省级生态红线划定与管理的重点和难点分析——以山东省为例-环境生态论文.doc

省级生态红线划定与管理的重点和难点分析以山东省为例-环境生态论文省级生态红线划定与管理的重点和难点分析以山东省为例 文王仁卿 史会剑 张琨 胡欣欣 摘要 以山东省生态红线划定为实例，介绍了生态保护红线划定的方法和技术，探讨了省级生态红线划定与管理的重点和难点，分析了存在的问题，提出了相应的对策与建议，旨在推进省级生态红线划定和管理，为全国生态红线划定和管理建言献策也为其他省市进行生态红线划定提供借鉴。 关键词 生态保护红线；重点生态功能区；生态红线管控 生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定并实施严格管控的地域边界控制线，是国家和区域生态安全的底线（本文简称“生态红线”）。进行生态红线的划定、并对其实行永久保护，是党中央、国务院对人民和历史负责的重要表现，体现了对生态环境保护工作更高的要求，展现了在生态保护中以强制性手段进行保护的决心与导向。2011年， 国务院关于加强环境保护重点工作的意见与国家环境保护“十二五”规划均提出，“编制环境功能区划，在重要（点）生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。生态红线的提出与划定，是我国开展生态环境保护过程中取得的巨大突破，对实施综合生态系统管理并加强我国生态环境保护和管理有重要意义。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。“划定生态保护红线”，不仅是我国环境保护的制度创新，而且已经上升成为了国家政策、国家战略，是生态文明国家与生态文明制度建设进程中的重要内容和标志。2015年5月，环保部颁布了生态保护红线划定技术指南，用于指导全国的生态红线划定。目前，全国已有10多个省市完成或即将完成省级生态红线划定，到2016年年底将全部完成。 山东省于2015年6月印发了山东省生态红线划定工作方案，2015年7月印发了山东省生态红线划定技术方案，截至2016年3月，山东省17个市都在开展生态红线划定工作，预计在5月份完成。本文在介绍山东省生态红线划定的背景、划定技术方法与原则的基础上，结合山东省生态红线划定的实践，对省级生态红线划定的重点和难点进行评述，对生态红线划定存在的问题进行分析，并根据山东省的实情提出相应的对策与建议，旨在推进山东的生态红线划定，丰富和完善全国生态红线划定和管控的理论与实践，也为其他省市的生态红线划定提供参考和借鉴。山东省生态红线划定背景 自然背景 山东省地理位置处于中国东部沿海地区、黄河下游，北纬3422.9-3824. 01、东经11447.5-12242.3，为典型的暖温带季风气候。境内区域包括半岛与内陆两部分，山东半岛突出于渤海、黄海之中，同辽东半岛遥相对峙；内陆部分自北而南与河北、河南、安徽、江苏4省接壤。全境南北最长约420多公里，东西最宽约700多公里，总面积15.8万平方公里，约占全国总面积的1.64%。境内中部山地突起，西南、西北地势相对平坦、低洼，东部缓丘起伏，形成以山地丘陵为骨架、平原盆地交错环列其间的地形大势。山地约占山东省总面积的15.5%，丘陵占13. 2%，平原占55%，洼地占4.1%，湖沼平原占4. 4%，其他占7.8%。其中主要山脉，集中分布在鲁中南山区和胶东丘陵区。河流水系较发达，但多季节性河流。地带性植被为暖温带落叶阔叶林，森林覆盖率为20%左右。平原面积大，山地丘陵少，森林覆盖率较低，生态环境脆弱，是山东自然环境的突出特点，生态红线的划定必要而迫切。 经济背景 根据第六次人口普查的结果，山东地区人口为95793065人，居全国第二，人口密度为624. 38人平方公里，仅次于上海市、北京市、天津市、江苏省，位于全国第五。根据国家统计局调查结果显示，山东省2015年GDP总量为63002.3亿元，居全国第三，2015年实际GDP增速为8%，属于增速较快的省份。并且山东省保有较大的基本农田面积。山东省的人口总量大、密度高，GDP总量大但人均小，经济活动导致的生态环境破坏将持续，因此生态红线的划定更为重要，而且山东也有经济能力支撑生态红线保护和管控。 环境背景 在经济高速发展的同时，山东省面临的生态环境问题依然严峻，大气污染、河流湖泊污染、农业面源污染等依然严重，生态红线的划定迫在眉睫。 政治和社会背景 山东省委、省政府重视生态保护，2003年启动了生态省建设，2013年提出生态山东建设策略，经过十多年的实施，山东省的环境保护和生态建设取得了明显的成效，生态质量开始好转，在此背景下，生态红线的划定势在必行。山东生态红线划定技术和管控 根据国家的生态保护红线划定技术指南，结合上述背景，山东省制定和发布了山东省生态红线划定工作方案与山东省生态红线划定技术方案，于2015年全面开展生态红线划定工作。 划定方式 山东省的生态红线划定借鉴其他省市尤其是生态红线试点省市划定的做法和经验，根据山东的省情特点，采用的是自下而上与自上而下相结合的生态红线划定方式。 自下而上与自上而下相结合的生态红线划定方式是：在省委省政府领导下，成立省级领导小组和技术组，负责全省生态红线的划定，提出省级生态红线的类型、面积和比例；同时，各设区市也进行市级生态红线划定，其中包括建议的省级红线类型和面积。各市将划定的生态红线成果上报省领导小组和技术组，然后省技术组与各市进行对接、交流和商讨，最终形成山东省域的生态红线。 这种划定方法，可以大大缩短生态红线划定所需的时间，并且在充分发挥省委省政府统筹作用的同时，也充分调动了各市的积极性和能动性，最终划定的生态红线范围，既可以满足省域对生态保护的要求与规划，也符合各设区市的经济发展要求和实际，使生态红线容易被各市所认可，有利于生态红线划定工作的推动、管理和监督。 划定成果 从2015年启动山东省生态红线划定以来，经过1年多的努力，山东省生态红线的划定已经取得阶段性成果。这些成果包括制定和颁布了工作方案和技术方案，完成了包括禁止开发区红线、重点生态功能区红线、其他重要区域生态红线三大类省级生态红线，以及市级生态红线的初步划定；完成了山东生态红线划定文本初稿；编制了生态红线统计表；起草了生态红线管控办法草案等。这些成果为下一步的工作奠定了良好的基础。 山东省生态红线划定和管理存在的主要问题 山东省生态红线划定，尽管进展较快，也取得了一系列成果，但在划定中也遇到了一些问题，对今后的管控也存在疑惑，主要有以下几点。 资料收集不全 山东省生态环境比较复杂，禁止开发区种类、层次繁多，在资料收集过程中，尽管大多数禁止开发区图件以及文本都已顺利收集，但仍存在不全或者缺失的问题，尤其是各类禁止开发区的图件及文本。除了国家级自然保护区，包括风景名胜区、森林公园、湿地公园等的资料缺失严重，给红线划定和今后的管理带来问题。 现场勘界存在许多问题 现场勘界，重点是评估初步划定的重点生态功能区，最初划定的区域内可能存在建筑物或者道路，局部区域内可能有农田和住户，在现场勘界的过程中，需要对进行剔除的区域提出建议；由于重点生态功能区的评估，包括水源涵养、水土保持、生物多样性等多个方面，涉及林业、国土、农业等多个部门，基于主体责任不改变的原则，在现场勘界时也很难处理。所以现场勘界的工作量大、难度大，短时间内难以取得预想成果。 部门之间的协调有一定难度 山东省内的禁止开发区、重点功能区等由多个部门分别或共同管理，在资料收集的过程中，可能很难快速得到资料，或者存在同一区域取得多个不同数据的问题；而且管理要求也不尽相同。由于区域重叠，很难最终确定管理主体。 省市的对接存在一定差异 由于山东省生态红线划定所采取的方式为自上而下与自下而上相结合的划定方式，必然存在着因划定范围和对象不同、目标和要求不同、技术人员层次和水平不一、需要划定的对象和面积差别大、各市重视程度不同等原因，各市所划定的类型和面积、比例，与省级技术组划定的差异必然很大。这就需要省市两级反复进行沟通协商，影响生态红线划定的进度和质量。 省级生态红线划定和管理的重点和难点 国家层面生态红线的划定和保护，主要面向国家生态安全和主体生态功能区保护，具有宏观性和指导性。与国家层面的划定不同，省级生态红线的划定更为直接和具体，一方面要符合国家要求，与国家红线很好对接，另一方面也要根据地方经济、社会发展和生态保护的实际划定，使生态红线落地，利于保护和监控，以及今后的生态补偿。从某种意义上讲，省级生态红线的划定更具有难度和复杂性。根据山东生态红线划定的实践，对省级生态红线划定和管理的重点和难点做以下分析。 划定的重点 生态红线划定的初衷是更好地保护各类禁止开发区和生态功能区，保障国家的生态安全。从国家层面上，涉及的类型、范围多而杂，更多的是考虑国家生态安全。各省应根据各自的生态环境特点划定相应的生态红线区，就山东而言，各类禁止开发区和生态功能区，就是省级生态红线划定的重点。例如山东的鲁中山区，由于地质条件和人为活动的原因，森林覆盖率低，水土流失严重，水土保持和水源涵养的生态功能必须得到保护和恢复，在这一区域划定以水土保持为重点的生态红线区就非常重要。 划定的难点 由于需要划定的红线区域，涵盖多种类型、属于多个部门管理，如何使生态红线的划定科学、合理、易于管控等是划定的难点，具体说包括面积和比例多大、哪些必须优先保护、划定后如何管控。山东省的做法是加强评估，将最重要、最突出的生态功能充分显示，最终确定一个作为主导的生态功能，根据这一功能，确定红线范围和管理归属；如果有2个生态功能都明显重要时，则采取2个功能并重的划定方式，如黄河三角洲生物多样性保护和土壤保持生态红线区；为了今后的管控方便，在划线时要求各市将各类红线区的各级边界都明确划定并标出相应坐标。 由于资料的不足，有的生态功能区没有划分范围，或者没有划定分区。山东省通过这次生态红线划定，要求各市对没有划定范围，或者没有开展功能分区的生态功能区进行范围或分区划定。 管控的难点 除了国家和省级自然保护区，风景名胜区、森林公园、湿地公园等禁止开发区等许多类型，是否仍将部分或全部纳入生态红线区，目前还存在争论和不同意见，这既是划定的难点，也是今后管理的难点。生态红线的落地和管理也是难点。如果能够划分为一级、二级管控，或者红线区和黄线区，可能利于红线的落地和今后的管控。此外，由于存在同一区域性质不同、归属不同部门管理等现实问题，如何制定可行、有效的管控办法，也是工作的难点。 省级生态红线划定和管理的对策与建议 山东省自2015年初开始生态红线划定，依据国家要求，结合山东实际，先后颁布了山东省生态红线划定工作方案与山东省生态红线划定技术方案，各市的生态红线划定也先后启动，目前总的说来进展比较顺利，但也存在如上描述的各种问题和困难。为了更快更好地完成省级生态红线的划定，推进全国红线落地的进度和今后的管控，对下一段生态红线的划定提出以下建议和对策。 加强领导和部门协调 生态红线能否顺利划定和严格保护，政府的领导、指导和督促，各个部门和市级政府的支持是关键。而部门的协调和沟通，从某种意义上讲更为关键，因为资料的收集及准确性，红线类型和面积的确定、管控归属等，都取决于部门的配合和协调。对于生态红线划定过程中存在的问题和意见，也需要各部门一起讨论、协商、解决，通过集思广益，充分讨论，利于提高生态红线的划定的速度、准确性和可操作性。 加强技术指导 由于山东省采取的是自下而上和自上而下相结合的划定路线，如何协调省级划定和市级划定的进度，如何保证红线划定的质量，减少衔接的难度，很重要的就是加强对市级划定技术人员的培训和指导。从划定到现在，山东省生态红线划定省级技术组，通过集中培训、分批指导、定期交流、检查督促等方式，对市级红线划定进行技术指导，较好保证了全省生态红线划定的进展和质量。 加强现场勘查 省和市级生态红线划定的重要任务之一是现场勘界，为了加快现场勘界的速度，保证现场勘界的准确性，在进行现场勘界前，首先利用近几年高精度的遥感图像进行室内勘界，对室内勘界中存在问题，如遥感影像无法确定的区域、或近几年经济发展规划需建设的区