进一步确立集约理念.doc

进一步确立集约理念 不断提高城市建设水平常州市政协城乡建设与人资环委员会节约就是财富，集约是最大的节约，城市建设的集约化是城市经营的一种方式，是城市建设实现效率和效益最大化的有效途径，是对城市各种资源要素进行优化组合，以最小成本获得最大回报的一种发展方式。用集约理念搞好城市建设，就是切实保护和合理利用城市资源，不断提高城市资源利用率，化解土地紧、信贷紧、资源紧等多种矛盾，利用现有的、有限的城市资源要素，在城市建设中发挥出显著的集聚效应，以促进我市经济社会率先发展、科学发展、和谐发展。 “十五”以来，特别是2003年来，市委、市政府全面践行科学发展观，坚持以集约发展的理念指导城市建设，基本实现了城市建设“拉开框架、优化布局、提升功能、美化环境”的战略性转变。经过几年努力，先后成功创建国家卫生城市、国家环保模范城市、全国文明城市创建工作先进市、省级园林城市，市区500万平方米老小区整治获建设部“人居环境范例奖”。一是城市建设拉开了新的框架，城市化水平不断提高。通过上一轮区划调整，我市市区面积由280平方公里扩大至1864平方公里，在全省列第2位，这为进一步优化市区空间布局、整合重组各类城市资源、统筹城乡建设，实现城市建设集约发展，提供了更大空间和平台。市区户籍人口由原来的87万增加到现在的220万人，全市城市化率已达到60.45%，比“九五”期末提高了5.6个百分点。二是城乡规划体系初步形成，规划引领作用有所增强。在编制完成新一轮城市总体规划和城镇体系规划的基础上，截止去年，基本完成了23个专项规划的编制，以主城区控制性详细规划全覆盖为目标，完成了中心城区65个地块的控规编制，全市新一轮建制镇总体规划编制工作已完成了55%，一批重点小城镇详细规划编制和城市设计工作正在编制之中。三是城乡建设力度逐步增大，城市环境面貌显著改观。“十五”期间，我市完成交通和基础设施投入400多亿元，相当于“九五”的6倍。新增公路通车里程1015公里，建成区新增日供水能力39万吨、日生活污水处理能力23万吨、道路面积984万平方米、城市绿化面积1645公顷。312国道和大运河南移工程、“两纵一横八支路”等市容环境综合整治工程、西瀛里商业中心、“清水工程”、“八路八口”绿化工程、红梅公园敞开扩建、市体育中心、会展中心、大剧院、环城高架、常宁、扬溧高速常州段等一批重大建设工程正在全力推进。百姓一致反映城乡环境新了、城市功能强了、品味档次高了、人民方便实惠了。四是城市管理水平不断提高，城市资源经营效果明显。按照“两级政府、三级管理”的要求，城市管理体制逐步理顺，明确了常州市城市管理委员会等部门的职责，新成立了城市管理考评委员会和城市管理评议委员会，开展“全天候”的城市管理考评工作。五年来，我市坚持土地资源和资产并重管理的方针，不断深化土地使用制度改革，积极探索城市土地资产经营的路子，土地已成为推进常州特大城市建设重要的资金来源。建设、交通、民防等三大投资公司融资作用明显，市政公用事业改革推进顺利，资源整合得到突破，基本上实现了市区公交一体化。过去的几年，确实是我市城市建设历史上建设项目最多、投资规模最大、管理力度最强、城乡面貌变化最快的时期。但同时，制约着我市城市建设水平进一步提高的矛盾和问题仍然存在，还未得到根本解决。一是在城市规划上，其统筹城乡建设上的作用还没有充分发挥，城市规划覆盖面还不够广，不适应城乡协调发展的需要，小城镇、村庄规划还不适应社会主义新农村建设的需要。二是城市建设上，常州现代化特大城市框架建设尚未完全到位，南北一体格局尚未真正形成，“城中村”改造任务艰巨。三是城市管理上，长效的统筹管理机制尚需完善，管理水平仍需进一步提高，城市环境质量还不够理想，工业污染及市河水环境质量形势仍不容乐观。四是城市经营上，城市建设负债增长较快，对城市经营收益的压力增大。未来五年是我市人均地区生产总值从4000美元向8000美元跨越的重要时期，是在全面实现小康目标基础上向基本现代化迈进的关键时期。这一时期既是我市工业化转型、城市化推进、市场化完善和国际化提升的加速期，又是产业升级、资源能源配置更趋激烈的竞争期。但常州市区人口密度大、资源依赖程度高，一次性能源全部要从市外、省外调入，是典型的资源导入型城市，资源环境约束日益突出，已上升为经济社会发展的主要矛盾之一。因此，推进集约化城市建设是大势所趋，是现实的选择。常州要全面贯彻落实科学发展观，建设节约型城市，实现社会经济和城市建设可持续发展，必须用节约和集约的理念，坚持不懈地走集约发展的城市建设之路。在发展理念上，要进一步认清集约化是现代城市发展的基本内涵和核心内容，确立集约化的城市建设是最大的发展和节约的理念，以此指导城市建设的各个方面。在目标定位上，要用集约化模式把常州建设成宜工、宜商、宜居的现代化新型城市为目标，推动形成土地集约利用、空间深度开发、生态环境友好、产业集聚发展、资源合理配置的集约化城市发展新格局。在工作思路上，要把主城区作为工作重点，进一步树立“精品意识”和“盆景意识”，以集约化化解空间制约，以资源优化配置提高城市效益，不断提升主城区社会、经济、文化的中心地位，发挥其带动和辐射作用；把城郊作为工作热点，既立足城郊结合部城市化矛盾较为突出、社会问题较为严重、公共设施较为薄弱、群众反映较为强烈的实际情况，又着眼于为城市发展释放新空间和城郊土地价值潜力巨大的优势，通过实施基础设施、公共服务、产业调整等“对接”工程，解决好关系群众切身利益的热点难点问题，从而为中心城市的有序发展提供条件；把城镇作为工作的新起点，抓住建设社会主义新农村的有利机遇，着力加快“三个集中”，推进城镇集约化建设，特别要以产业发展的内在需求推动行政区域的资源合理配置，真正实现以产业化带动城镇化。通过城区、城郊、城镇的协调和集约发展，实现城市建设的最大节约，为此应努力做到：一、加强规划的引领作用，提高规划的集约化程度常州城市体量大于县域，这对发展城市经济、拉开城市框架十分有利。规划是城市发展和建设的龙头，是发展城市经济，实现城市发展整体效益，提高城市综合竞争力的前提。要以科学发展观统领城乡建设全局，充分发挥规划引领、控制、整合的作用，集约配置城乡各类资源要素，打破城乡二元结构，做到“城乡一盘棋，规划一张图”。两个中等城市(金坛、溧阳)-中心镇和若干一般镇组成的四级城镇体系。常州综合竞争力的提高，离不开金坛、溧阳的发展与壮大。金坛、溧阳两市在坚持工业立县、开放活县、科教兴县、特色富县、扩权强县、加快全面实现小康的同时，按照常州城镇体系规划，加快建成现代化中等城市。全市农村要根据生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，因地制宜，分类指导，加强镇村布局规划，加强中心镇建设，加强村庄建设，加强农村基础设施建设和公共服务设施建设，有序推进社会主义新农村建设。为把常州建成一个产业先进、群众富裕、文化发达、城乡繁荣、人居环境优美的长三角名城，在常州市区，要按“构筑发展优势，拉开城市框架，突破南北两翼，提升服务功能，优化人居环境”的目标，借鉴上海市郊区发展战略和规划，加快形成“一城四翼七片区”均衡协调发展的现代化中心城市格局。1做精做优中心城区。建设是发展，有效的控制是为了更好的发展。要按规划统筹运作，适度控制中心城区高密度的再开发，适度疏散中心城区。目前，以户籍人口计算，常州老城区人口密度已达每平方公里4723人，这么多人集中在这一狭小区域内，导致道路交通拥堵、商业网点密集、水泥森林林立，“城市病”现象日益凸现，人口、资源、环境承载能力不堪负荷。目前市区私人小汽车有9.3万辆，人车密度很大，停车难矛盾也日益加剧。因此，规划要引导增强中心城区的市政公用事业服务功能，引导中心城区产业向服务业经济发展，引导推进人口向中心城区外围转移，推进工业企业向沿江和工业园区集中，并适量控制中心城区的住宅开发，缓解停车难突出矛盾，提升中心城区服务功能。2改造提升城郊结合部。根据我市“突破南北两翼，发展东西两极”的空间布局规划，在城市发展建设中，城郊结合部杂乱的村庄和“东西南北中，到处有化工”的散乱产业布局，严重制约了市区的发展。为此：一要统筹规划，加快城中村改造的步伐。城中村问题不解决，城市功能的完善就会事倍功半。借鉴上海“十一五”郊区发展规划，站在完善城市功能的高度，推进城中村改造，真正拉开现代化特大城市建设框架。经调查，中心城区及其周边有涉及土地面积约11.4平方公里的城中村，这些地区普遍存在着房屋布局零乱无序、违法建设屡禁不止、环境卫生条件较差、生活服务配套设施严重不足、社会治安较为混乱的问题，它严重制约城市的整体发展。在城中村改造上，应坚持统筹规划，进一步总结五星街道改造城中村的成功经验，坚持“市规划、区统筹，市监管、区主管，市指导、区实施”的原则，并给予相关政策的倾斜，协调好各方利益关系，整体推进改造，防止在推进过程中“吃肉的吃肉，啃骨头的啃骨头”，避免走“遗留包袱”政府背的老路。二要统筹规划，加快工业企业搬迁工作。在北至城北干道、南至新运河、西至龙江路、东至青洋路77.35平方公里的区域内，有工业企业337个，其中纺织印染服装工业企业102个，占30.26%；化工企业21个，占6.2%。这些工业企业总用地约990.53公顷，其中纺织印染服装企业用地205.82公顷，占20.78%；化工企业用地80.74公顷，占8.15%。近年来，市政府已根据城市功能规划要求，出台了关于推进中心城区工业企业搬迁的试行意见。各级各部门各相关企业，应统一认识，加强配合，通过政策引导、合理补偿，进一步加快工业企业特别是污染企业的搬迁步伐，推进工业企业向园区集中。这样既能使城市环境得到改善，又能使城市资源得到更加有效的集约利用。同时，要抓住中心城区工业企业外迁的机遇，规划好以生产性服务业为主导的现代服务业发展布局，逐步调整完善城区考核体系，引导天宁、钟楼、戚区等区域，尽快成为以商业、生产性服务业为主、疏密相间、布局合理的现代服务业中心。3以城乡基础设施一体化实现集约化。统筹市区城乡建设，必须以规划为先导，结合主城区外围七大片区概念性规划编制，以城乡基础设施建设为重点，以充分发挥中心城区对主城区外围的周边地区辐射作用。编制与实施重点镇村与城市功能相协调的规划，要按市区城乡道路一体化，公共交通一体化，供水供气一体化，信息基础设施一体化，环境治理一体化，垃圾处理一体化的要求，集聚布局，集约经营，推进区域基础设施建设一体化，避免资源浪费，实现共享共建。4处理好规划集中统一和分层次实施的关系。用集约化理念搞好规划，难点在于控制和综合。规划是政府的重要资源，做好规划是政府的重要责任，因而要赋予政府规划部门集中统一规划的充分的权力，改变城乡分离的规划体制，变“城市规划”为“城乡规划”，实现城乡空间布局规划、控制性详细规划、重大专项规划的全覆盖，努力做到在规划编制实施和管理监督上突出刚性，防止随意变更，维护规划的权威性、严肃性；在城市建设规划和农村建设规划中突出统筹，防止两张皮；在城市和小城镇布局上突出协调，防止资源浪费；在区域规划之间注意衔接，防止重复建设；在总体规划与专项规划之间突出配套，防止脱节。在实施过程中，要强调分步分层次实施，调动各级政府和相关部门的积极性，达到统一规划，集约开发，分层实施，加快建设。如我市“八路八口”绿化工程建设，采取上下统一、联系紧密、分工明确、督查严格的工作方法，采用市统一规划、统一设计、统一监管、统一考核验收、由属地政府负责建设管理的模式，使各级各部门积极性得到发挥，目前该工程建设效果较好，得到省领导的肯定。5正确处理规划控制与建设时序的关系。规划要控制，城市要“留白”，科学有效的控制是最好的规划。实施规划先期引导和控制，对于我市城市空间集约开发和增加土地增值边际效应，具有重要作用，有效的控制也是城市可持续发展的重要手段。因此，一方面我市应进一步在“沿路、沿河、沿景观”和重大建设项目周围，科学确定控制区，划定红线、蓝线、紫线、绿线、黑线、黄线，严肃规范和管理控制区内的建设行为。另一方面，要根据建设项目与城市发展关联度、建设资金可能及城市承载能力，分轻重缓急，统一规划，分期实施，合理确定建设时序，按时序进行建设和开发，这样既为今后的发展降低成本，留下空间，也可避免建设项目周边地块开发收益和政府收益的流失。二、提高政府城建投入负债偿还能力，建立财政预算平衡机制我市处于上海与南京的中间节点，有基础、有条件建成一个区域性中心城市，一个地区的发展不能等待时机的到来，而是要有能力创造时机，因此要加快建设中心城市，增强城市的竞争力，必须加大城市建设的投入，没有适度超前的必要投入，城市就会丧失应有的竞争力，甚至会萎缩和边缘化。但城市建设投入又必须与我市的定位、城市功能和建设时序相结合，必须注意与城市可用资金和可用资源的承受能力相匹配，随着经济的加快发展和投资效益的体现，应逐年加大财政对城市建设反哺力度。在健全科学高效的城市规划管理机制、多元化的城建资金筹建机制、市场取向的市政公用行业运行机制、严肃长效的城市综合管理机制、规范严格的项目、资金、市场监管机制的基础上，建立起政府城建投入适度负债和偿还的财政预算平衡机制。随着我市城市化进程的快速推进，城市建设资金需求在近年内仍将持续上升。我们建议积极推进制度创新，逐步建立机制，抓紧研究出台相关配套政策，进一步提高债务偿还能力，加强债务风险防范，持续增强投融资能力，保证城市建设各项目标的顺利实现。首先，基本形成“财政付息、资源付本、经营增值”的城建债务偿还机制。政府直接融资、投资的城建项目贷款，我们建议按照“财政付息、资源付本、经营增值”的基本思路，逐步建立城建债务偿还机制。一是“财政付息”。由于大笔的建设投资必然创造优良的投资环境，优良的投资环境必然会促进投资的增长和经济的发展，经济的发展也必将会体现在财政的增收上。建立城建债务偿还机制，应本着“一要吃饭，二要建设”的原则，按照贷款总额的利息，测算出财政可付息的基本比例，分期予以偿还，以增强财政调控平衡能力，降低债务风险。鉴于目前财政情况比较困难，可随着经济发展、财力增长，逐步提高付息的比例。二是“资源付本”。目前还主要是靠主城区的土地资源开发运作作为偿还贷款的主要来源。从长远看，应盘活包括土地资源在内的各种城市建设资源，实行统一扎口，集约利用，突出使用效率，使有限的资源更为有效地投入到城市建设急需发展的领域。三是“经营增值”。建设、交通、民防三大投融资公司是按照政府的要求，进行市场化、企业化的运作的建设投资主体，因为大量的资金投入到公益性项目，体现的不是直接的经济效益，而是环境效益和社会效益。因此，在进一步赋予企业决策自主权的前提下，同时应注重考核其资产增值情况，引导各投融资经营主体，本着集约化理念，进行市场化运作，以求得各种资源经营效益的最大化，实现资源、资产的经营增值。其次，建立稳定增长可持续的城建资金财政支持机制。按照建立公共财政体制的要求，统筹安排好各项资金，调整优化支出结构，不断加大对城乡建设的投入力度，最终实现将城建资金纳入财政预算的目标。再次，建立政府负债风险预警机制。超前的投入必将增强城市综合竞争力，适度负债不会制约经济发展，但负债程度必须与经济发展速度以及持续偿还能力相适应，负债总量由财政收入、政府资源多少来确定。因此，应尽快建立城市建设负债预警机制，努力规避政府债务风险。第四，逐步建立起市级城建资金财政预算大平衡机制。通过调查研究，结合我市实际，推动市级城建资金财政预算大平衡机制的建立和完善，进一步提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。三、加大改革力度，不断完善体制和政策环境当前，应以创新的理念、创新的体制和机制，大力营造有利于集约发展的体制政策环境，用改革的精神正视和突破一些体制性和政策性制约因素。1加大改革力度，破解推进“三个集中”进程中的政策制约。工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，本质上体现了集约发展的思想。但在我市加快“三个集中”推进集约发展过程中，遇到一些矛盾和政策性制约，必须加以破解。一是探索新时期的土地流转政策。农村土地集体所有制和农村土地经营权承包三十年不变的政策，给跨组跨村甚至跨乡镇的农民安置用地带来了政策性制约。建议在有条件的镇村，开展集体建设用地流转试点工作，大力推广农村经济组织以集体建设用地作价出资、入股、联营等形式与用地单位合作，以获得长期回报的经验；加快推进和完善农村土地股份制工作，让大部分农民从一产中脱离出来，引导农民向城镇集中。二是健全农民宅基地管理办法，引导农民居住向社区集中。一方面，要加强研究完善农民宅基地审批管理、农民住宅流转(买卖)、拆迁等相关政策。对于不在规划区的申请新增宅基地基本不批，从严管理；对于现有农民住宅的流转(买卖)，应在法律和政策上予以规范和支持；对于农民住宅的拆迁，应统一补偿标准，切实保护农民利益。同时要赋予镇、街道在制止违章建设行为上的管理执法权力，减少和杜绝违章建筑行为的发生。另一方面，要加快农民新社区的规划建设，引导农民向社区集中居住。这既可节约农村建设用地和基础设施建设成本，更能改善农民的生活质量，促使农民从生活方式、思维方式、行为方式等各方面向“新市民”转型。三是加大对重点产业集群的政策支持。只有产业发展，才能解决农民的富裕和产业集聚度问题。通过多年努力，我市的产业集聚功能日益显现，企业由原来分散的、独立的转变为集约的、互动的、耦合的。目前，我市横林地板家具两大产业集群发展规划，已成为全省第五个获准纳入省级重点产业发展规划的项目，这标志着我市产业集群化又有新的发展。建议各级政府对装备制造产业、轨道交通产业、太阳能应用产业、节能环保等重点产业，进一步营造环境培育产业集群、建立激励机制鼓励产业集群、制定优惠政策引导产业集群，促使企业走向集群化，提高企业生产力水平和土地集约利用水平。2加大改革力度，破解推进集约发展的体制制约。我市在改革进程中形成的现行体制，一方面对集约化建设城市起到了积极的推动作用。另一方面，现行体制机制还存在着一些不够完善的地方，需要用改革的办法加以解决。(1)推进经济区域与行政区域相互融合。2004年中国城市竞争力报告第一次把因不同行政主体间所产生的摩擦成本列为需要迫切考虑的问题之一，这说明行政力对生产力的制约现实存在，并且已经引起了高层的注意。因而必须把推进行政区划合理调整与经济区域的相互渗透及经济运行规律有机结合起来。近年来，我市通过乡镇行政区划调整和大幅度的乡镇园区整合，取得了很好的效果，但总的来看，这方面还存在着一些问题。主要表现为：一是建制镇仍然有多而小的问题，应有的辐射和带动作用很难形成。目前市区有建制镇32个，平均镇域面积47.29平方公里，平均户籍人口41961人，除去人口规模较大的春江、湖塘、洛阳、奔牛、孟河等5个镇，其它27个镇平均人口只有33073人。小城镇规模过小，很难起到产业集聚、人口集中和促进第三产业发展的作用。二是工业园区的集约化程度仍然不高，以行政区域设园的格局仍未真正打破。三是规划建设分割断裂，基础设施共建共享难以实现。如有的区与区之间的道路设施还未贯通，供水、供气、垃圾处理等没有统一规划建设，既造成巨大浪费，也很难发挥其应有效益。因此建议：一是淡化市区乡镇建制理念，按我市城市总体规划功能分区的要求，以产业发展、