区县功能定位的理性与实践思考.doc

区县功能定位的理性与实践思考林向阳当前，首都经济社会发展进入一个关键时期。面对新一轮的强劲发展和竞争态势，结合制定“十一五”规划，各地都在进行战略谋划和清晰定位，以抢占未来发展的制高点，掌握发展的主动权。在此背景下，市委、市政府制定并公布关于区县功能定位及评价指标体系的指导意见，对进一步落实科学发展观，明确区县功能定位，加强对区县经济社会统筹协调发展，推进“新北京、新奥运”战略构想的实现，都有重要的现实意义和长远意义。一、北京城市整体功能定位国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市北京城市空间发展战略研究（2003），在综合分析了世界特大城市，特别是首都城市的政治经济、城市文化、生态环境和就业等方面发展趋势的基础上，根据北京的现实条件和要素禀赋优势，确定了未来北京城市发展四个主要的目标定位国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。我们认为，这一整体功能定位，既符合世界大城市发展的一般规律，也切合北京的实际和特性。根据美国著名学者弗里德曼（J.Friedmann，1986）的理论，一个城市要想成为世界城市，必须具备以下7个方面条件：（1）主要的金融中心；（2）跨国公司总部所在地；（3）国际性机构的集中地；（4）服务业的高度发展；（5）主要制造业中心（具国际意义的加工工业等）；（6）世界交通的重要枢纽（尤指港口与国际航空港）；（7）城市人口达到一定规模。哈尔（P.Hall，1984）认为世界城市必须是具有较强政治权力的大城市、工业和金融贸易的中心、重要的港口或（和）公路和铁路的枢纽城市、高等教育、研究、医学、文化和艺术中心等特征。从世界城市体系分工来看，国际城市可以分为全球性、区域性和地区性三个层次。目前公认的对全球性经济、政治、文化具有举足轻重影响的国际城市，即世界城市，只有纽约、伦敦、东京和巴黎四个城市。北京是世界上拥有13亿多人口、最大的发展中国家的首都，是拥有3000多年建城史和850多年建都史的世界著名古都，其发展目标整体定位为世界城市，对于提升我们国家的国际竞争力具有重要的战略意义。在当今经济全球化趋势深入发展，国际竞争日趋激烈的宏大背景下，国家竞争主要表现为区域竞争，而区域竞争则更多地是依赖于中心城市的核心竞争力的提升。首都地区的城市发展对提高国家世界竞争力的作用越来越得到重视。因此，充分利用首都优势，整合首都资源，突出首都核心职能，积极推动与核心职能高度关联的办公、文化传媒、金融服务与管理、高新技术、教育等高端服务业的成长，大力开发具有自主知识产权的关键技术，打造知名品牌，发展高端产业，促进首都地区的综合发展，保持长期竞争优势，应上升为国家战略。北京的城市目标和功能定位为世界城市，与我们国家在世界的影响力和地位相对称。现阶段乃至2020年（北京全面实现现代化、全国实现全面建成小康社会的宏伟目标）前，把目标界定为国际城市较为妥当。这一点已在国务院对北京城市总体规划的批复中得到印证，批复指出：“北京市是全国的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”。并要求北京市“要在总体规划的指导下，强化首都职能，突出首都特色，不断增强城市的综合辐射带动能力，努力将北京建设成为经济繁荣、文化发达、社会和谐、生态良好的现代化国际城市”。据此，北京城市发展的阶段目标为：第一阶段，全面推进首都各项工作，努力在全国率先基本实现现代化，构建现代国际城市的基本构架；第二阶段，到2020年左右，力争全面实现现代化，确立具有鲜明特色的现代国际城市的地位；第三阶段，到2050年左右，建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列。二、明确区县功能定位落实科学发展观的重大举措改革开放以来，特别是近些年来，北京经济社会发展迅速，各项事业蓬勃发展，人均GDP突破3000美元，综合实力显著增强，城市面貌日新月异。各区县按照市委、市政府的统一部署和要求，着眼于挖掘自身资源和积极吸引外资等要素，取得了很大的进步，但也存在着区域功能定位不明确，职能交叉不清晰，产业结构同构化，某些招商引资呈无序竞争状态等问题。因此，明确区县功能定位，确立科学发展导向，意义重大而深远。一是明确区县功能定位，是北京市树立和落实科学发展观的重大举措。科学发展观是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重要指导思想，反映了我们党对发展问题的新认识。这一指导思想进一步明确了发展是第一要务，强调以经济建设为中心，强调以人为本，强调经济社会全面协调可持续发展。正如胡总书记指出的，“科学发展观，是用来指导发展的，不能离开发展这个主题，离开了发展这个主题就没有意义了。发展首先要抓好经济发展。”因此，摆在首都面前的中心任务依然是集中精力把经济搞上去，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务。正确处理好以经济建设为中心与全国政治、文化中心这一城市性质的关系，处理好与落实科学发展观的关系，处理好城乡协调与区域协调发展的关系，为实现首都全面协调可持续发展和长治久安打下坚实的基础。明确区县功能定位，可以说是继北京城市总体规划修编之后，落实和实践科学发展观的又一大举措。二是明确区县功能定位，是落实国务院批复精神和北京城市总体规划的重要步骤。北京城市总体规划（2004年2020年）修编的成果，能够迅速得到国务院的批复，充分说明总体规划是贯彻落实科学发展观的城市规划，也是符合我市实际情况和发展要求的。批复指出，北京城市的发展建设，要体现为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的要求。“四个服务”，既是中央对北京工作的一贯要求，也是北京市委、市政府的重要职责。通过区县功能定位，第一次明确将全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区与生态涵养发展区四类区域，引导各个区县处理好局部与全局的关系，把各自的区域发展置于全市一盘棋之中，加强分工与合作，避免内部恶性竞争，这就为履行“四个服务”职责，指导北京市经济社会又快又好地发展奠定了基础。三是明确区县功能定位，是理清发展思路，创新发展模式，增强发展后劲，提升首都城市综合竞争力的基础工程。北京各区县所处区位、自然条件、资源禀赋、发展环境等不同，因此它们在全市发展所起的作用，城市功能、产业功能也不相同，将全市18个区县和北京经济技术开发区分为不同的功能区域，既有分工、又有合作，既有侧重、又有竞争，有利于实现城市内部资源利用的最大化和功能配置的最优化。比如，东城、西城等市中心区，应主要体现首都城市的核心功能，通过搞好“四个服务”，创造一流的城市管理、社会管理和公共服务，集中展现古都特色和风貌。海淀、朝阳等功能拓展区，应主要体现北京作为现代国际城市的主要功能，通过建设中关村科技园区、北京商务中心区（CBD）、奥林匹克公园核心区等重点功能区，展现现代化国际城市的魅力。顺义、通州、亦庄等重点新城，作为东部发展带的重要节点和城市发展新区，应主要体现北京作为一个综合性特大城市的发展后劲和产业支撑功能，通过建设新城和重点产业基地，成为有机疏解城市中心区产业和人口的重要区域。只有这样，从自身比较优势出发，探索适合自身特点的发展路子，才能形成城市发展的功能互补和整体合力，真正提高首都城市的综合实力和竞争力。三、区县功能定位的目标模式产业发展与功能提升的有机统一在这次区县功能定位上，尤其注重城乡统筹发展、区域统筹发展、经济社会协调发展，从培育和营造功能的角度去规划产业发展，这是一种高层次的发展战略决策，是对城市发展模式的一种创新，具有方向性、长期性、超前性和稳健性。北京区县功能定位的明确，使科学发展观中城乡统筹、区域协调的思想观念演变为实践和现实。原来单中心的发展格局已经难以解决城市发展面临的诸多矛盾和问题。一方面，中心区的交通拥堵状况日趋紧张，水资源短缺，能源供应不足，环境污染依然严重，历史文化名城保护压力巨大，建成区呈现无序蔓延的趋势，外来人口边缘化特点突出，社会管理难度加大。另一方面，城乡经济基本处于一种非均衡的发展态势，城乡差距明显，二元结构格局没有根本改变，城市与农村、城区与郊区、平原地区与山区在经济发展、公共服务设施和基础设施建设等方面形成较大的反差。村镇数量多，分布散，规模小，条件差，缺乏产业基础和支撑，形不成聚集效益，土地利用不集约，区域之间发展不平衡，生态环境遭到破坏等等。因此，必须通过区县功能定位的重新明确，打破传统城乡分割的二元结构，促进工业反哺农业、城市支持农村，推动首都资源向郊区流动，使南城与北城、城区与郊区、平原与山区因地制宜地发展，从而实现全市的全面、协调、可持续发展。具体到10个远郊区县，大致分为两大功能区域：一是城市发展新区。包括顺义、通州、大兴、昌平、房山五个区和北京经济技术开发区在内，涵盖了顺义、通州、亦庄三个重点新城，平原面积广阔，具有良好的自然环境、资源条件和区位优势。采取正确导向的发展战略，依托新城建设、国家级和市级开发区的深度发展，积极发展高新技术产业，大力发展现代制造业和都市型现代农业，就有可能成为城市新的增长极，成为支撑北京可持续发展的产业基地和经济重心。二是生态涵养发展区。包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五区县，其主要任务是加强生态环境的保护和建设，注重涵养生态，保护水资源，引导人口相对集聚，逐渐转移影响生态和水源涵养功能的产业，严格控制并淘汰资源开采型产业，发展生态农业、特色林果业、农副产品加工业、生态旅游、休闲观光业等生态友好型产业，成为首都坚实的生态屏障和市民休闲游憩的理想空间。通过推行功能导向清晰的发展思路，制定相应的政策措施，扎实推进，狠抓落实，这样才能避免各区县因缺乏长期发展方向而在产业发展选择上被动地跟风操作，盲目发展，导致产业散乱、效率低下、功能缺失、地位丧失的严重不利后果，也可以避免有的“有城无业”、有的“有业无城”的问题，促进各区域产业发展与城市功能的有机衔接和协调发展。四、实现区县功能定位政府与市场的和谐互动在发展社会主义市场经济条件下，落实城市总体规划，实施国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及产业发展规划，实现产业发展和城市功能的双重目标，需要有效发挥政府的规划和政策导向作用，充分发挥市场配置资源的基础性作用。在国内比较成功的开发建设模式主要有：以深圳为代表的经济特区建设模式、以上海浦东为代表的新区开发开放模式、以苏州工业园区为代表的中外合作模式，其宝贵经验值得我们学习借鉴。下面，举我市功能区（基地）建设的三种模式，以探索区县功能定位与全市整体功能、产业发展的有机融合和互动发展。重点功能区建设模式：以金融街为例。金融街于1993年开始规划，规划用地103公顷，定位为建设全国金融管理中心。经过10多年的建设，现总建筑面积约360万平方米。目前区域内聚集了中国人民银行、中国工商银行、中国银监会、中国证监会等1200多家金融等行业的企业，聚集着中国金融业5060%的金融资产。区域内企业管理的资产达到18万亿人民币，资产集中程度位居全国首位。如今，金融街已成为全国的金融监管和信息中心、资金调度中心、金融支付结算中心和金融人才聚集中心，成为了全国金融商务机构最聚集、金融商务活动最频繁、金融商务人才最密集的地区。重点产业基地建设模式：以汽车生产基地建设为例。北京汽车生产基地，是市政府专门规划用于发展汽车产业的区域，是振兴北京现代制造业的主要载体之一。核心区规划面积6.3平方公里，着力形成集汽车整车及零部件的研发、制造、销售与服务于一体的产业格局。按照“统一规划、分步建设、滚动发展”的原则，汽车基地进行园区市政配套设施建设。到2004年底已完成了一期4平方公里范围内的“八通一平”市政建设。基地先后引进北京现代摩比斯汽车零部件、北京现代海斯克钢材、北京中首物流等6家企业。一批具有国际领先水平的汽车整车及零部件配套企业相继落户顺义。2004年汽车基地完成工业总产值208亿元，实现销售收入202亿元，上缴税金16亿元，实现利润25亿元。以汽车基地为核心，以河东杨镇、南彩等地区组团式发展，汽车产业的聚集效应初步显现。汽车产业的规模化发展和专业化分工，对于在日趋激烈的国际国内竞争格局下，打造北京汽车产业集群和产业链条，提升北京作为我国北方重要的汽车制造业基地之一，壮大首都经济总量和夯实产业基础，具有特殊重要的作用。总部基地建设模式：以丰台总部基地为例，这是一种创新模式。丰台总部基地，以总部经济为发展目标，定位是以吸纳国内大中型企业管理、销售和营运中心为主兼及跨国公司地区总部或办事处的总部聚集区。2002年6月正式启动，规划建设700栋独立办公楼，