试论行政决策公众参与制度的具体建构.docVIP

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蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁螆袀膃芃蚂袀芅葿薈衿羅节薄袈膇薇袃袇艿莀蝿袆莁薅蚅袅肁莈薁袄膃薄蒇羄芆莇螅羃羅薂蚁羂肈莅蚇羁芀蚀薃羀莂蒃袂罿肂芆螈羈膄蒁蚄羈芇芄薀肇羆蒀蒆肆聿芃螄肅芁蒈螀肄莃莁蚆肃肃薆薂肃膅荿袁肂芇薅螇肁莀莇蚃膀聿薃蕿螆膂莆蒅螆莄薁袄螅肄蒄螀螄膆蚀蚆螃芈蒂薂螂莁芅袀螁肀蒁 试论行政决策公众参与制度的具体建构一、行政决策公众参与的现实必要性国家决策应当由谁做出，是精英还是大众，这是一个自苏格拉底、柏拉图时代起就争论不休的问题，在漫长的岁月里，支持精英统治的一方占据了优势，不论这精英究竟是由于血统高贵(帝王贵族)，学问优秀(进士举人)，还是具有奇理斯玛(Charisma，韦伯用以指领袖所具有的超凡魅力)。然而，人人生而平等的理念在启蒙运动之后逐渐深入人心，民主化的浪潮席卷整个文明世界。民主，这个在旧时代并不那么光鲜夺目的词语，已经成为了一个熠熠生辉的理念。所有国家莫不以民主自我标榜，因为没有民主，就失去了政治的正当性(Legitimacy)。近代立宪运动的兴起，使得代议制民主得以确立。议会被认为是代表了民主意志的机构，是人民主权的象征。因此，立法机关的优越地位体现在各国政治制度与现实各个层面。立法机关是人民意志的形成机构，行政部门被认为是执行立法机关决议的从属机关，行政法的构造也以法律优先和法律保留为标志的“传送带模式”(Transmission Belt Model)为典型。这时期的民主决策理念主要体现于立法过程，行政机关只需遵法而行则就意味着贯彻了人民的意志，也就获得了正当性。法院的职能就在于审查行政机关是否忠实执行了立法的规定。然而，进入二十世纪以来，由于自由竞争资本主义所带来的诸多问题和市场失灵等原因，国家对社会生活的广泛介入如沛然之势不可阻挡。而由于议会在专业技术知识方面的缺乏及其自身运作方式的限制，议会立法的速度已经远远不能适应行政管理的需要。于是授权立法大量出现，行政机关承担起了制定行政规则、决定管制政策等许多原属于立法机关的职责，行政活动也由简单的执行法律，变成了全方位的目标管理，广泛的自由裁量权不可避免，“行政国家”已成为现实。在此背景下，行政活动已经很难仅仅通过遵守议会立法而正当化，因为很多领域议会根本就没有制定法律，或者即使有法律也非常抽象，并不能提供明确指引，而行政机关不是民选机关，其制定的行政规则本身就欠缺民主性。这样，如何使行政权力在有效回应社会需要的同时，又体现作为正当性基础的民主价值，已经成为当代行政法的一个重要课题。既然议会立法已经不能再为行政提供正当性资源，那么在行政决策制定的过程中，广泛引入公众参与，以满足行政正当化的需要就成为了一种有效选择。如果行政机关在政策的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会和论坛，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人都能接受的共识。这就在微观意义上体现了利益代表和参与式民主，也是对立法过程的一种复制。因此，允许利益代表的参与并在充分考虑各种受影响利益的基础上做出的政策，就在微观意义上基于与立法过程相同的原理而获得了正当性。为了减少歧义，在这里必须指出，本文所指的行政决策，是指对未来活动具有拘束力的行政行为，它既包括制定行政规则的抽象行政行为，也包括对相对人未来的权益产生影响的具体行政行为，它主要以效力产生时间为标准，而不是严格按照具体行政行为和抽象行政行为的二分法来界定的。这一点类似于美国行政法上对行政规章的界定方式。二、行政决策公众参与的作用及其限度行政决策过程中公众参与是值得希求的。它不但具有工具价值，还具有自身的独立价值。公众的参与，会使得一项行政决策能够全面考虑各方利害关系人的正当利益，增强其科学性和可接受性，降低决策失误的风险和政策执行的成本。更为重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使得公民在政府的施政中没有被客体化，体现了现代民主国家对人性尊严的尊重。传统的行政决策，将公民视为治理的客体，否认公民有参与权。在这一行政运作模式下，公民的主体性并未得到承认，人格尊严也未能得到保障，因此，他们对政府的一切决策都有一种疏离感和异己感，对于政府的决定，也往往抱着不信任的态度，不愿意积极配合。经验告诉我们，行政权的实效更多的是取决于公民的接受和社会的认可程度，而不是行政权背后隐藏的强大国家强制力。国家强制力固然可以强制公民和社会接受行政权的实施状态，但解决法律关系冲突的实效远不如公民和社会在心服口服的情况下接受行政权。要提高行政相对人和社会对行政权行使状态的可接受程度，一个有效的方法是让行政相对人参与到行政权的行使过程中来，并提供一个了解行政权行使的便利条件。公众参与的这种积极作用是毋庸置疑的。但是公众参与的重要性在行政决策的不同阶段还是相当差别。在行政决策过程中，公众参与最为重要的阶段在于确定行政决策初始目标的时期。这一阶段具有基础性，公众参与在此期间具有不可替代的功用。其原因如下：首先，公众参与是行政机关识别公众偏好和进行价值选择的必需。在一个民主社会，行政决策具有“公共性”，行政决策要获得正当性并为公众所认同和接受，在价值取向上就不能与公共常识偏离太远。如果在这一步发生偏离，随后对决策性质、事实因果关系，以及应当采取的对策等等步骤，都会与公众常识发生更严重的偏离。如此制定的决策，注定不可能得到社会成员的普遍接受。要得知大部分社会成员的价值倾向，公众参与是最为直接的途径。允许更多公民或者利益集团进入行政决策的制定程序，表达其价值倾向，在必要时鼓励参与者内部协商和讨论，以达成某些基本共识，可以使行政决策的制定，具备基本的公共性。这种基于多种信息和交涉而获得的共识，无疑是正当性的坚实基础。其次，公众参与是行政机关了解和掌握决策相关利益分布的必需。行政决策初始目标的确定，除了要知晓公众偏好之外，还需要了解政策所涉及的各方利益。这一方面是为了确定在具体情境中什么是真正的公共利益，另一方面也是为了论证追求这种公共利益的可行性。由于公共利益本身就是个不确定法律概念，政府在做出决策的时候，只能通过情境化的考察来确定公益与私益之间的关联。要确定某个行政领域中何为公共利益，在很多时候有必要了解私益的分布状况。尤其是在该行政决策涉及到大量利益冲突的时候，采取公众参与程序，有助于查明相关利益的分布，并在此基础上识别明晰公共利益。再次，公众参与是行政机关了解地方性知识和零散信息的必需。行政决策的成败，往往决定于细节。因此，决策目标的确定，绝不能脱离具体的现实。然而，有关具体情况的信息和知识往往是零碎的，分散掌握在数量众多的人手中。正如苏力所说的，这些知识并不是悬浮在空中的，无法信手拈来，随取随用;这些知识也不见于书本，至少不全见于书本，因为这些知识不仅是地方性的，而且也是个人性的，是交流起来不经济的知识，因此也往往是不值得规模化生产即进入书本的知识。如果缺乏广泛的公众参与，将这些利益的攸关者和信息的掌握者吸纳进来，行政决策的目标确定乃至后续的方法选择都将出现偏差，其结果不言而喻。然而我们不得不承认，在认识行政决策的目标方面，公众参与模式会有杰出的表现，但并不一定能够促进行政决策的质量和理性。参与本身能够对可欲的公共福利目标的认识提供一个事实基础，但公共参与并不必然意味着更高质量的行政决策。因为在目标确定之后，手段的选择就是一个基本问题。在手段选择上，最有效的应当是“目标工具理性”的行政专业知识。这些关于何种手段能够恰如其分地达成所欲目标的知识，可以以一种演绎的方式得到应用给定所欲目标，以及当下情境的基本特点，可以演绎出应当采取的手段。由于这种知识已经在不同的情境下进行了反复的应用，已被实践检验为比较可靠，因此在手段选择上，理应优先得到运用。而公众参与是否能够就如何实现可欲的公共目标展开富有意义的理性讨论，取决于很多因素。这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确，利益的组织化是否充分，决策事项的专业复杂程度以及参与者的素质能否达到有效论辩的基本要求。这些变量在相当程度上将影响参与的质量，对一国的社会发展状况提出了很高的要求。假如在基础条件不充分的情况下，行政机关被要求考虑每个利益当事人的陈述和主张，将会在很大程度上影响行政专家进行理性分析和选择。最终产生的结果是建立在妥协和调和的基础上的，这很可能会偏离最初设定的公共利益目标。据此，我们可以认为，就目标尚不确定、存在价值冲突的行政决策事项而言，引入公众参与有助于提升理性;但当价值和目标已经确定之后，在手段的选择和优化上，公众在多数情形都处于知识上的劣势，参与并不必然能够促进理性。因此，如果我们追求的不是“为参与而参与”的做秀，我们就必须考虑公众参与的有效性，这就应当对行政决策的具体阶段和具体类型进行细致的分析。三、行政决策类型的谱系结构由上可见，虽然公众参与值得追求，但是泛泛地将这一理想不加区分地适用于一切行政管制领域和所有阶段将是鲁莽的。这将使我们分散对社会事务复杂性的注意，阻碍我们去发展解决所面对的各种问题的现实方案。公众参与可以看作是一种解决行政正当性问题的技术，而不是解决所有行政问题的一般模式。因此，当行政决策的目标确定之后，在手段选择方面则应有不同。在某些领域实行广泛的公众参与是可欲的，而一些领域则未必是最佳选择，另一些领域则仅应在最低程度上使公众获得参与。这是基于以下几个原因：首先，就某些行政管理活动而言，它的主要目标是使得效用或者福利最大化，也即某些领域能够提供的产品或者服务的最大化。因此，这里更适合应用经济学的成本效益分析，这意味着我们要更侧重于依靠行政机关的专家知识去解决问题，而不是主要依靠大众的讨论。一旦在这些领域引入广泛的公众参与，将在实质上改变争议的形态和性质，把争议从一个可能通过重复适用有效规则而轻易解决的技术性问题，转变成一个利益集团博弈的场域，其中充满着对抗规则调控的变量。有人声称，对相互冲突的利益的最佳平衡和调和，可以实现理性决定的理想，但是，由于什么是“最佳解决方案”并没有普遍认同的标准，行政决策的作出通常就是一个倾向某些利益或忽视其他利益的问题。即便在最小心谨慎地考虑了相互冲突的受影响利益之后，仍然不可避免的问题是赋予每一个利益多少权重(weight)，以及支持这种赋予的价值何在。也即，当一个技术性的问题被作为一个政治性的问题而处理时，其结果很可能会偏离最佳选择。其次，公众参与是有着运作成本的，而且参与越广泛越深入，成本就越高昂。公众参与，尤其是正式的听证程序，将会使行政机关承受高额的运作成本，并产出庞大数量的案卷。而对于某些复杂的科学、技术和经济问题，巨大的开支是与其效用是成反比的。例如，美国食品和药品管理局(FDA)曾经在很长时间内被要求采用正式听证程序制定规则，这样，公众参与不可避免地扩展到技术领域。在著名的有关花生酱的行政规则制定中，当事人耗费了数周听证时间与几百页文字材料，以便专家能够盘问诸如花生酱是否应含有87%还是90%花生的争议。而在另一个关于维他命补充的正式规则制定过程中，时间拖得更久，该局进行了长达18个月的听证!可见，对于当事人来说，听证程序也将耗费大量的时间、金钱成本，而且参与程序的当事人范围越广泛，达成一种确保各方都接受的妥协方案就越困难。更为致命的是，高额成本导致了有组织的利益集团将在决策程序中获得对未经组织的利益相关人们更为明显的优势，因为前者的参与愿望更为强烈，其经济承受能力也更为强大。基于以上原因，我们有理由相信公众参与也并非包治百病的万能良方。为了应对复杂的行政管制实践，我们有必要基于决策事务的目标和性质构想一个行政决策行为类型的谱系。这一谱系划分的基础在于以下两点：首先，该行政决策的主要目标是为了实现效率还是公正。效率和公正，都是现代行政所追求的目标。理想的状态是通过行政权的积极行使，在实现公平正义的同时，促进经济效益和行政效率。然而，在实践中两者却经常处于深沉的张力中，鱼和熊掌不可兼得，至少有一方必须做出妥协。如果是以效率为导向，公众参与就应被弱化，而追求公正则相反。其次，即便公众参与是必要的，还需要分析这一参与的基础是什么：利益抑或技术。如果参与基础是技术，那么参与者也应限于该领域的专家; 如果是利益，当是主观利益的时候，参与主体应限于行政决策可能影响到的利害关系人，当是客观利益的时候，方有公众广泛参与的必要。这就意味着我们必须具体分析行政事务的种类，来划出一个大致变化谱系。处于谱系某一极端的行政行为种类包括对自然垄断或商品供应垄断的管制，在这些领域内，基本目标当然应该是配置效率。市场因素或它们的模拟因素可以相对容易地作为行政决定的根据，就像在进行邮递资费之交互补贴以保证对中西部偏僻地区的邮政服务的场合，就可以精确地核算出净经济成本，并促使对某些政策(如强迫热门线路补贴偏僻线路)的正当理由进行严密细致的斟酌。因此，在这些领域，公众参与对做出一项科学决策的作用是微乎其微的，真正发挥作用的应该是行政机关的专业知识，即便存在参与，也是邀请相关专家参与。公众应当关注的应是决策程序是否符合法律，决策机关有无受到压力集团的不当影响，专家来源是否多元中立，当满足以上基本要求时，一般可以信赖这一决策。处于谱系中间的行政行为种类包括那些与私人市场较少相似的领域，例如，环境保护或食物和药品管制。在这些领域内，分配问题和促成偏好问题具有更大的重要性，而经济分析的局限性则较为明显，受影响利益的代表参与某些程序的动力更显迫切。然而，在着重说明效率的相关性和偏离配置效率所付出的成本方面，以及在确认最少成本地实现既定目标的方式方面，经济分析依然是极其有益的。在这些领域，公众也应当获得相当程度的参与，虽然专家知识在这里依然有着重大价值，但是由于环境保护、食品药品管制的公共议题性质以及它们与国计民生的密切关联，公众的广泛讨论对于决策的正当性和科学性必不可少。当然一项有意义的讨论只能在充分保障公众知情权的情况下，方才能够达成，要使得公众在讨论中采取一种负责任的立场，必须使公众能够获得与决策相关的有价值信息。在这里专家知识并非完全游离于公众参与之外的，它可以给公众提供信息上的补足，导向上的指引。处于谱系另一个极端的行政行为种类包括分配稀缺的“福利”资源，诸如公共住房的分配、医疗服务的提供和教育产品的供给。在这些领域，配置效率可能只是发挥一种辅助性的作用，而一种准政治性的决策过程可能更为适当。分配公平问题的复杂性要远远超过经济学家所承认的程度，使得如何解决配置效率与分配公平之间冲突的问题更为严重。经济分析无力解决分配问题的缺陷，这时行政机关的职责就在于创造更为公平的稀缺资源之分配。运用市场原则去解决“福利”稀缺问题，一般而言是与公正的基本目标相悖的。在这些领域，由于行政决策的公共性，及其牵涉利益程度广泛性，公众的参与非常必要，否则将根本上动摇行政决策的正当性和可接受性。上述谱系结构虽然仅仅是理论上的分析，更接近于一种理想类型，但它大致反映了不同行政领域专家知识与公众参与各自作用力发挥的不同程度。作为一种应然架构，它依然能够作为我们评价行政决策现状的一个重要依据。回顾现实，不难发现我国的现状与理论分析得出的理想架构相去甚远。在应该引入公众参与的行政决策领域，常常完全欠缺公众参与机制，在许多应当部分实行公众参与的领域，参与程度也较低，却在一些主要依靠专业知识解决的问题上，采取了听证会等公众参与的强形式。例如，在住房、医疗、教育政策问题上，公众福利的增进应当是行政决策的首要目的。因此分配的公正问题，而非效率问题，应当是关注的焦点。但是不幸的是，我国恰恰在这些领域推行了市场化的改革，把“福利”供给主要交由市场去解决，最终导致了居高不下的房价和医疗教育费用的暴涨。基本福利完全交由市场调节，必然导致严重的分配不公，造成了相当部分民众生活质量下降，也使得社会和谐难以实现。而在环境保护等适合中度公众参与的领域，虽则有环保机关的环境影响评价等控制手段，但是在影响环境的重大工程开工之前欠缺一个公众参与的平台，往往导致决策忽视民生与生态，而惟钱是瞻。且不说在怒江、金沙江等几条原生态保持较好的江河上建设水电站引发了环保人士的广泛批评，以及原住民与当地政府、水电集团的对抗，2007年引起轩然大波的厦门PX(二甲苯)项目所引发的群体性事件，更说明了在环保领域欠缺公众参与平台可能会造成严重后果。 而在一些自然垄断行业，如中国电信和移动的通讯费用收取标准、交通强制保险(交强险)的费率方面，公众参与反而并非那么迫切的需要。如前所述，在这些领域，通过经济、技术分析完全可以得到科学正确的决策，而引入大规模的公众参与反而会引发一系列难题。但是我国正是在这方面的行政听证举办的最为频繁，却仍不足以保证决策的科学性。其实在此应当关注的是，如何确保使行政机关在进行决策时的中立性，使其隔绝于各种利益集团的压力，而没有屈从于垄断集团攫取超额利润的目的，导致“管制俘获”的结果。另外就是要审查行政决策的证据是否真实充分，计算方式是否科学合理。2008年关于手机漫游收费的听证开了数次，实际上这里面宽泛的公众讨论和参与并没有太大价值和意义，真正重要的是行政机关科学核算手机漫游的真实成本，在此基础上适当考虑运营商的合理利润后公正制定收费标准。欧盟最近就是通过法规直接限定了手机通信费、短信费、漫游费和上网费等的上限。在这里科学公开的调查评估最为重要，而公众的积极参与却并非必要，最多只有一种公开监督的价值。四、行政决策公众参与制度的多元构造针对前述谱系上的三大行政决策类型，结合各国行之有效的民主参与机制，我们可以从公众参与的广度、密度和深度三个维度初步勾勒出三种不同的公众参与模式。本文所指的广度，是指公众参与的范围，也即哪些人可以参与决策过程的问题;密度是指参与代表的名额在各界别分配多寡问题;深度则是指各界别的代表在行政决策中能够参与到哪一个具体阶段的问题。这里的决定性因素有两个，一是该行政领域是否适合广泛的公众参与，二是参与者与该行政决策的利害关系程度。对于谱系一端的对自然垄断或商品供应垄断的管制领域，公众参与的广度和深度都非常有限。参与的方式应以借鉴美国行政规章制定的“公告评论”程序为宜，行政机关将通过技术分析得出的行政决策草案在政府公报和适当的报纸上予以公布，其目的是让公众知晓。然后在一定的期限内，利害关系人可以提交书面材料、书面意见，进行口头辩论或提交书面辩词等方式参与行政决策的最终形成。这里的参与方式应以书面方式为主，而且在参与的期限上也有一定限制。行政机关在作出决策时虽然必须考虑公众所提意见，并做出认真回应，但是完全不受公众所提意见的限制，行政机关仍然可以自由地根据档案中的材料，以及自己的经验和知识做出决策。通过这一程序，行政决策既做到了公开，有助于行政机关做决策时对各方意见公平考虑，同时能够利用社会上的专门知识和经验，达到更成熟的思考。行政机关从此程序中既可以获得益处，又不受评论意见的束缚，既体现了一定程度上对公众负责的民主精神，又保持了行政机关的主动性和灵活性。当然由于行政决定的作成虽然端赖高度科学化的专业知识，但更为基本的条件则为对于个别行政决定事项相关资讯的掌握，否则，纵使拥有高度专业的人才亦将使决策流于天马行空。就此，基于个案当事人对于个案事例掌握最为精确的事实，则于行政决定过程中强化当事人的事前参与，更能保证行政决策的科学性。故而，在某些事实情形较为复杂的情况下，采用听证会形式查明实际情形也不失为一种较佳选择。但是这里当事人的参与也仅限于事实调查阶段，而不及于后续的决策形成过程。对于处于谱系中间的环境保护或食物和药品管制等方面的行政决策行为，举行听证会是一种适当的公众参与方式。有资格参与听证会的应当是与行政决策相关的各方当事人，但由于这类行政决策是具备很强公益性的领域，所以涉及的民众一般也相当广泛。因此，行政机关必须提前一个月以上公告听证的事项以及参加听证的条件和报名地址，并对报名人员进行审核分类，以便后续的挑选。在挑选听证代表的时候，应该充分考虑其与行政决策利害关系的紧密程度和代表领域的广泛性。另外，在确定听证代表程序中，应当设置一些机制让行政机关无法圈定它所喜欢的听证代表，如在保证听证代表广泛性、代表性的基础上，通过随机抽签确定听证代表等。在兼顾各方面利益的前提下，各界别代表的名额应当同其与行政决策利害关系的紧密程度成正比。利害关系越紧密，其代表名额也应当越多。同理，依照与行政决策利害关系密切程度的不同，各方参与的深度也应该有所区别。例如在某处建设一座水电站，则环保人士仅应该在探讨是否可以在该处建设水电站，是否有更为合适的替代方案，以及建设项目的环境影响评估阶段参与听证。而因建设水电站需要移民的当地原住民则可以更为充分地参与到是否建造，建造的成本收益以及如果建造的话补偿的标准、移民安置的去向等后续各个议题中来。在听证中，各方代表都有权申请回避，有权口头陈述意见和提出证据，还可以互相盘问辩驳，所有的听证发言都应当制成笔录，交当事人审核无误后签字或盖章，行政机关按照听证笔录作出决策。另外，在听证结束后，行政机关作出决策之前，当事人还应有权对听证中的事实和争论，提出自拟的决策建议，并说明理由。但决策建议必须以案卷中的记录作为支持，或者引用法律的规定作为依据。行政机关对当事人自拟的决策建议和异议，必须作出裁决。当事人的意见和行政机关对此的裁决，都应记载在案卷之中，可以受到司法审查。而对于处于谱系另一端的包括分配稀缺的“福利”资源的各类行政决策行为，公众参与的广度和深度则应大为加强。在这样一个关系千家万户生计的决策中，一个准政治性的广泛讨论是必要的。听证会已经远远不能满足这一需要，这一决策的过程应当是开放的，任何人都应该有权就此问题发表意见和评论，公众表达的平台可以是民意机关，包括人大、政协，也可以是各类性质的研讨会、讨论会，媒体的广泛参与也将提供广阔的平台。在时限方面它也应该最为充裕，以求做出最为慎重的决定。当然在这样的过程中，依然存在着一个话语权的掌控问题，强势集团(例如房地产集团)很可能凭借其各种资源掌握话语霸权，因此也许有必要提供一个倾斜保护的机制，或者直接采用一人一票的民主表决机制。这一问题已经超出了单纯行政法能提供解决方案的领域，笔者在这里只是抛砖引玉，一个最为妥当的制度设计有赖于各个相关学科的通力合作。结语本文对行政决策公众参与制度做了一番初步探索，就其制度设计而言依然是粗线条的，只是大致勾勒了一个框架而已。然而，本文所传达的一个主旨就是，一种美妙的价值主张，也应当视具体情况，有所区分地适用于纷繁复杂的领域。公众参与在行政决策不同的类型和阶段，其作用是不同的，其参与广度、深度和密度也应有所差别。一概而论或者泛泛而谈，只会使我们忽略现实问题的复杂性而做出草率的规定。我国当下诚然存在着民主参与不足的问题，但是，其对策也应当是一个全面评估，具体分析后得出的方案，我们应当鼓励的是实质的、有效的公众参与，而避免那种“符号化”的过度参与，在这里，矫枉过正与过犹不及同样会对公众利益产生有害的结果。文章来源：中顾法律网(免费法律咨询，就上中顾法律网) 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