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新预算法解读一、预算法修改的背景 2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国预算法的决定（以下简称决定），并重新颁布修订后的预算法，决定自2015年1月1日起施行。 原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应新形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。二、新预算法的重大突破（一）增强预算的完整性政府的全部收入都应当纳入预算，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。（第五条）一般公共预算是对、入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。（第六条）政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。（第九条）国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。（第十条）社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。（第十一条） 此项改革意在解决现行预算体系不科学、不完整及由此引发的预算碎片化、威权弱化与法律约束力差、“小金库”久治长存等问题。我们知道，现代财政制度的一个基本前提就是实行全口径预算，而现行的预算体系中，公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金四大预算的功能定位和相互关系不清晰，相互之间缺乏有机衔接，影响了预算的统一完整。因此，完善预算体系后，将政府所有收入和支出全部纳入预算管理，能够使预算真正全面反映政府收支总量、结构和管理活动。现行的重点支出挂钩机制，导致政府预算被肢解，预算平衡难度加大，影响预算安排的整体绩效，而且也会刺激部门追求自身利益最大化，加剧财政预算碎片化、支出结构固化，容易出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。据财政部统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的7类重点支出，占到了全国财政总支出的48%，严重影响了预算统筹安排。还有不容忽视的一点是，由于政府预算体系不完整，还造成了专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效。因此，完善政府预算体系，改革国家分配关系和分配秩序，可以说是以预算配置引导并推进国家治理的一个重要途径。（二）增强预决算活动的公开性 一是强调预算公开是全面的公开，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开，不仅包括各级政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告，还包括各级政府的部门预算、部门决算。 二是在全面公开的原则下，特别强调重要事项的公开，包括政府预算中本级政府财政转移支付安排执行的情况以及举借债务的情况、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费的安排使用情况、预算执行中进行政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容的公开。 三是强调预算公开的可操作性，对预算公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定，包括政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及报表由本级政府财政部门负责公开，并应当在各级人大及其常委会批准后20日内公开；部门预算、决算及报表由各部门负责公开，并应当在各级政府财政部门批复后20日内公开。（第十四条、第八十九条） 为什么把建立透明预算制度这个看似不是预算管理主体内容的改革，作为预算改革的首要措施呢？主要有以下几方面原因：其一，有利于各方面监督。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。我们常说，财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让社会各方面都能监督？提高透明度是最有效的途径。其二，有利于民主理财。细化预算公开内容、扩大预算公开范围，使政府理财行为和资源配置结果暴露在阳光下，不仅能够有效扩大民众的知情权，还能够为民众参与管理提供必要的条件。其三，有利于倒逼推进其他改革。改革涉及利益的调整，难度往往都很大。比如，清理、整合、规范专项转移支付，因为涉及部门利益，来自各方面的阻力很多，怎么办？通过公开预算情况，让社会各界来评一评，这样就有利于消减阻力、推进改革。（3） 增强预算编制的科学性一是各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。二是各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。三是各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及资产情况，编制本部门、本单位预算草案。 （四）增强预算执行的规范性 改革措施主要有六项：一是强化预算约束，经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金；二是各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标（第五十五条）；三是加强财政结转结余资金管理。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。四是规范财政专户的设立。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户（第五十六条）五是各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额；（第五十九条）政府的全部收入应当上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可能依照国务院的规定设立财政专户；（第五十六条）六是健全预算绩效管理机制，绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出、政策、制度和管理等方面。（5） 改进年度预算控制方式 年度预算控制方式本质上是财政短期宏观调控行为，是政府调控经济的重要职能体现。改进年度预算控制方式，其实质就是实现财政对经济调节的“顺周期”向“逆周期”转变。一是建立跨年度预算平衡机制。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或常委会批准后增列赤字，并报财政部备案；市县政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。二是实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。实行中期规划，必然会大大增强预算的可持续性和前瞻性，有助于增强预算安排的科学性和绩效水平。 （六）完善财政转移支付制度 为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。新预算法实施后，教育、计生、科技、文化等财政投入法定增长政策将取消，教育法、计生法等相关法律将进行修改。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。 （七）规范地方政府债务管理原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从以下几个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制范围，对地方政府举债的范围作了原则规定，并为今后改革地方政府债务管理方式留下空间。明确经国务院批准的省级政府“预算中”必需的建设投资的部分资金，可以通过举债的方式筹措；三是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；四是限制用途，明确经国务院批准的省级地方政府举债，应限于预算中“必需的建设投资的部分资金”，举借的债务只能用于“公益性资本支出”（即用于公益性事业发展且能够形成资本的支出），不得用于经常性支出。五是规范管理和监督，经国务院批准的地方政府债务应当纳入预算。地方政府债务的规模由国务院报全国人大或者其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。六是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。七是违法举债的法律责任。各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。（第九十条）同时，为长期规范地方政府性债务管理，中央还明确三项改革举措：一是清理处置地方政府融资平台公司。逐步关闭政府借道融资平台公司等企事业单位举债的口子。原来由融资平台公司举借的债务，要一分为三分别处置：对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。这些措施，有助于化解投融资平台引发的地方财政运行风险，有助于建立起健康、稳定、可持续的现代财政。同时，对地方政府而言，既面临卸包袱的重大机遇，又面临运用市场方式的挑战。二是加强债务规模控制。今后对地方政府债务实行余额限额管理。地方政府一般债务和专项债务总限额由国务院报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在总限额内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，报同级人大或其常委会批准，用于公益性项目建设或偿还存量债务。另外，对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换。这项改革，将把地方债务规模控制在合理的区间内，能够有效防范财政风险。三是建立以资产负债表为主要内容的政府综合财务报告制度。这是加强政府债务管理的一个重要条件，目前我国实行的以收付实现制会计核算为基础的决算报告制度，无法反映政府资产负债情况。推行此项改革，可以全面反映政府的资产负债信息，继而为规范政府举债行为、反映政府偿债能力、开展政府信用评级和加强政府资产管理提供依据。（八）加强人大预决算审查监督一是要求进一步细化预算。报送人大审查和批准的预算草案应当细化，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。（第四十六条）二是完善预算初审制度。县、自治县、不市区的市、市辖区人大常委会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不市区的市、市辖区人大常委会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。三是明确预算审查监督重点。全国人大和地方各级人在对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：(一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；(二)预算安排是否符合本法的规定；(三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；(四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；(五)预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；(六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；(七)预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；(八)与预算有关重要事项的说明是否清晰。（第四十八条）县级以上各级人大常委会和乡、民族乡、镇人大对本级决算草案，重点审查下列内容：(一)预算收入情况；(二)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；(三)结转资金的使用情况；(四)资金结余情况；(五)本级预算调整及执行情况；(六)财政转移支付安排执行情况；(七)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；(八)本级预算周转金规模和使用情况；(九)本级预备费使用情况；(十)超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；(十一)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；(十二)其他与决算有关的重要情况。县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。（第七十九条）（9） 强化法律责任 本次预算法修正案的重点之一就是大大强化了问责和责任追究力度，共对4个方面、19种情况负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任和给予处分作出了法律规定。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员设立了撤职、开除的处分级别，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 三、地方政府如何贯彻实施新预算法 （一）做好新预算法的学习宣传工作。要认真学习