嘉兴市“两分两换”土地政策研究报告.doc

嘉兴市“两分两换”土地政策研究报告【摘要】嘉兴市政府开展两分两换这一农村土地使用制度改革试点，取得了较大成绩。但是,实行农村土地使用权的流转和置换,面临的最大困难是如何破解土地及就业、社会保障政策和法律的制约及多方利益冲突的均衡化问题。本文对农村土地使用权流转的法律问题、经济问题和民生问题提出见解，期望通过对两分两换制度的研究与总结,为破解城乡二元结构,进一步缩小城乡差距,实现城乡社会经济协调发展提供理论支撑,探索实践机制。关键词：两分两换 土地流转 社会保障 就业 一、“两分两换”土地政策的介绍 嘉兴市推行“两分两换”政策，用这种方式鼓励农民退出土地，向城镇集聚。所谓的“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。这种政策，首先是让农民的资产获得承认，实现土地的大规模经营，提高生产效率；其次，通过置换方式让农民进城，在打破城乡壁垒，提高城市化和工业化水平的同时，让进城农民不至于成为流民，或是产生城市贫民窟；再次，用社会保障来置换农民的土地承包经营权，杜绝了某些农村人口冲动转让土地然后挥霍一通沦为贫民的现象发生。历史上，社会的动乱往往就是因为大量流民和贫民的存在。此外，“两分两换”的所有行为是在自愿依法的原则下进行。这一系列规定可以保证产权和效率，又可以保证社会的稳定。二、政策出台原因：1.2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了中央推进农村改革发展若干重大问题决定， 其中，在“大力推进改革创新，加强农村制度建设”这一决定中，有两大要点：（1）文件允许农民以多种形式流转土地承包权，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。（2）实行最严格的节约用地制度，从严格控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。 2.2009年3月15日，浙江省工商局和农业厅联合出台的浙江省农村土地承包经营权作价出资农村专业合作社登记暂行办法，推行农村土地经营权资产权证化，将稳定不变的土地经营权从原来的生产性要素变成资产性要素，让农民可以将手中的土地承包证变为可以作为出资或抵押给银行的资产权证。办法明确了土地流转的三条底线：一是不得改变土地集体所有制性质，二是不得改变土地用途，三是不得损害农民土地承包权益。这被理论界认为中国改革开放以来的第二次土改。这一文件的出台将激活浙江1.3万亿农田里的资本嘉兴市曾于2005年、2007年分别印发了关于推进农村宅基地整理加快农村新社区建设的意见(试行)(嘉政办发200552号，2005年4月22日)和关于加快推进农村承包经营权流转的意见(嘉政办发2007106号，2007年7月24日)，各县(市、区)也在此基础上，分别出台了相应实施办法，有效地推进宅基地整理和土地承包权流转工作。【1】 3.一场金融危机席卷全球，受影响最大的劳动密集型企业也是农民工比较集中的地方。金融风暴吹乱了他们像候鸟一样“东南飞”的迁徙节奏，给他们的生计带来了太多的不确定因素，首当其冲的是就业问题。人力资源和社会保障部透露，全国1.3亿农民工中，有2000万人因金融危机失业返乡。中国官方日前首次公开发表中国的就业状况和政策白皮书，透露目前中国农村还有1.5亿剩余劳动力需要寻找出路。在土地流转的相关政策下，从土地上解放出来的农民就业又将何去何从呢？三、政策出台背景：1、历史背景：1988 年，中华人民共和国宪法进行了修改，首次提出“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这一规定为集体建设用地流转奠定了基本的法律依据。1988 年底土地管理法也进行了修改，规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。该条款允许符合特定条件的集体建设用地使用权依法转移。同时还规定“除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用本集体经济组织农民集体土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地”。这使集体建设用地流转的空间受到严格限制。1998 年的土地管理法规定“，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准”，笔者认为这实际上承认集体建设用地使用权可以以入股、联营等方式进行流转。1994 年的城市房地产管理法规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”，使集体建设用地流转的内容与形式受到限制。2003 年中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见中明确提出“，各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”2004 年，国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）中提出“，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006 年出台的物权法规定“，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”在此，乡镇、村企业的厂房所占用的土地必须是集体建设用地，允许这部分集体建设用地使用权抵押，一旦抵押权实现，就会出现集体建设用地使用权发生移转的现象。国土资源部 2006 年关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知指出“，要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”2008 年十七届三中全会提出，建立城乡统一的地产市场，保护农民合法权益。从以上法律和政策可以看出，国家对农村集体建设用地使用权流转的立法控制在逐步放开，集体建设用地使用权的主体范围有所扩大，为推动存量集体建设用地使用权流转明确了方向。2、现实背景 近年来，通过宏观调控的方式抑制房价的呼声越来越高。对农地入市进行放开，推广农村集体建设土地入市调控房价这样的消息也在近期不绝于耳。这个敏感的词汇，近期被各种财经媒体炒的火热。按照中共十七届三中全会的精神，农村集体依法获得的集体建设用地，在不突破用途管制的基本前提之下，可以自由入市流转，并且要求建立城乡统一的建设用地市场。在农村集体建设用地使用制度改革方面，浙江的现行政策是：在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。 近年来，随着嘉兴经济快速发展和城乡一体化加速推进，大批农村劳动力实现了从一产业向二三产业转移就业，并有相当一部分已在城镇置房定居，农民的生产、生活方式已发生了深刻变化。但由于土地使用制度、户籍制度和社会保障制度等方面的束缚，农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题得不到有效的破解，严重影响了现代农业发展、农村新社区建设和工业化、城市化进程，成为制约城乡一体化的突出瓶颈。2008年4月，浙江省委、省政府作出把嘉兴作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区的决策部署。嘉兴市委、市政府抓住这一重大的改革发展机遇，制定了关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见，同时，抓住优化土地使用制度这个核心，按照宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障(即“两分两换”)的总体思路，制定关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见，并率先在全省开展了探索与实践。2浙江省的主要做法是对农村宅基地的整理。以浙江嘉兴为例，嘉兴农业用地保有率高达86%，但农业产出仅占嘉兴GDP不到6%的比重，非农用地储备不足的同时农村建设用地较为浪费。 2008年，嘉兴开始实行以土地使用制度改革为核心，包括户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设等在内的“十改联动”改革；率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。还有一项重要内容就是鼓励农村居民实施“两分两换”，并在南湖区、平湖市等地试点。“两分两换”，就是宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。 具体做法是取消农业户口，把目前的农村宅基地置换为城镇建设用地，在城镇集中建设新社区安置农民，原村庄复垦为耕地，然后把多余出来的土地指标挪到城市近郊用作工商业开发。以嘉兴三个试点乡镇为例，姚庄镇户均占有1.163亩，置换出3800亩左右的用地空间；龙翔街道通过宅基地置换，土地节约率将达到50%以上，可置换出约3000亩用地空间；七星镇通过农村宅基地置换城镇房产，户均可节约用地0.736亩，可置换出2955亩左右的用地空间，节约率为71%。照此推算，整个浙江省可以整理、置换出来的用地将是非常大的一个数字。嘉兴市委书记陈德荣表示，宅基地置换后腾空出来的土地，有一部分将可用作工业用地和商业用地。换句话说，浙江此番土地“新政”，意在充分挖掘农村宅基地被差强人意的利用率所掩盖的价值。嘉兴模式最具有价值的地方，就是农村集体所有的非农业用地(目前仅限于宅基地)进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”的目标。【3】 嘉兴的城市化水平相对滞后，还有50以上的农民居住在农村，一方面占用了大量非农建设用地，同时由于分散居住，各项城市基础设施很难向这部分农村居民覆盖。实行“两分两换”，利于基础设施建设，但是随之而来的问题是农村居民入住城镇后失去了基本的收入，就业困难。而如何解决好无地农民的就业问题，保持政治和社会稳定，推动城乡经济统筹协调发展，确保实现农村工业化、城市化发展的战略目标将是党和政府现阶段要处理的重要问题之一。四、政策实施过程中遇到的问题1、被征土地农民的社会保障问题第一，传统农村保障功能的弱化。我国社会保障体系一般分两种，即城镇社会保障体系和农村社会保障体系。农村社会保障体系的弱化表现有二，其一，比较于相对完善的城镇社会保障体系而言，绝大多数农民只能依靠传统的家庭养老作保障，这其中又以土地收入保障为核心。土地被征用后，农民在失去最可靠的保障同时，又享受不到城镇居民的社会保障，从而面临了极大的生存危机。第二，农村的另一种非正规保障模式为子女赡养保障。但自从我国实行计划生育以来，农村的家庭结构从根本上发生了变化，目前主要以“四二一”模式为主，即一对夫妇供养四个老人和一个子女，因此儿女负担老人的压力大大增加。加之现代价值观念对家庭内聚力造成一定的冲击，使家庭赡养上暴露出来的问题日益严重，老年人的赡养权益遭受极大的侵害。上述种种现状都有力说明了农村传统的家庭保障功能的不断弱化趋势。第三：现有的土地征用补偿方式不能提供长久的生活保障土地被征用后，对失地农民的补偿主要采取以招工、留地和货币三种安置方式。这三种方式在城市化进程的推进中曾发挥过很大作用，但不能提供长久的生活保障，并且随着社会的发展，其不适应性也在逐步暴露：招工安置无法适应于近年来市场经济的发展，也无法适应劳动力就业市场日趋激烈的竞争和企业用工制度的不断革新，所以1999年后这种方式基本被废弃;留地安置针对城郊结合部征地面积较大的村集体，允许其留有一定的土地面积用于建造出和厂房和写字楼，它固然有一定的优势，但不利于城镇的整体规则和土地的集约利用，加之村级集体资产常常因经营管理不善引发新的资产流失，所以也不可能提供给农民可靠的生活保障。货币安置是1999年后各地用地单位普遍采用的方式，但由于征地补偿价格偏低、补偿费用拖欠、补偿分配不规范等原因，农民真正领到的补偿费其实非常有限，所以它也无法发挥长久的养老保障功能。3、被征地农民的就业问题目前农村有一技之长农民以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民，早已找到工作，而绝大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力，农民失地后就处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱多病者，还包括 40 岁以上的妇女，50 岁以上男子农民。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。所以大量失地农民处于无工作状态，靠安置补偿过日子，吃光用光，因而失去了从事其他产业的资金基础，生存难以为继。所以，对失地农民来讲，失去了土地，也就失去其基本生活保障。由于缺乏相对应的政策制度安排，从而使得没有任何生产资料、没有任何社会保障、就业技能低的失地农民，成为城市化进程中最脆弱的社会群体。 5、在征地过程中出现的“无地青年”的问题 无地青年“农民”是一个十分特殊的社会群体，他们大多数原居住于城市边缘地区和被征地的地区。在我国，农村土地大都是以被征用的方式转换用途的，征用部门给原有土地承包者一笔补偿金。这种征用方式可以使土地征用者迅速获得土地资源，与此同时也使原有的土地承包者迅速失去土地，从此也改变了他们的人生轨迹。特别是对于那些正在成长为有劳动能力的青年一代，影响更为深远。他们很容易成为失去人生方向而又无所适从的群体。首先，从历史传承和现实制度看，他们仍然属于“农民”，但与其长辈不同，他们已是无地可耕种的“农民”，田地只是幼时的记忆了。其次，从现实生活和发展走向看，他们已属于“市民”，但与长期居住于城市的市民又不同，他们难以获得正常稳定的非农职业或以非农职业作为自己唯一的人生选择。生活来源决定生活方式和生活态度。无地便无根，无业便无依。无地可种和无业可就，使这一部分人处于游动不定的状态，具有游民化的特征。（所谓游民，就是没有固定生活来源、稳定的职业而变动不定，游移不安的人）。【4】这种不安定的生活状态使他们缺乏归属感，不仅物质生活，更重要的是心理上也飘移不定。他们已无土地，也就失去建立在土地之上的组织和规范的约束。因为对于农民来说，土地不仅是生存的来源，同时也是生活归属。正如费孝通先生所说：“以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”正是在世代定居的过程中，形成了一个彼此知根知底的“熟人社会”。在这一“熟人社会”共同体中，人们根据世代传承下来的习俗习惯生活，形成和谐有序的社会。而对于那些已无土地的青年“农民”来说，没有土地而不断的游动，所面对的是一个全新而陌生的世界。原有的乡土习惯不再适用且也迅速掉失，新的规则又不熟悉。因为，我国的城市居民长期以来都以“单位”为依托。“单位”不仅是职业来源，而且是生活和心理的归属，同时又成为市民基本行为规范的起点。没有“单位”，也就意味着不在“体制内”，没有体制的约束。无地的青年“农民”是在城市体制改革过程中生成的，他们一方面很难进入城市“单位”；另一方面，即使进入了城市工作“单位”，也有一个相当长的适应过程。正是由于缺乏传统的乡土规则的约束，又未能建立起现代城市生活规则，使他们很容易在不断地飘移游动中行为失范失当。在当前的城乡现实生活中，已有相当数量的无地青年“农民”具有游民化的倾向。由于他们的行为往往失范失当，许多地方的人们以贬义的方式加以指称，如“游子哥”、“二流子”。应该看到，工业化和城市化进程中出现游民化群体，这是一个具有普遍性的现象，同时也是一个需要高度重视的社会问题。因为这一群体的游动不定性对于形成和谐有序的社会是一个严峻的挑战。在法国工业化初期曾经产生了一个由农村人口进入城市的流动群体。这批人既缺乏稳定的生活来源，也缺乏城市共同体的规范，既极具革命性，也具有强大的破坏性，他们中产生的一些激进分子被称之为“无套裤党人”。上世纪初，毛泽东在其著名的中国社会各阶级分析 一文也提到当时的中国“还有数量不小的游民无产阶级，为失去了土地的农民和失去了工作机会的手工业工人。他们是人类生活中最不安定者。”并认为“处置这一批人，是中国的困难的问题之一。”我国当前面临着建构社会主义和谐社会的重大任务。要促进社会和谐，必须高度重视青年“农民”的游民化问题，并进行有效处理。6、被征地农民成为“新市民”的障碍第一，素质的障碍。大量农村劳动力既没有打工所需的一技之长，也缺乏保护自己的法律知识和城市生活常识，不适应就业和城市生活的要求。大量的事实证明，进城农民的整体素质高是取得市民资格的重要条件，决定着农民向市民转化的成功率。整体素质高的农民，进城后一方面容易获得较多的就业机会，从而取得相对稳定的职业和收入；另一方面也容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到“老市民”认同。而目前我国农民市民化进程之所以不快，主要障碍之一就在于我国农民的整体文化知识和能力素质不高，转移能力弱。第二，身份障碍。由于我国农村与城市二元经济结构的长期存在，致使农民与市民在思想意识、生活方式等方面存在很大的差距。如果不提高农民的自身素质，农民市民化后的小农意识就可能转化为小市民意识。广大农民虽然已经“洗脚上田”，但并未“洗脑进城”并未转化为真正意义上的现代市民。第三，认同障碍。所谓认同指的是个人对自己在社会生活中角色的肯定性确认。农民市民化本身即是一个身份转变、重新寻找认同团体的过程。从乡村社会到城市社会的过渡,农民市民化所面临的主要困难也在这里。如果不能建立起新的认同团体,这种市场化过程必然带来相应的身份困扰和认同障碍。因此要加快农民市民化的观念转变，推进城市化,使农民转变身份融入都市社会,没有相应的意识更新便会加大这一过程的难度。一方面是对城市族群的要求,现在不少身处困境的下岗职工眼见农民进城,认为是抢了自己的饭碗，认为农民进城后必然引发新一轮的资源紧张,甚至滋生更多的社会问题,农民还是以外来人口的角色出现在城里人的视野中。上述观念无一不是对农民市民化的意识障碍。全社会必须重新树立公民社会的观念,充分认识所有公民共享社会资源的合法性。另一方面是对农民族群的要求,城市化过程不可逆转,农民进入城市是中国现代化的必要环节,加快农民的市民化、农村人口向城市的转移,对于增加农民收入,改善农民的生存处境都具有根本作用,因此进城农民应树立新的身份意识,从阶层的自卑意识中摆脱出来,尽快融入市民生活,确立与新的生活轨道一致的身份。要在城市的建设中积极发挥自己的主人翁精神，为加快城市化建设贡献自己的力量。7、两分两换土地政策出现的法律问题第一，历史遗留问题。这指的是开展“两分两换”之前就已经存在的问题。根据调研，这些历史遗留问题主要是目前法院审理的土地流转纠纷案件中暴露出来的问题。一是发包程序不规范。二是利益调整、农户之间的土地流转和房屋转让不规范与农民缺乏诚信。三是政府征地不规范。主要指政府在未经批准的情况下进行预征用土地，并对村民进行了相应的补偿，后来被预征用的土地改变了用途，农民以政府和村民委员会侵犯其土地承包经营权为由起诉，请求政府及村委会停止侵权，并将土地恢复原状。四是因集体经济组织内部人员的变动引起的纠纷。在承包期内，集体经济组织内部人员往往会发生各种各样的变化，如妇女结婚后在新居住地未取得承包地的、离婚后夫妻双方承包经营权的重新确认、承包期内承包人死亡后土地承包经营权的继承、承包期内户口迁至城镇后其承包经营权问题等均是因集体经济组织内部人员的变动而引起的土地流转纠纷。第二，当前存在的问题。这主要指 “两分两换”在当前运作中存在的问题。目前操作中主要存在以下几方面的问题。其一，法律风险提示不足。“两分两换”符合农村改革发展的总体方向，推进这项工作意义重大。在政策层面积极宣传发动引导农民参与非常必要。但该政策举措要得到长期稳定和有效推进，必须全面转化为法律行为才能确保。在农民法律意识淡薄、法律知识缺乏、法律认同不高的大背景下，在从政策面积极宣传、发动农民参与该项工作的同时，要加强法律层面的宣传，尤其要加强法律风险的提示。要通过强化法律意识来构建诚信意识，重点解决农民因法律意识淡薄，为单纯追求利益而容易反悔的问题。其二，操作不够规范。如前所述，要确保“两分两换”的稳定性，其前提是必须全面彻底地将该政策行为转化为法律行为。有些地方还在凭经验和习惯开展工作。如土地流转合同的出租方为农民甲，在没有相应的委托手续的情况下，把租金支付给其子女；在夫妻双方离婚且一方外出的情况下，允许置换方将房屋所有权登记在另一方名下，等等。类似的问题还有不少。另外，对“农嫁女”、入赘以及农村房屋买卖等一些“历史遗留问题”，不同的地方处理都有差异，标准不够统一。5五、社会各方对两分两换土地政策的评价第一，从政府角度看，首先，嘉兴市的“两分两换”工作得到了省委、省政府的肯定和支持，国土资源部门也对土地节约集聚利用的做法给予了肯定。目前，各试点改革已进入了实质运作阶段，启动了农民集聚新社区建设，签约换房(或搬迁)农户达2172户，落实安置公寓房、安置联排房分别为969套和834套；共流转土地承包经营权3.126万亩，约占全市流转总数的7.95%，其中5710亩实现了二次流转，已签约农业投资项目6个，签约投资额6600万元。6这项改革试点，加快了土地流转和规模集约经营，促进了农业产业规模化、产业化；盘活了农村非农建设用地存量，拓展城市和工业发展空间；加快了农民向城镇、中心社区集聚，优化了城乡人口布局；加大以城带乡、以工哺农力度，加快推进了城乡一体化。其次，“两分两换”改革试点工作，是嘉兴市在全省范围内率先开展的一项工作。这项工作即是一场涉及城乡布局,特别是土地使用制度等方面体制机制大调整，也是一场涉及农村生产、生活方式的大变革，是一项涉及面广、综合性强的改革。农村整体布局得到优化。突破传统的就农村规划农村的思维定式，充分发挥城镇及新市镇的依托和支撑作用，从规划上打通了城乡通道，使我市农村布局规划得到了较为彻底和全面的优化。新农村建设路子得到拓展。运用“两分两换”试点工作平台，把我市现代新农村建设重点逐步引导到了农民市民化、社区城镇化、城乡三次产业融合互动、城乡经济社会转型升级等内容上来，推动了现代新农村建设的内涵拓展和层次提升。土地节约集约效果明显。通过宅基地(房产)置换，各试点的土地节约集聚率都在50%以上，仅一期实施至少可节约土地4830亩。农民财产性收入增加。置换的公寓房有土地证、房产证，可以进入房产市场，使农民财产得到了保值升值；一些镇结合工业功能区和市镇商贸区建设，安排了相应的产业和商业用房，搬迁农户可以通过入股等形式参与其中，获得租金红利，加上土地流转收益，可以获得长期稳定的收入。新市镇和现代农业发展空间得以拓展。各地在试点推进中，以新市镇为依托，开展了区域建设用地、生产力和人口布局的优化调整，既加快了要素向新市镇集聚进程，也拓展了市镇、工业功能区和现代农业的发展空间。第二，从农民角度看，首先，农民的收益有保障。就以两分两换的试点七星镇的情况来看，七星镇对于土地流转费的补助，考虑到流转的奖励，在享受一般政策的基础上再给与每亩一百元的一次性奖励。土地青苗补偿费以每亩200元支付。若土地日后遇征用则按征用时政策补足。若遇粮食价格暴涨，560市斤晚稻粮价超过当年租金，则按每亩每年560市斤粮食当年粮食价计算。这使得农户经营权收益得到保障。对农户中，有小型生产企业（家庭作坊）的，对该企业进行评估补偿；个体工商服务性行业约按每只有效工商执照补偿2000元，但必须出具纳税有效凭证；对规模养殖大户按照关于畜禽养殖户集中整治的实施意见（七政20081 30号）执行。7其次，农民可以享受完善的社会保障。按照政策，土地全部流转的农民，在满61岁后，每人每月可享受200元生活补助，而且有递增机制，脱离了农村的劳动力还可以选择进城务工，进一步增加收入。同时嘉兴市还紧急出台了关于进一步促进城乡平等充分就业的实施意见，将“两分两换”中的自愿全部放弃土地承包经营权的人员纳为享受就业政策对象，3年内必须实现养老保险的全覆盖。第三，农民居住环境得到进一步改善，一系列公共服务项目陆续投入建设，农民可以享受完善的城市公共服务，如到文化活动中心看书、健身，或者到中心公园坐坐，社区都有文化活动场所，有兴趣还可以参加各种文体团队，这样就极大地丰富了农民的业余生活。第四，农民可以享有良好的教育资源和社会治安。在城市中，“新市民”可以和其他市民一样享受城市的教育资源，孩子读书更加方便了，学习环境更加优越了；同时也可以享受良好的社会治安，嘉兴市全面实施城乡警务一体化战略，不断优化城乡警务资源配置、完善城乡警务运作模式。但同时在政策实施过程中也有不足之处。例如，对农民的社会保障金发放的不及时，农民的生活成本增加等问题都困扰着进城后的农民生活。第三，从土地投资者和经营者看，投资者可以将更多的资金投入到农业产业化中，在降低成本的同时获得更多的产出。使经营者获得利润。第四，从社会其他各界来看，对两分两换的土地政策有着新的诠释。浙江省劳动和社会保障科学院院长陈诗达表示，嘉兴以居住证代替户籍部分功能的改革，将身份权利转变为居民权利，“人在有权利、人走无权利”，从而实现身份平等。 浙江大学管理学院教授范晓屏指出，取消农业户口的农民未必能享受城镇户口的平等待遇。例如原村集体经济组织成员，在户籍管理制度改革后，不改变其原集体经济组织成员身份和集体经济组织明确的权利和义务。这些待遇本来在农民的时候就享受的。 范晓屏说，过去隐藏在户口本背后的城乡待遇差别多达47项，现在这种利益格局发生了“逆转”，特别是城郊农业人口能享受到许多优惠政策和经济待遇，除普遍具有的土地承包、征地补偿、申请宅基地、生育第二胎等外，有些集体经济较好的村，还能享受生活补助、养老保险、医药费报销等一系列待遇。8 近年来，随着国家对“三农”的投入力度不断加大，农民正享受更多更大的实惠。然而，一旦让出土地经营权，大量缺少其他技能的失地农民将对就业和社会稳定等造成消极影响。 六、两分两换土地流转政策的展望 1、两分两换土地政策在以后的实施中要及时解决阻碍改革试点持续推进的苗头性倾向性问题 第一，解决被征地农民的社会保障问题。要从实际出发，因地制宜，坚持“土地征用到谁，就解决谁”和“谁占地，谁负责”的原则. 首先，完善拆迁安置办法，提高补偿标准。被征地农民参加社会保障的费用大部分应来自土地补偿费和安置补助费，中华人民共和国土地管理法中对每一个需要安置农民的安置补助费制定了详细标准，但由于土地征用补偿的范围和标准偏低，而且目前许多地方在实际操作中普遍采取法定补偿标准的最低值甚至低于最低标准，因此社会保障制度的实施总是难度重重。产生这种现象的原因主要在于制度缺乏规范性，规定不够细化，在实际补助时没有根据不同年龄层次、不同生活水平、不同地块的地理位置、征用后土地的用途等综合因素确定补偿标准。此外支付农民的征用补偿费不得少于村集体、农民个人支付最低社会保险及其他保障的费用。而且，国土资源部门要对农民安置措施不能真正落实到位的项目不予以审批，并加强对征地批准后的跟踪检查，切实维护被征土地农民的合法权益。其次，养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度三项制度并行。（1）养老保险制度。养老制度历来是农民最关心的问题之一，尤其是土地被征用后，建立养老保障制度尤为重要。其一，正确规定养老保险资金的筹集、适用对象及缴纳标准。筹资的主要来源：一是政府可以在土地出让金中按比例列支；二是村集体承担部分可以从土地补偿费中开支；三是个人承担部分可以从安置补助费中开支。其二，建立一项适合于被征地农民实际情况的基本养老保险运行机制。养老保险的缴纳可以按不同年龄层次来实行，采取多种缴纳方式。（2）医疗保险制度。农村合作医疗制度自上世纪80年代以来大面积滑坡，90%左右的农民成为毫无保障的自费医疗群体，因此，医疗保险制度对被征地农民来说也是一项不容忽视的重点。建立被征地农民医疗保障制度，要坚持以下原则:其一，坚持国家和集体支持的原则，建立国家、集体与个人共同投入、风险共担的机制;各地从实际情况出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度;其二，坚持社会化和市场化的原则，通过多渠道筹资方式来解决资金短缺问题;其三，坚持重大疾病原则。由于国家投入的资金有限，因此只能把这些有限的资金用于最急需的地方，即对被征地农民威胁最大的重大疾病上去。因为对农民来说，重大疾病不仅会丧失其劳动能力，而且极易使他们陷入贫困境地，这是他们无力承担的风险。（3）最低生活保障制度。这项制度的建立有助于解除被征地农民的后顾之忧，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。实施这项制度需要做好以下几点：第一，科学确定最低生活保障线标准。必须从维持被征地农民的基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。第二，严格界定最低生活保障对象。第三，坚持多渠道筹集资金，努力做到应保尽保。第二，解决被征地农民的就业问题。首先，加强失地农民的就业技能培训，提高他们的就业竞争力。目前，要加大对农民科技培训投入力度，不断扩大培训规模及资金支持，满足农民对培训的需求。同时，要有针对性地为农民提供培训，在培训前，根据农民的需求设计符合实际需要的培训内容，培训内容要围绕当地农业结构调整、生产技术等开展培训，要坚持以“市场引导培训、培训促进就业”的方针，不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道提高农民的各项技能，特别是针对用工单位需求和农民的需要，进行“订单式”和“菜单式”培训，切实增强失地农民的就业能力和专业技术素质。其次，积极落实再就业优惠政策，建立再就业创新机制。要争取和落实失地农民优惠政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制农村劳动力的就业歧视性政策，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。同时要加大扶持力度，帮助失地农民创业发展。在失地农民群体中，有一部分人头脑灵活，具有经商致富的能力。为此，政府要积极创造条件，给政策、给教育、给培训、给贷款，帮助这些失地农民创办个体私营企业。对自谋职业和自主创业的农民参照下岗失业职工的办法，发放“再就业优惠证”，享受与下岗失业职工同等的再就业优惠政策。同时，享受新办企业和小额贷款担保的优惠政策。其三，加快发展经济，增强经济实力。发展是第一要务，就业的基础是发展经济，只有经济发展了，经济实力增强了，才能为失地农民创造更多的就业岗位，使他们安居乐业。为此要大力发展农村第二、第三产业。实践证明：二、三产业在解决劳动力就业方面有较大的优势。同时要大力发展外向型企业，强调这些企业要最大限度地优先安置失地农民。最后，建立健全土地补偿机制，确保失地农民长期受益。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低成本。第三，解决两分两换土地政策中出现的法律问题。其一，加强对农户的法律宣传和风险告知。第一增强农户的法律意识尤其是合同意识。首先，要将法律效力说明到位。再者，要将违约责任条款提示、解释和说明到位。其二，进一步增强操作的规范性。第一要加强法律指导。第二对涉农户主要权利的合同内容要加强政策指导，最大限度确保其内在统一性。三是完善合同内容。如针对农村中以户为权利主体的特殊性问题，有必要将农户有关人口变动情况及时告知合同相对人作为合同内容一部分，以便日后的合同履行。其三，积极寻求上级部门的支持。在积极应对的同时必须要向上级反映到位，让上级部门全面深刻把握农村改革的深层次问题，以便及时从立法或政策层面推进相关综合配套改革，确保各项改革措施的协调性，不断解决现行政策与法律不够衔接的问题。2、两分两换土地政策的发展优势第一，土地流转提高了土地产出效益。多形式的土地有偿流转，使土地资源逐步集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中，集约经营，并可自愿调整种植结构，实现了土地与资本、技术等重要生产要素的合理结合和市场化配置，大大降低了成本，极大地提高了土地的产出率，实现了 “三赢”：农户得实惠，村集体增收入，经营者获利益。第二，土地流转实现了农业规模经营。土地流转的最大效应是解决了承包中平均分配土地造成土地规模过小的问题。浙江农村土地多形式有偿流转机制的创建，打破了传统意义上一家一户分散经营的小农经济格局，使土地得以连片集约、规模经营，推动了产业化农产品基地建设，实现了规模效益。第三，土地流转提升了农业科技含量。注重科技创新，推进科技进步，是提高农业经