财政三大职能基本理论.doc

联系我国政府实践论述财政三大职能基本理论关键词：财政职能 财政职能定位一、财政的界定及内涵财政是国家存在及实现其职能的经济基础，也是国家行使其职能干预经济及社会生活其它方面的经济手段。财政是以国家为主体的分配活动，随国家的产生而产生、发展而发展，是国家政权活动的重要组成部分。国家凭借社会公共权力，依照法律法规，参与社会产品和国民收入分配、再分配活动，并集中一部分国民收入用于满足公共需要，以调节资源配置、公平收入分配和促进经济社会发展。财政是一个经济范畴，同时也是一个政治范畴。马克思、恩格斯指出“赋税是政府机器的经济基础”。毛泽东同志强调，“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”邓小平同志指出：“财政部门是集中体现国家政策的一个综合部门，和其他工作一样，它必须服从总路线。”“数字中有政策，决定数字就是决定政策。”江泽民同志指出：“财政是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。”胡锦涛同志强调：“财税工作是党的事业和政府工作的重要组成部分，预算里面体现了党和政府的政策和宏观调控意图，数字里面包含了政治，包含了各级政府之间的关系，部门之间的关系，地区之间的关系，民族之间的关系。”这些论断科学地概括了财政的本质内涵。二、财政的三大职能从人类发展史看，财政是社会生产力发展到一定历史阶段的产物，财政活动是一种历史悠久的经济现象。我国在历史上曾经采用过“国用”“国计”“度支”“理财”等表述财政。现代意义上的财政一词起源于西欧，自日本明治维新以后传入中国。现在，人们一般从公共产品和公共财政的角度来理解国家财政。在市场经济条件下，私人产品可以通过市场交易的方式来提供，但是公共产品由于具有非排他性和非竞争性的特点，无法通过市场交易来提供，这种社会必需的公共产品和服务需要由国家或政府提供。国家机器的运转、政府提供公共产品和服务的基础是公共财政。对于我国财政职能的表述大体上经历三大阶段。第一阶段是从建国初期到实行改革开放之前。我国在这一时期实行计划经济体制，加上受前苏联财政职能理论的影响，因而我国财政职能通常被概括为分配职能和监督职能。第二阶段是从经济体制改革开始到1992年，我国进入有计划的商品经济时期。随着指令性计划逐步缩小，指导性计划和市场调节的范围逐步扩大，我国财政学界普遍认为我国财政具有分配、调节、监督职能。第三个阶段是从1992年10月开始的，党的“十四大”明确提出我国要建立社会主义市场经济体制，这就意味着在必要的宏观调控下要发挥市场对资源配置的基础性作用。目前我国还处于对财政职能中心定位的阶段。根据满足能体现政府职能的社会公共需要，结合国际对现代市场经济条件下财政职能的分类及各类财政职能在不同国家的分类及内涵进行定位。在市场经济条件下，公共财政具有资源配置、收入分配、调控经济和监督管理等职能。资源配置职能是解决市场资源配置失败领域的问题，是最基础的职能；财政收入分配职能是解决市场分配不分的问题；二者是一个问题的两个方面，实质上是以财政平衡为前提的。而调控经济及管理监督职能在解决宏观经济波动的问题的基础上充分发挥制度与技术保障。随着我国社会主义市场经济的发展和改革开放的深入，公共财政在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。随着我国社会主义市场经济的发展和改革开放的深入，而今，财政在经济社会中发挥的作用更加突出。国家通过税收和非税收入组织筹集财政收入，通过预算安排财政支出，用于提供公共产品和公共服务，进行交通、水利等基础设施和城市公共建设，支持农村和地区协调发展，用于环境保护和生态建设，促进教育、科学、文化、卫生等社会事业发展，用于社会保障和社会福利，进行国防建设，维护社会治安，用于政府行政管理，开展外交活动，保障国家安全，促进经济社会发展。在市场经济条件下，公共财政具有资源配置、收入分配、调控经济和监督管理等职能。（1）财政的资源配置职能。经济学的核心是研究如何有效配置稀缺的资源。现代市场经济条件下，试产更具有资源配置的基础性功能，但存在市场失灵的问题。财政的资源配置职能即在政府的介入和干预下，财政通过自身的收支活动为政府提供公共产品给予财力保障，引导资源有效和合理利用，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会的资源配置最有效率的职能。根据马斯格雷夫的说法，“社会货物之间总资源利用的划分和社会货物构成的选择的过程，可称为预算政策的配置职能。”在社会主义市场经济中，市场这只“无形的手”在资源配置中发挥基础性作用，政府这只“有形的手”主要在市场“失灵”的领域发挥作用。作为政府履行职能的重要手段之一，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直接分配，又包括对全社会资源的间接调节。因此，要优化资源在公共部门和私人部门之间的配置，优化公共产品和私人产品比例以及公共产品的结构。公共产品供给的帕累托最有条件是所有人的消费边际替代率之和等于生产边际转换效率（萨缪尔森）。私人产品与公共产品的单位价格比率等于消费者在这两种产品之间的边际消费替代效率（马斯格雷夫）。准公共产品是由政府还是有市场提供以及两者提供的比例，应根据投入物的相对成本、管理费用、偏好差异、分配和效率等因素决定。在我国，应合理确定财政收支占GDP的比例，优化财政支出结构。同时，通过财政的资源配置只能对商品和劳务的供给过度或不足进行调节，这主要通过收入效应和替代效应影响消费者效用最大化行为和生产者利润最大化行为。财政的资源配置的主要手段主要有以下三种：意识通过财政拨款和投资等直接配置资源，借以提供公共产品或准公共产品。要合理确定其规模和结构。二是运用政府购买、政府担保以及“PPP”投资政策等，影响资源配置。三是运用税收（含税式收入）、财政转移支付、财政补贴、财政补助、财政贴息、财政资助、财政风险补偿金等发挥财政杠杆四两拨千斤的作用，引导和调节资源的合理流向和有效配置。（2）财政的收入分配职能。在19世纪60、70年代，西方经济学者认为财政职能应在筹集和供应国家必不可少的经费基础上增加调节收入分配的功能。马斯格雷夫称，调节收入与财富的分配，使之符合社会上认为“公平”或“公正” 的分配状态，称为收入分配职能。我国社会主义市场经济体制下的财政的收入分配职能即财政通过收入再分配机制，重新调整由市场决定的收入和财富分配格局，达到社会认可的“公平”和“正义”的分配状态的职能。公平属于规范经济学范畴，市场机制要求按要素禀赋、要素价格和要素贡献等进行分配，它以追逐资源的配置效率是从、而无顾忌公平。每一种帕累托效率状态都会产生公平或不公平的收入和社会福利分布状态的不同结果。经济学家提出“志愿再分配”或“帕累托最有所得再分配”的概念。它假定个人消费的效用同时取决于自身和他人的消费以及他人所得，但穷人指望得到夫人部分收入的资源转让，这往往是一厢情愿的。因此即使市场经济达到帕累托最优，也需要政府对收入分配进行必要的调节，发挥政府财政政策作用，以实现收入的机会公平和结果公平，同时也不可完全忽视“效率代价”。在政府对收入分配不加干预的情况下，一般会以对生产所作贡献大小和财产多少等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配。这种市场化分配有利于提高效率，但容易造成社会成员间收入差距过大，从而需要政府对市场初次分配结果实施再分配调节，以促进社会公平。财政的收入分配职能主要通过税收调节、转移性支出（如社会保障支出、救济支出、补贴）等手段来实现。近几年我国地区之间和部分社会社会成员之间收入有所差距，这就需要合理调整国民收入的分配格局。就我国政府实践，划清市场收入分配与财政分配的界限范围主要着重增加财政的色会保障支出，为贫困者尤其是不同于“边际贫穷”的“长期贫穷”群体雪中送炭，使其基本生活得以为继；发挥税收的调节作用，制造一个公平的税收环境，以促进实现竞争环境和机会的公平；利用财政税收政策和财税杠杆支持、引导、鼓励增加就业，加快社会公共事业发展以及加强公共和公益设施建设，以促进收入分配公平目标的实现。（3）调控经济及管理监督职能。历史学派先驱李斯特和新古典经济学派代表之一庇古曾初步提出财政应作为国家干预经济的一种政策手段的观点，经“凯恩斯革命”后，稳定经济成为一项新的财政职能。根据大英百科全书、联合国世界环境与发展接回的我们共同的未来研究报告以及国外经济学者的解释，经济发展既包括经济增长的速度、平稳程度和结果，也含有经济体制质量的改善、经济社会的有效变革（经济结构、社会结构和政治体制的进步）、可持续发展，还涵盖满足人的需要和进步的愿望以及福利水平的提高等。经济稳定、经济增长与经济发展之间存在关联与交叉。财政的经济稳定和发展职能就是指政府运用财政政策和货币政策以及适当的政策组合，以实现国民经济中总供给与总需求之间的平衡，并求得稳定增长的职能。政府根据宏观经济运行的不同状况，相机抉择采取相应的财政政策措施。比如当社会总需求小于社会总供给时，适时采用扩张性财政政策，增加财政支出或减少政府税收，扩大社会总需求，防止经济衰退；当社会总需求大于社会总供给时，适当采用紧缩性财政政策，减少财政支出或增加政府税收，抑制社会总需求，防止通货膨胀；在社会总供给和社会总需求基本平衡时，实行趋于中性的财政政策。同时，在市场经济条件下，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性，都需要财政的监督和管理，以规范财经秩序、促进经济健康发展。我国是人民民主专政的社会主义国家，必须保证政令统一，维护国家和人民的根本利益，这就更需要强化财政的监督管理职能。财政取之于民，用之于民。在中华人民共和国建立前的新民主主义革命时期，财政的主要任务是保障革命战争的供给，争取革命的胜利。1934年1月，毛泽东同志指出：“从发展国民经济来增加我们财政的收入，是我们财政政策的基本方针。”1942年12月，毛泽东同志总结了革命根据地财政工作的实践经验，具体分析了当时革命战争的实际情况，提出了“发展经济，保障供给”的财政经济工作总方针，并确立了“取之于民、用之于民”，实行合理负担的税收政策和控制赤字、力争收支平衡的财政政策。1949年中华人民共和国成立以来，在社会主义制度和生产关系基础上建立起来的财政，是取之于民、用之于民的财政，是自力更生、独立自主的财政，是实现国家各个时期经济与社会发展任务的重要工具。国家财政在国民经济发展中一直起着重要的作用，国家运用财政的分配、调节、监督等功能，在贫穷落后的基础上逐步建立、巩固和完善了以社会主义公有制为主体的经济基础，支持和促进国民经济的发展，不断提高人民的物质文化生活水平，并通过财政体制改革和配合推进其他经济体制改革，不断推动着社会主义制度的自我完善和发展。随着财政收支规模的增长，国家财政用于民生的支出不断增加，满足人民群众日益增长的物质文化等方面的需要。汇总各项财政支出，2010年全国财政民生支出达到59600亿元，占全国财政支出的2/3，其中，用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育等方面的支出合计29256亿元，增长21.1%；用于“三农”的支出合计24213亿元，增长20.8%。分税制改革以来，中央财政逐年加大财政转移支付力度，2010年中央财政对地方税收返还和转移支付达到32341亿元。其中，一般性转移支付13236亿元，主要用于中西部地区。不仅推动了基本公共服务均等化，也有效缓解了县乡财政困难，促进了区域协调发展。三、财政工作的任务与方向党的十六大以来，党中央紧密结合新世纪、新阶段国际国内形势的发展变化，提出以人为本实现科学发展、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、建设创新型国家、树立社会主义荣辱观、推动建设和谐世界、加强党的执政能力建设和先进性建设等重大战略思想和战略任务。胡锦涛同志在党的十七大报告中，从多方面对发挥财政职能作用提出了新的更高要求，并明确了推进财税改革的主要任务。党的十七届五中全会进一步指出，“十二五”时期我国经济社会发展工作，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，提出要加快财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。这些要求为做好当前及今后一个时期的财政工作指明了方向。根据新形势新任务的要求，财政部提出了今后一个时期的财政工作指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院对财政工作的各项要求，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强和改善财政宏观调控，推动经济结构优化，保持经济平稳较快发展；优化财政支出结构，加强社会建设，切实保障和改善民生；深化财税改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制机制，健全公共财政体系；推进财政科学化精细