property system of collective forest with the guaranteed measures.Key words: Liaoning province; reform of property right system of collective forest; experience model集体林权改革是继土地家庭联产承包责任制后，农村中又一项重大改革。并已在我国南方的福建、江西、浙江省和北方辽宁省试行。辽宁省是北方实行集体林权改革的典型省份，对其经验加以总结及对发展前景加以探讨，会有助于推进北方地区的集体林权改革。1 导论1.1 辽宁省林业特色辽宁省林业用地面积10425.45万亩，集体林面积8933.9万亩，占全省林地面积的86.5%；公益林面积5890万亩，占全省林地面积的56%，其中集体林占80%以上。辽宁省此次林改应改面积7926万亩，参改的行政村有11345个。从辽宁省各地区来看，辽宁省地形多样，各地林情不一，林农对林业的依赖程度也不一样。东部山区与长白山接壤，是山地多林区，森林面积大，蓄积多，林地立地条件好，农民对林业的依赖程度高，林业用地面积5181.3万亩，其中有林地面积达到4410.45万亩，占全省有林地面积的63.35%；森林蓄积量14161.35万m3，占全省总量的76.36%；森林覆盖率达到了53.07%，宜林荒山面积192.58万亩，占全省的12.28%。西部地区位于科尔沁沙地南缘，半石质荒山和沙漠化土地多，是干旱半干旱地区，林地立地条件相对较差，农民对林业的依赖程度低，是恢复植被、加快生态建设的重点区。林业用地面积3354万亩，其中有林地面积1777.25万亩，蓄积3314.85万m3，分别占全省森林面积和蓄积的25.53%和17.87%，森林覆盖率20.01%，宜林荒山面积1278.16万亩，占全省的81.48%，集体林应改面积为2320万亩，占全省应改面积的30%。表1 辽宁省各地区森林资源状况地区名称林业用地面积（万亩）有林地面积（万亩）森林蓄积量（万m3）森林覆盖率（%）宜林荒山面积（万亩）辽东5181.34410.514161.3553.07192.58辽西33541777.253314.8520.011278.16与南方集体林区相比，如福建、江西等地，南方集体林生长周期短，林地生产力比北方高，马尾松、杉树、毛竹一年四季处在生长期，林农见效快。而北方的树木生长期一年只有3/4时间处于生长期，林地生产力比南方低，林木生长周期长，林农见效慢。1.2 辽宁省集体林权的前期改革自1978年始，政府注意到集体林经营存在的问题，1979年2月通过了中华人民共和国森林法（试行），对林业经营体制做出了一些调整和重要规定。此后，在家庭联产承包责任制在自发耕地改革中迅速扩展并初显成效的情况下，为进一步理顺林业产权制度，林业借鉴了农业家庭经营的经验，并复制到林业，逐步实施了林业家庭经营。在这一阶段，辽宁省开展了以划定自留山、责任山和确定林业生产责任制为内容的林业“三定”工作，划定并保留下来自留山792.17万亩、责任山680.66万亩。这在一定程度上调动了林农发展林业的积极性，初步地解放了林业的生产力。自l984年开始，在中共中央l号文件提出“在荒山、荒沙、荒滩种草、种树，谁种谁有，长期不变，可以继承，可以折价转让”的政策推动下，在辽宁省出现了自发进行人工幼林转让苗头。特别是1990年以后，辽宁省的新宾、桓仁两县正式开始了人工林活立木有偿流转工作试点，当年交易发生67起，成交面积3061亩，交易金额l32万元。l991年至l997年林木有偿转让交易发展最为迅速，6年间共发生转让面积达250多万亩，交易金额达几亿元3。自此以后林业生产经营中，在共有产权不变的情况下形成以家庭经营为主导，出现了多种产权实现模式4。但是改革不彻底，不全面，许多改革成果没有以法律形式固定下来。1.3 辽宁省新一轮集体林权改革1.3.1 改革进程2005年3月，辽宁省政府在本溪市启动了集体林权制度改革试点；9月召开了集体林权制度改革现场会，随之东部山区5市18县全面展开；11月省政府出台了关于深化集体林产权制度改革的意见，至此林权改革在全省全面推开。按照省政府的要求，从2005年开始用23年时间，基本完成全省集体林产权制度改革，逐步建立起经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新体制和新机制。这次改革和以前的历次改革相比，涉及林地面积之大、涵盖林农之多、辐射范围之广、改革模式之多样更是前所未有。截至4月底，全省林权证发放51.3万册，面积1065万亩，完成率13.6%。截至2007年7月，我省共完成集体林权改革面积5761万亩，占集体林面积的72.69%。1.3.2 主要做法辽宁省集体林权制度改革，因地制宜因林制宜，不搞一刀切，根据实际情况，首先实行分区突破，就是按照东、中、西各个区域的特点和改革的主要目的，因地制宜地确定了不同的改革模式。其次实行分类改革，对商品林采取相对放宽经营政策，鼓励对林地适度开发，合理利用，自愿流转。对公益林坚持公益性质不变，经营方式不变，实行“补偿到户、双重管护，生态优先、适度利用，科学经营、有序管理”的办法。公益林实行林改后，一是承包者能够获得公益林补偿；二是科学适度开发公益林地，发展林地经济，可以获得一定收入；三是合理经营公益林，可获得一些抚育间伐收入。1.3.3 改革的彻底性一是林农对获得林地“四至”的清楚程度，在328个获得林地调查户中，包括确认和完善的林地，林农清楚并实地确认过林地“四至”的户278个，占被访者总数的84.76%，清楚但未实地确认过林地“四至”的农户18个，占5.49%，两项合计为90.25%，这说明此次集体林权改革是较彻底的。 二是林权证发放情况，已经发放林权证的农户79个，占24.09%，正在办理中的农户214个，占65.24%，两项合计为89.33%。林权证是林地、林木明晰产权和确权到户的保证，89.33%这一数字说明集体林权改革是彻底的，其余10.67%的农户没有林权证的原因是林权纠纷等问题。三是农民对集体林权改革政策的放心程度，表示放心的247个，占75.3%，表示不放心的农户62个，占18.9%，没想过的农户19个，占5.79%。这表明农民对集体林权改革这一政策还是放心的，但由于大部分林权证还没有发到农民手里，所以农民心里还是不太踏实，短期会影响农户对林地的投入行为。2 辽宁省集体林权改革经验辽宁省地形多样，东部与长白山接壤，是山地多林区；中南部位于辽河平原，是平原绿化的重点地区；西北部位于科尔沁沙地南缘，半石质荒山和沙漠化土地多，是干旱半干旱地区。按照辽宁省东、中、西各个区域的特点和改革的主要目的，因地制宜地确定了不同的改革模式。2.1 辽东地区该地区是多林山区，是辽宁省水源涵养和公益林保护的重点地区。2000年初，辽宁对东部山区2300多万亩天然林实施了自费禁伐政策，工程区森林覆盖率逐年提高，东部山区县平均森林覆盖率已达70%。在保护发展的基础上“存本取息”，本次林改采取以家庭承包（均山均林）模式为主，其他模式并存的方式，把林地经营权还权于林农，并把公益林管护责任也落实给林农。从调查的数据来看绝大多数是采取家庭承包（均山均林）的模式，是这一地区集体林改革采取的典型模式类型。这是由于，该地区集体林人均面积大、资源状况好、林农对林业的依赖程度高、林农普遍意识到森林的价值、对集体林的政策稳定性预期很高。在家庭承包（均山均林）模式的具体做法中该地区（以本溪为代表）采取三种做法：一是直接调查取得村、组的集体山林的总面积和蓄积，把林地分成好、中、差不同类别，再除以有资格参改的总人数，按户分山分林；二是调查取得村、组的集体山林的总面积和蓄积，由林业站等上级部门估算总经济价值，把总经济价值按参改的总人数平均再按户分山；三是以上两种方法结合。在所有模式中家庭承包（均山均林）的政治风险最小，但是改革后政府对森林资源控制成本大、难度高、效率低而且改革成本较大。这三种具体做法都必须较准确的获得总的资源状况，需要大量的人力、物力、财力，时间长耗费大；有利于保障林农的公平性利益，避免造成林农失地、有利于制止乱砍滥伐和偷盗行为的发生，但林地地块的分散给林农经营带来一定的困难。在力求公平的过程中，把山林分成不同等级再均分到户，造成家庭地块分散，这更加加剧了家庭承包模式带来的难以形成规模优势、带来规模经济的问题；不利于山林的防火、防虫；单户经营主体的经营选择有可能造成一个地区树种单一、大面积皆伐的问题；家庭承包形成单户经营，而单户经营和市场经济的社会化生产相矛盾，使林农在交易谈判中力量不足，利益易于被剥夺，这种经营模式也不利于林业新技术的推广应用。关于这一地区公益林改革模式，到目前为止，虽然并没有带来乱砍滥伐行为，但是调查中发现林农对管护费用的意见较大，主要是太少，有的对截“流”问题不理解，认为不透明。对个人所有或经营的重点公益林方面，采取了所谓的本溪模式: 在林改地区，队伍不散，人员不减，与参加林改的群众签订管护委托书，除了产权变动外，管护方式不变。需要指出的是，林农所说的“均利”有两层含义。一是上述论及的家庭承包（均山均林）的具体做法；二是在有些地方，是指拍卖不宜家庭承包（均山均林）的林木所得货币形式价值的人均分配方式。这两者相去甚远，统一称为“均利”实际上掩盖了两种不同改革模式的差异。2.2 辽中地区这一地区以平原农田防护林居多，改革目的是调动林农对残次林网改造的积极性。采取招标、承包等方式，即对农田林网实行招标流转，收取更新造林抵押金，造林验收合格后再全额退还，实现改制、改造 “双赢”。该地区集体林中公益林比重大，以农田防护林为主；林农对林业的依赖程度不高，林地不适合发展林下经济；林农普遍认为公益林补贴低，对经营林业热情不高。采取的典型改革模式是招标、承包。这两种模式与家庭承包相比改革成本要小的多，在集体农田防护林网的保护经营方面可以说是成功的，但是也存在一些问题，主要是如下两个方面：一是操作过程中的权力寻租行为和信息寻租行为的发生，也就是公平性问题；二是政府林业部门对公益林补贴的分配问题。本地区还对改革后的集体公益林管护模式做了探索，在实践中具体模式有铁岭模式：在征得林农同意后，集中管护，补植苗木费，整地和林木抚育费共计1.5元/年亩，补助给林农个人；营口模式：小户与铁岭一样，大户经营由自己安排护林人员，乡镇留出监管费用0.5元/年亩，用作监管员劳务费，其余4.0元/年亩给大户。2.3 辽西地区这一地区属于西部三北防护林区，集体林改革在立地条件好的多林村实行承包，在立地条件差的少林村实行 “一包二送三补贴”，鼓励农民承包管护经营。辽西地区是生态脆弱区，集体有林地较少，且由于气候，土壤，政策原因经营林业的收益几乎为零，主要收益是补贴性质的公益林管护费，在现在管护费很少却要承担风险很大的管护责任的情况下林农的积极性很低，林农对林业的依赖性低。因此采取的模式也不同与辽东、中地区。在立地条件好，土层厚的地区集体林改革的典型模式是联户承包。联户承包这种模式类型是指，多于一户的林农自愿的共同承包经营同一块林地。与家庭承包（均山均林）相比联户承包模式政府的成本小，改革后对林地、林木控制成本低、管理效率高。而且在没有造成林农失地的情况下，保证了公平，也在一定程度上解决了地块分散问题、防火防虫问题，但是为单户间的纠纷埋下隐患。为了防微杜渐，需要政府引导来明确联户间的责、权、利，最好有明确的合同。联户承包增强了林农在市场交易谈判中的力量，有利于维护林农自身的利益。一定程度上，解决了单户经营主体形成的树种单一和大面积皆伐问题。拍卖模式是针对林况好、面积小，不利于均分的集体林地。改革成本小，林农马上能获得收益，但是易于发生各种寻租行为，体制上的缺陷（没有维护林农利益，林农信任的主体）难于维护林农的利益。对立地条件差，不利于承包和拍卖的山林分地不分林，实行了公益林股份制。3 改革前景展望辽宁省根据森林资源状况的不同，将全省林业建设划分为三大区域。我们调研的地区主要是辽东和辽西。辽东地区森林资源丰富、林木质量较好、林地可以合理利用。林农分到的林地比较多，收入来源主要是林业多种经营，如林地养殖、林地开发发展中草药等，不以木材收入为主。辽西地区生态环境脆弱，森林资源在辽东的重要性主要体现在保护环境方面。此次改革主要是确权到户，但因为当地条件的限制，农民真正能利用林业获得的收入非常少。因此，两地林业的发展趋势将是不同的。3.1 辽东地区辽东林农区别于其他地区林农最大的优势是森林资源丰富，而且可以合理利用林地资源。所以，作为重要的生态保护区，辽东山区未来的发展主要将着眼于森林和林地资源，发展林业多种经济。一是以落叶松、刺槐等为主的速生丰产用材林和工业原料林培育业；二是发展以红松、板栗、榛子等为主的果材林培育业；三是发展以林下参、五味子等为主的中药材经营；四是发展林蛙、林下鹿等为主的林下养殖业；六是发展以蘑菇、山野菜等为主的森林采集业；五是发展以木材及其他林副产品为主的林产品加工业；七是充分利用当地森林资源，发展森林旅游业。3.2 辽西地区辽西属于重要的生态建设地区。辽西林农的发展必须兼顾辽西的林情。一是退耕还林，加大森林植被建设；二是合理利用无林地，开发荒山，增加森林覆盖率；四是合理利用幼龄林前几年的林下空地，发展林下种植业，如林下种植西香瓜和玉米等；五是形成规模的林下养鹅业。4 对策及保障措施4.1 开展林权抵押贷款业务由各级政府与各金融机构进行协商，加快开展林权抵押业务，解决林农从事林业生产的资金问题。在降低林农抵押贷款门槛的同时，要加大监管力度，防止林农用林权证抵押来的资金挪做他用，违背贷款初衷，防止欺骗资金。出台相关政策，林权抵押贷款只能专款专用，只能用于林业生产，加强林农对林业的重视程度，避免林农第二次失林、失地。4.2 适度放开采伐限额制度采伐限额制度与林农希望的按市场需求自主采伐相矛盾，限制了林农造林、营林的积极性。调研中我们发现虽然林农的目标是实现自身利益最大化，但他们对环境的认识较前几年有极大的提高，适度放开采伐限额不会造成乱砍滥伐。根据分类经营的要求，商品林主要以发挥经济效益为主，所以必须让经营商品林的林农认为造林、营林是有利可图的，这就要改革现有的采伐制度。笔者建议：4.2.1 对现有的林木疏伐应根据树种特性、林分结构、立地条件等确定如何采伐，采伐多少，保留多少。林地较好、林木质量较高的地区，如辽东地区，主要砍伐那些对林农生产影响较大的，与其他林木争水、争光的，个别粗壮的成熟林木。辽西地区，林木质量不好，应该把一些长势相对不好的残次林、腐质林砍伐掉，确保其他树木能够很好的透光透风。4.2.2 带状间伐辽东、辽西地区现有的很多林木已经达到成熟林或过熟林期，但农民拿不到采伐指标只能等。应按照计划分带状的进行间伐，如留一定面积间伐一定的面积，这样农民可以从现有木材采伐中获取收入，还可以把采伐后的林地改种其他树种，如种植山杏、刺槐、红松等。这样，混交种植的树木可以有效地避免大面积的虫害、火灾，还可以起到比单一树种更好的防护效果。4.2.3 复层林砍伐主要是针对已形成复层林的树木而言的。把形成复层林的林地的上层成熟树木砍伐，确保水源、氧气、光照充足，促进其他优良林木生长。公益林主要以发挥生态效益为主，辽西生态脆弱，所以对公益林必须管死，但因林改后也分到了每家每户少量的公益林，这样为了让农民乐意管护，就需要加大公益林补偿资金。辽东地区分到户的林地面积较大，而且林农的林业收入并不单纯地靠林木的砍伐，相对于辽西，公益林管护较容易。辽东地区林农的未来着眼点在于林地利用上，必须有限制的开发林地，尤其是公益林地，必须以法律法规确定，以免大面积的、破坏性的利用公益林地，造成水土流失。4.3 完善林业社会化服务体系4.3.1 努力扩大林业服务机构提供的服务范围尤其是资金问题，如何有效地向林农提供信贷服务，解决林农贷款难的问题已经成为制约林农和林业经济发展的重要因素，应积极推进和实行林权证抵押贷款，或向林农提供无息、低息贷款或给予一些补贴政策。总之，应尽量扩大服务的范围，在条件允许情况下尽可能多的提供与林农生产、生活密切相关的各种服务项目。4.3.2 为林农提供更多数量的服务，实现服务主体多元化（1）改革林业社会化服务机构，强化服务功能。各级林业部门是开展林业社会化服务的主力军，必须有正确的定位，要理顺行政、事业和社会服务组织职能，稳定公益性、放开经营性，实现公益性机构与经营性组织彻底分离。强化服务队伍建设，提高服务能力。社会化服务组织转变观念，找准位置，积极主动加强自身机构和队伍建设。服务人员除收取少量的管理费用外，应对农技推广、指导等进行无偿服务为主。（2）引导和支持发展各类经济组织。发展壮大村级集体经济组织。村级集体经济组织在担负管理集体经济资产的同时，应努力开展村级公共服务工作，如组织林农统一购买良种、化肥、农药、农膜等生产资料，统一组织林下生产、户间互助，统一销售林副产品等等，另外，还可通过信息服务、科技服务、设立营销协会、林副品深加工等形式，兴办林业社会化服务产业，以突出村级集体经济组织的合作功能，推进林业社会化服务的发展。大力发展农民自我服务组织，大力发展各类林业专业合作经济组织。鉴于当前农村服务力量薄弱，一定要坚持国家、集体、社会、个人多管齐办的方针，积极支持农民自办、联办服务组织，发挥政府在林业社会化服务体系中的作用。林业社会化服务体系是一项内容广泛、群众性极强的社会经营活动，单纯依靠国家和集体经济组织是办不好的，必须充分发动群众，积极支持广大林农自办、联办服务组织。这些民办服务组织在发展林业社会化服务体系中起着不可忽视的重要作用，各级政府，尤其是县乡两级政府要在资金、技术、生产资料供应、工商、税收等方面给予大力支持，不断壮大农民服务队伍，充分发挥政府在林业社会化服务体系中的支持作用。发挥资源优势，围绕支柱产业和主导产品组建各类专业合作经济组织。要坚持多样化发展，合作类型上可以是林农专业合作社或林业产业协会，可提供技术、农资、信息、产品收购等一项或多项服务，也可提供产前、产中、产后系列化服务，可分村、乡镇、县三级兴办，可围绕一、二、三产业办，同类型的专业合作组织还可组建联合组织等，扩大合作领域。实行“民办、民管、民益”，既为农民提供各类服务，又维护农民利益。实行林业产业化经营，扩大服务领域。采取“公司农户” 、“生产基地农户” 或“公司基地农户”的模式，解决林农生产经营中的问题。龙头企业通过产业化经营带给农民技术信息，并且林产品通过龙头企业进入了市场，是林农获得更好的市场信息，获得更大的经济效益。同时引导和壮大龙头企业，鼓励工商企业投资农业，发展林产品加工、运输、销售、储存、保鲜等产业，引导龙头企业主要抓产前和产后服务，把一般的种养环节让给农民，使农民在产业化进程中得到实惠。4.3.3 更新服务理念，创新服务方式在服务村民中做到几个结合：与村民需求相结合。采取广播、骨干培训、印发资料、现场指导等多种形式，针对