新时期我国农村扶贫解“困”出路初探.docx

新时期我国农村扶贫解“困”出路初探吴国宝2003年我国农村未解决温饱的绝对贫困人口，较前一年增加了80万，增长2.8%。这是1994年“八七扶贫攻坚计划”实施以来我国第一次出现的农村绝对贫困人口不减反增的情况，这一动态引起了国内外各界的广泛关注。在拥有近13亿人口的大国增加80万农村绝对贫困人口，能够引起这么大的反响，一方面体现了我国社会各界对生活在社会底层的贫困人口的关切，另一方面也可能是更重要的，则是显示了对80万贫困人口增加背后所隐藏的诸种原因的探寻。一、对贫困人口变化主要解释的讨论对于2003年我国农村绝对贫困人口增加80万和进入新时期以来农村贫困状况的变化，现在出现了多种不同的解释和看法，使广大受众和决策者莫衷一是。1.2003年贫困人口增加的“天灾”说对于2003年我国农村绝对贫困人口增加80万，主流的解释是当年遭受了严重的自然灾害。“天灾”说有一定的合理性。确实，2003年农作物受灾面积和成灾面积在过去10年都仅次于2000年。但是，2003年我国农村所遭受的自然灾害，无论从哪一个指标来看，在过去10年都不是最严重的。为什么在过去10年间只有2003年出现农村绝对贫困人口增加的情况？显然，自然灾害并不能令人信服地解释2003年农村绝对贫困人口的增加。2.扶贫难度增大或扶贫投入边际效益递减说从扶贫难度增大或扶贫投入边际效益递减方面，解释我国农村贫困人口变化，是另一种注释方法。一些政府部门和部分研究人员持有这一观点。在扶贫资金投入与减缓贫困之间建立一种确定的量化的关系是一件十分困难的事。一方面某一时期内的扶贫资金投入的产出或影响，通常不只是反映在同一时期内减缓贫困方面，还会对其他方面产生直接或间接的影响；另一方面贫困的减缓也不只是受扶贫资金投入的影响，还有许多其他因素，包括宏观经济环境、经济增长方式、扶贫方式等，使得同等的扶贫资金投入可能产生不同的减贫效果。虽然如此，扶贫自己投入与减缓贫困之间所存在的内在关系也还是有可能通过其数量关系的变化加以佐证。从1990年以来，中国农村扶贫资金投入在整体上呈递增的态势，尤其是1996年以后，农村扶贫资金投入有了较大幅度的增加。与此同时，每年减少的农村贫困人口出现了一定的波动。尤其是在2000年以后，每年减少的农村贫困人口数量急剧减少。从“八五”时期、“九五”时期及之后两年的扶贫资金投入与贫困人口减少的数量关系变化来看，脱贫一人的资金投入一直在增加。脱贫一人投入的全部扶贫资金从“八五”时期的2005元增加到2001-2002年间的15321元。按财政扶贫资金（含发展资金和以工代赈资金）和发展资金单独计算的脱贫单位投资也按同等的比例增加。为了消除投资时滞的影响，我们同时计算了按5年移动平均投资计算的脱贫1人投入的扶贫资金。其变化态势与按当期值计算的结果基本一致。这表明：自进入扶贫攻坚阶段以后，中国农村扶贫资金使用效果出现了明显的边际效益递减现象。这一现象的出现从中国农村扶贫的实践来看并不难解释。随着农村扶贫工作的进展，原来比较容易脱贫的地区和农户，经过过去十多年的经济增长和有计划的扶持，多数已经摆脱了贫困，剩下的未脱贫的地区和农户主要是个体和社区环境条件很差的。从经济学的角度看，如果没有技术进步或制度创新，单纯的投资增加达到一定的边界，会逐步进入边际效益递减阶段。可是，仅仅从边际效益递减角度仍然无法解释2003年我国农村绝对贫困人口增加这一现象。因为2003年仅中央政府投入的财政扶贫资金和信贷扶贫资金就达到近300亿元，即使投资效益在这一年大幅度下降，投资对减缓贫困的作用也应该是正的，而不会增加贫困人口。3.贫困人口结构变化说与前一种解释类似的是近年来我国农村绝对贫困人口的结构发生了重大变化所致。亚洲开发银行驻华代表处在其今年2月出版的观察与建议中指出，生活在自然条件相对较好、具有劳动能力的大部分农村贫困人口，经过过去十多年的经济增长和大规模扶贫，已经基本脱离了贫困，剩余的未解决温饱问题的农村贫困人口，基本不适宜开发性扶贫，应通过建立农村最低生活保障制度来解决。据有关部门统计，在2001年剩下的近3000万农村贫困人口中，有560万为五保户，979万为残疾人口，800万居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民。剩下的未获温饱的人口中，有相当大部分是患有长期慢性疾病或体弱多病，丧失或部分失去正常劳动能力的。从贫困人口的结构变化和现状来看，对于丧失劳动能力和生产条件的贫困人口，采取开发性扶贫方式，可能确实是投入再多，也难以完全脱贫。但是，剩余的农村绝对贫困人口即使脱贫难度再大，所影响的无非是减贫人口的数量的多寡，2002年的2820万绝对贫困人口不可能在一年间新生出80万贫困人口。因此，可以推断，新增的农村贫困人口应主要来自返贫人口。4.扶贫资金使用管理不当说少数媒体将我国农村绝对贫困人口的不减反增与扶贫资金使用和管理不当联系起来。毋庸讳言，我国农村扶贫资金的使用和管理，确实存在不少有待改进和加强的地方。但是，进入新时期以来，我国在农村扶贫资金管理方面进行了不少创新，从制度上减少了扶贫资金被挤占挪用和浪费的现象发生的概率。在财政扶贫资金方面，除了逐步建立扶贫资金分配使用监测信息体系、规范扶贫资金的管理制度以外，从2002年开始实施的参与式村级规划，至少应比此前的项目管理方式更能保证资金到达贫困村。在信贷扶贫资金管理方面，虽然在部分省区通过调整贴息方式、财政资金担保等创新，部分改善了贴息贷款到户的实现机制，但到户的扶贫资金所占比重仍然很低（农行统计近几年到户资金约占20%左右，而农调队的监测显示到户资金只有7%）， 贫困地区农户信贷资金缺乏的问题依然十分突出。据国家统计局农调总队对592个国家扶贫开发工作重点县的5万多个农户的抽样调查，2003年农户当年人均借贷款160元，人均年末借贷余额217元，分别比上年减少25.7%和10%。按来源看，当年从个人处借款减少30.4%，当年从银行信用社得到商业贷款减少20.7%，当年得到的扶贫贷款减少18.9%。这一增（财政扶贫资金）一减（信贷资金），虽然在受益意义上来说影响不大，但考虑到二者各自的使用范围和作用，实际上会对农民增收起抑制作用。5.收入差异扩大或宏观经济环境不利说对于农村贫困人口变化的原因，还有一种解释是收入差异扩大或宏观经济环境不利于穷人增收。从收入分配的角度看，1996年农民收入分配的基尼系数为0.32，到1999年增加到0.34，,200年达到0.35,2003年进一步扩大到0.37。按农户5等分分组（每组各占总户数的20%），2001年高低收入组农户的收入比为6.8:1（以低收入组农户的收入为1），2002年扩大为6.9:1,2003年进一步扩大为7.3:1。全国农调总队的数据表明：低收入农户收入水平低、增长缓慢。按照5等分分组，2003年低收入组农户人均纯收入不及当年全国农民人均收入水平的 1/3，比1993年全国农民人均纯收入还低56元，落后全国平均水平10年。今年低收入组农户的收入虽然保持增长，但增速缓慢。2001年低收入组农户的人均纯收入为818元，增长2.0%，2002年为857元，增长4.8%，2003为866元，增长1.0%。农村居民收入分配差异状况的恶化，确实反映了处于底层的低收入人群不能按比例地从经济增长中受益，甚至被排除在宏观经济增长的受益对象之外，这可能在一定程度上说明这些年我国的收入转移与扶贫开发的方式和力度，还不足以抵消宏观经济增长模式所带来的分配影响。不过，从前面的数据我们也可以看出，尽管增长速度很慢，我国农村的低收入人群的绝对收入在过去3年依然是增长的。更重要的是收入差异扩大的说法，也只是反映农村居民收入分配格局的变化，背后的原因同样不得而知。对于我国农村收入差异扩大与农村贫困变化的关系，一些研究认为主要是我国一些时期的宏观经济增长方式不利于穷人的受益。从过去20多年的发展历程来看，我国的经济发展主要是增长导向的，在一定程度上出现了对穷人的自然排斥。而且在各项重大宏观政策出台之前，基本不做或很少做政策对穷人影响的公共政策评估，也很少在事前采取相应的补救措施。2003年农村绝对贫困人口增加主要集中在中部地区，在一定程度上也可能显露了过去几年我国宏观政策支持偏东、西部地区，相对忽视中部地区的部分后果。以上几种说法，应该说都在一定程度上部分地解释了我国农村绝对贫困人口在2003年不减反增这一现象产生的原因。但是没有哪一种说法能够独立、完全、令人信服地解释这一现象。因此，需要更深入分析新时期我国农村扶贫面临的形式，探讨新的扶贫方式和有效的政策措施。二、新时期我国农村扶贫脱“困”之路日前我国既面临着农村贫困人口脱贫的困难，同时也面临着如何选择减少贫困人口的政策和出路的困境。如何脱贫，这里仅提出一些思路，供研究者和决策者参考。1.扶贫政策目标瞄准全部低收入人口新时期我国农村扶贫的基本目标在农村扶贫规划纲要中定义为：（1）解决剩余贫困人口温饱问题，将剩余贫困人口的人均收入提高到绝对贫困标准之上；（2）进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果；（3）提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。纲要虽然也将巩固温饱成果列为新时期的扶贫目标之一，但是由于我国现行扶贫成果考核只包括绝对贫困人口减少一个方面，扶贫资源分配也主要导向绝对贫困人口，对低收入人口的扶持并没有受到应有的重视。从前一部分的讨论中，我们可以看出，2003年绝对贫困人口的增加，主要来自于返贫尤其是低收入人口的返贫。国际经验也显示：当贫困发生率降低到一个较低的水平以后，贫困线以上人口落入贫困线以下的可能性会相应增加，防止贫困线上附近人口落入贫困，成为贫困减缓的主要对象。如果我们仔细考察我国贫困农户和低收入农户的现状，可以非常清楚地看出贫困户与低收入农户除了在收入水平之外，在自然环境和社会环境、人口学特征、财产状况和收入来源等方面几乎没有明显的差别。相反，贫困农户、低收入农户与其他农户在各方面的差异都是泾渭分明的。如果单纯地固守收入这一道贫困线，忽视低收入人口与贫困人口在资源禀赋、发展能力和条件等方面的相似或相同性，其结果可能就是受得住线下的防不住线上的，顾此失彼。因此，政府应该同时将所有在低收入标准以下的农户列入扶贫对象之列，将低收入人口和贫困人口的减少明确列为对地方政府的考核指标，同时明确低收入人口和贫困人口分享扶贫资源的政策。2.确立有区别的农村扶贫战略由于我国剩余农村绝对贫困人口的结构特征，对那些丧失劳动能力和不具备生存条件的人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难根本解决问题。通过建立农村最低生活保障制度，从制度上彻底解决所有农村人口的基本生存权问题，可以极大地减小和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题，包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题；同时也可以使城乡居民都享有最低生活保障的权利，有利于减小城乡间和农民之间的收入差别，从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。但是，建立农村最低生活保障制度，并不意味着当前的开发式扶贫工作可以放松。事实上，除了这2900万绝对贫困人口之外，中国还有5000多万低收入人群。他们刚刚跨过温饱线，极易返贫。但是与绝对贫困人口不一样，这部分人是有生产能力的，开发式的扶贫方式对他们更为适宜。对无生产能力的人群和有生产能力的不同人群，采用不同的扶助方式，可提高扶贫政策和措施的针对性和有效性，减少二者混淆时造成的误区，从而为更有效地利用扶贫资源和促进扶贫工作制度创新，提供可能。3.确立有利于贫困人口的经济增长战略中国过去20多年的减贫经验，证明了持续的经济增长对减贫的积极作用。为了更好地发挥经济增长对减贫的支持和促进作用，中国应选择有利与贫困人口受益的经济增长战略，为今后的长期经济增长创造一个稳定的经济社会基础，也使减缓贫困计划的实施和完成具有一个稳定的宏观经济环境。具体来说，需要考虑一下几个方面的政策：在保证经济效率的前提下，实行以充分就业为中心的经济增长战略，优先发展能吸收更多劳动力就业的劳动密集型产业；在继续实行积极的财政政策促进内需增长拉动经济增长的过程中，更多地发展既能解决长期经济发展瓶颈又能增加劳动力需求尤其是非熟练劳动力需求的物质基础设施；在西部开发战略实施过程中，在不影响工程质量的前提下，尽量多地使用劳动力投入，尤其是应通过确定较低的工资率来为贫困人口提供较大比例的非熟练劳动力就业机会。4.改善农村扶贫资金的监督管理从我国过去十多年及国外扶