科学规划引领生态文明建设的实践与探索.doc

科学规划引领生态文明建设的实践与探索以#工业园区为例党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，实现中华民族的永续发展，将加强生态文明建设提高到一个前所未有的高度。#工业园区开发建设以来，坚持以区域规划为引领，正确处理经济发展同生态环境保护与建设的关系，致力于生产空间、生活空间、生态空间的科学布局，在保持经济社会快速发展的同时，十分注重生态环境的保护与建设，积极推动绿色发展、循环发展、低碳发展、集约发展，努力营造井然有序的投资环境和生态良好的人居环境，较好地体现了经济发展、社会进步以及人与自然的和谐统一。2008年，#工业园区被环保部、商务部、科技部授予全国首批“生态工业示范园区”牌子；2011年，#工业园区又被环保部批准为全国首批“生态文明建设试点园区”。一、园区科学规划引领生态文明建设的做法与成效区域规划是指在一定地区范围内对整体国民经济建设进行总体的战略部署。它以区内的自然资源、社会资源和技术经济构成为依据，考虑区域发展的功能和定位，合理配置产业、资源能源、基础设施、生活设施、生态环境保护设施等，使之获得最佳的经济效益、社会效益和生态效益。作为中国和新加坡两国政府间旗舰型合作项目的#工业园区，在其开发建设过程中积极稳妥地借鉴新加坡在生态文明建设方面的有益经验，坚持以科学规划为引领，注重以顶层设计统筹开发建设和生态保护，探索将生态文明建设贯穿规划建设和管理全过程的实践，取得了显著成效。主要是：1以先进的规划理念创新生态发展模式。一是学习借鉴新加坡城市规划的先进经验。作为“生态城市”建设实践最为成功的国家之一，新加坡自建国以来，不仅在经济上取得了腾飞，更成就了享誉世界的“花园城市”的美名，这与其科学合理的城市规划不无关系。园区在开发建设伊始，就认真学习新加坡以规划引领生态建设的有益经验和有效做法，牢固确立并始终坚持“先规划、后建设”、“无规划、不开发”的理念，强化了规划引领区域开发建设的龙头作用，形成了从概念规划、总体规划到控制性详细规划和城市设计以及相配套的规划管理技术规定等严密完善的规划体系，完整地提出了生态建设的目标定位，并率先引入“白地”、“灰地”等弹性用地概念，为区域生态文明建设奠定了先决基础。二是坚持以人为本、生态优先原则统筹园区发展。始终以人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生为宗旨，以资源环境承载力为基础，将打造宜居宜业的百姓生活环境作为重要方向，注重生态文明建设，有序控制开发强度，强化环境保护，统筹布局生产、生活、生态功能，形成合理的生产空间、生活空间、生态空间，不断促进生产、生活、生态的协调联动与融合发展，最大限度地满足区内居民日益增长的对良好生态环境、优质生态产品的需求，实现了产业发展与人居环境双提升，走出了一条新型工业化、城市现代化与生态文明建设有机结合的新路子。三是实现经济发展与环境保护、生态建设的良性互动。20多年来，园区累计投入2亿多元，先后编制完成了300多项专业规划，构成了广覆盖、多层次、全方位的科学规划体系，除了对区内产业结构、基础设施、人口居住、交通物流等作了前瞻性的规划外，还为园区环境保护和生态文明建设提出了明确要求，并对区内大气、土壤、水体保护及固废处理等都设定了相应指标。在开发建设过程中，园区始终按照总体规划及生态文明建设相关专项规划的要求，切实做到宏观管控和细节把握相结合，实现了城市建筑的形态协调、各种业态合理布局以及绿色生态的有机融合。2以科学的规划定位统筹生态文明建设。一是按照区域总体规划指导生态文明建设。按照中新双方确定的发展目标，#工业园区是建设一个以高新技术为先导、现代工业为主体、第三产业和社会公益事业配套的具有一定规模的现代化工业园区。这个目标定位使园区从一开始就摒弃了传统的单一发展工业的开发区建设模式，创造性地把园区作为一个新城来进行统一规划。20多年来，园区始终遵循这个总体规划，按照城市布局紧凑、生态环境友好、资源与能源节约的新城建设要求，积极发挥园区规划对区域生态文明建设的引领作用，密切结合不同开发时期的实际情况，制定符合发展需求的政策与措施，使园区朝着建设具有国际竞争力的高科技工业园区和现代化、国际化、信息化的创新型、生态型新城区的方向快速发展。二是按照土地利用规划保障生态文明建设。严格按照规划功能区域和控制指标整体推进开发，所有重大项目全部进行环境影响评估。在规划实施过程中坚持先二产、后三产，先基础设施开发、后商业地产开发，科学合理布局生产、生活、生态功能。同时，综合考虑到人口、产业、绿地、生态、管网、交通等方方面面的因素，园区规划从产业发展、商业运行、公共服务到园林绿化、社区环境，均以高起点、大手笔勾勒出高品质的崭新形象，形成了合理化的产业布局和生态环境，彰显出现代化城市的卓越风采。目前中新合作区每平方公里基础设施投资强度达6亿元，工业用地投资强度达17亿美元、工业产值达137亿元，投入产出水平居全国开发区前列。首期8平方公里建成区平均建筑密度45%左右、容积率为1.3。全区万元地区生产总值能耗0.254吨标准煤，万元地区生产总值COD、SO2排放量仅为全国平均水平的1/18和1/40，二氧化氮和可吸入颗粒物等指标均优于国家二级标准，区域环境质量综合指数达到96.8，高于江苏省小康社会环境质量综合指数16.8个百分点。与此同时，区内建成绿地面积超过4000万平方米，绿化覆盖率达45%，人均公共绿地达15平方米左右。三是按照功能空间布局优化生态文明建设。按照功能整合要求有序推进开发建设，采用组团式的城市空间分布形态，通过带状式的城市开发模式，先后规划建设了国际科技园、国际商务区、中新生态科技城、生物纳米园、#纳米城等多个功能载体，并统筹金鸡湖、阳澄湖、独墅湖三大自然湖泊开发，设立了金鸡湖中央商务区、独墅湖科教创新区、阳澄湖半岛旅游度假区等功能区，科学合理地对湖区周边进行有序开发，并全面实施三大湖泊水环境综合治理工程，有效保护了湿地、水体等生态要素，主要水体水质明显改善，区域空气质量优良率达95%，极大地提升了生态文明建设水准。3以精准的规划设计推进生态设施开发。一是高标准推进生态基础设施建设。坚持开发与保护并重、源厂与基础设施先行的原则，集中建设了自来水厂、污水处理厂、燃气厂、集中供热厂等重点源厂，日供水、污水处理能力分别达到45万吨和35万吨，集中供热和供气能力分别达到360吨/小时和4亿立方米/年，中新合作区清洁能源使用率达100%，集中供热率达90%。在国内率先实现了区域污水管网100%全覆盖，危险废物集中处理率、生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率均达到了100%，已投用的污水泵站全部安装了TOC在线监测系统，有效控制了开发建设带来的环境影响，从源头上消灭和减少了污染，大大节约了末端治理成本。二是高品质建设生态绿色景观。坚持高起点编制城市绿地系统规划、高水平开展城市绿化设计，大手笔、高标准建设城市绿化景观，积极打造生态园林城区，累计建成环金鸡湖中央公园、香樟园、湖滨大道、红枫林、文化水廊、方洲公园、白塘公园、沙湖生态公园、莲池湖公园等十多个大型公共绿地和现代大道、星港街、星湖街、斜塘河等一批主干路网与河道绿化景观工程，初步形成了“一环、三湖、四园、六带、十二苑”的生态园林新城区框架。三是高要求推进生态环境治理。累计投入3000万元购置专业监测及分析仪器设备，监测范围覆盖了水、气、声、土壤、辐射五大类环境要素，实现PM2.5、臭氧、有机物等环境空气特征因子的在线监测和数据的实时发布。不断创新理念、创新机制，以独墅湖科教创新区、中新生态科技城等区域为重点，积极推广节能环保、自然采光、雨水收集等为特色的绿色建筑，累计120多个项目获得国家绿色建筑二星级以上认证，总建筑面积逾900万平方米，获评成为省级建筑节能与绿色建筑示范区。启动了智能交通管理系统建设，实施了覆盖全区域的公共自行车系统工程，累计投用公共自行车超过1万辆，大力推广绿色交通、绿色消费，建立政府、企业、社区、学校全方位的环境宣教体系，全力构建可推广的低碳生活模式。4以严格的规划制度强化生态环境保护。一是强化组织保障。园区创新规划管理机制，管委会层面设立了规划委员会，负责包括生态文明建设在内的各类规划的审核；园区规划建设委作为行政职能部门，承担管理职责；总规划师作为规划专业技术最高负责人，负责规划决策和规划管理。同时，制定了一系列严格的规划管理制度，做到规划执行从严，实行“规划一支笔”，坚持总规划师负责制，通过授权规划师实行分级规划管理，行政管理层不得干预，确保规划实施的有效性；园区管委会还建立了规划动态修编完善机制，明确规定每5年根据新的形势和开发现状要求对全区总体规划进行一次全面检讨，并根据需要作出合理调整和完善，与时俱进打造规划的“升级版”，确保了规划的超前性和科学性。二是强化环保审批。始终强化绿色招商和环保前置审批，对资源能源消耗高、环境风险大的项目实施一票否决，多年来，总共否决不符合园区环保要求的项目300多个、意向投资金额累计达20多亿美元。园区还有针对性地引进日本瑞环化工、富士施乐，台湾美加金属等高水平资源回收公司，构建了多条以电子废弃物回收综合利用为主体的静脉产业链。积极引导企业开展清洁生产、中水回用和节能降耗等循环经济试点。整体通过ISO14000认证，成为全国首批“国家生态工业示范园”，创造了环保基础设施全覆盖、绿色乡镇全覆盖、ISO14001贯标企业最密集等多个全国开发区之最。三是强化法制保障。不断建立健全生态环保政策，先后制定出台了#工业园区环境保护暂行办法、#工业园区环境保护引导资金管理办法、建筑节能与绿色建筑专项引导资金管理办法、#工业园区节能专项资金管理暂行办法、中新生态科技城绿色建筑管理办法等数十个推进生态文明建设相关的规范性文件和政策，规范和指导区内企业、社区、学校、居民等积极参与生态文明建设。与此同时，建立了具有“大城管”管理特色的园区城市管理体系，按照“精简高效、一岗多职，管理创新、内容多元”的要求，对包括市容管理、公共交通、城市雕塑、广告管理、风景园林、河道管理、市政养护、绿化养护、环卫保洁、生态建设等内容依法实施管理。此外还设立每年5000万元环保引导资金、1500万元节能与循环经济引导资金，重点鼓励在节能环保建设中具有示范意义的重点项目，近年来累计制定并实施重点项目430余项，共计投入资金约300亿元。二、园区科学规划引领生态文明建设的经验和启示任何一个开发区在其建设与发展的进程中，都面临着环境保护和生态建设的要求与任务，也会不同程度地受到区域资源与环境因素的约束与挑战。如何实现生产、生活、生态的和谐发展，是开发区建设不可回避的重要课题。在加速推进经济社会发展的条件下，要建设和创造美好的生态环境，远非种植若干草木或者开发几个湿地公园如此简单。生态建设必须融入区域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，全面提升生态文明建设意识、创新生态文明建设机制，优化生态文明建设管理。在此过程中，#工业园区不断强化区域规划对生态建设的科学引领作用，切实维护规划的严肃性和权威性，保障规划实施的延续性和稳定性，摆正“局部利益”与“长期利益”、“近期效益”与“长期效益”的关系，从而将生态建设各项工作切实落到实处，形成了一些具有自身特色并且可资借鉴的经验。1科学编制规划是推进生态建设的必要前提。科学的发展需要科学的规划。#工业园区坚持把科学编制规划放在首位，一以贯之地将规划引领区内各项开发建设事业的工作置于战略性、全局性的位置，充分持久地发挥规划的先导作用，超前谋划发展路径，有效配置公共资源，合理确定开发时序，特别注重保护环境，着力推进生态建设。在规划的引领下，园区采用组团式的城市空间分布形态进行开发，高度重视土地的使用价值，科学制定土地利用结构，在产业、居住、生态等各种功能用地需求同时涌现时，按照规划给予最合理的安排。同时，根据不同地段土地的经济利益和生态价值，设置相应的用地类型。例如，金鸡湖周边的高品质用地均明确为生活性用途，一律不作工业招商之用，从而形成较好的城市形态并使住户居民能够最大限度地享受湖景生态资源；再如，按照功能区域有序推进开发建设，有效应对土地市场需求膨胀对城市空间扩展所造成的压力，杜绝经济过度发展对生态建设用地和环境资源的蚕食，等等。正是得益于区域规划的科学编制，才使园区开发建设既创造了经济蓬勃发展的奇迹，也创造了优美舒适的生态环境，走上了一条生产发展、生活富裕、生态美好的可持续发展道路。2顶层重视规划是推进生态建设的有效保障。“顶层设计”是指运用系统论的方法，从全局的角度出发，对某项工作或任务实施统筹规划，具有顶层决定性、整体关联性、实际可操作性的主要特征。#工业园区生态文明建设，是一项长期、艰巨、复杂的社会系统工程，如何扫除“头痛医头脚痛医脚”弊端，集中有效资源，高效快捷地实现目标，必须要有“顶层设计”。国务院在关于开发建设#工业园区有关问题的批复中明确提出：“为适应工业园区开发建设和发展的需要，要实行严格的规划控制”，“要根据全国统一的产业政策和生产力布局要求，认真做好#工业园区开发建设的总体规划”。根据这一要求，#工业园区工委和管委会围绕城市布局紧凑、生态环境友好、资源与能源节约的新城建设目标，以总体规划的形式确立了生态环保的建设路径和重要使命，制定了一系列以规划引领生态文明建设的制度和规范，初步建立并逐步完善了改革创新体制机制，得到省市的大力支持，从而为园区生态文明建设提供了全方位、高效能、强有力的体制机制保障。#工业园区管委会在推进开发建设和繁荣发展的过程中，专门成立以管委会主要负责人担任组长的生态文明工作领导小组，全面负责研究制定生态文明建设的重大事宜，充分考虑生态环境的建设与保护，协调解决实施过程中遇到的重大问题。特别是在招商引资时实行最严格的环保准入制度，确保了园区生态建设的高标准和高水平。同时，根据财力的增加不断强化政府资金投入力度，近年来，#工业园区用于环境保护和生态建设的资金占地区生产总值的比重超过3.5%。3从严执行规划是推进生态建设的关键环节。树立规划权威，坚持“规划即法”，任何机构、组织、企业、个人不得凌驾于规划之上，已经成为#工业园区高度一致的共识和自觉遵守的“铁律”。以规划引领生态文明建设也绝不是喊口号、做样子，而必须要动真格、抓落实。长期以来，园区采用先进国家的做法，主动将政府批准的包括环境保护和生态建设规划在内的一切规划公之于众，授权规划师审批各类规划申请；行政管理层从不干预正常的规划审批，技术管理层也无权更改通过法定程序确定的规划。在生态建设方面，园区按照执法必严的要求，始终把科学规划引领生态建设贯穿于政府行为的全过程，并从法制、科技创新、政策扶持以及公众参与等诸多方面打好组合拳，为构建完善生态文明体系创造良好的发展环境。例如，根据规划设定的标准强化绿色招商和环保前置审批，制定正确的产业导向及其相关政策，积极引进效益好、能耗低、环境风险小且污染可控的优质企业，反之则予以坚决摒弃；按照规划要求大力推动绿色社区、绿色学校、绿色建筑等创建工作，积极引导企业开展清洁生产、中水回用和节能降耗等循环经济试点，对于无视环境保护或造成生态损害的实行“零容忍”并采取铁腕措施。此外，管委会还将生态建设相关工作纳入年度考核，对执行规划不严或实施不力的，按照有关规定严肃追究责任。开发建设以来，园区依靠规划的科学引领