加快乡镇党委政府职能转型的若干思考- 广西壮族自治区桂林图书馆.doc

加快乡镇党委政府职能转型的若干思考 桂林市委组织部 联合课题组 桂林市委政策研究室 在统筹城乡形成城乡党建和城乡经济社会发展一体化新格局的过程中，进一步加快乡镇党委政府职能由“管理型”向“服务型”转变显得十分重要与紧迫。它既是有效破解“三农”问题，加快全面建设小康社会进程的客观需要，又是巩固和扩大党在农村执政的群众基础，提高党在农村执政能力的内在要求，还是第三批开展学习实践科学发展观活动需要解决的问题和达到的目标之一。本文以桂林市多年来的实践探索为基点，从社会学和政党学的视角，就加快乡镇党委政府职能转型的重要性紧迫性以及转型的难点与对策进行探析。一、加快乡镇党委政府职能转型势在必行党中央从党情和国情的实际出发，采取的是渐进式和综合性的改革。而加快乡镇党委政府的职能转型，既是加强和改进党的建设、深化行政管理体制改革的组成部分，也是加强党建和深化改革的具体目标之一。从社会学和政党学的视角看，当代中国社会是一个有序的高度组织化的社会。我国社会组织（包括政党、政权、社团等）层级的设置，是根据国情和社情来定的。社会组织不同层级的功能也是根据执政党的执政需求和社会需求进行调整（包括功能重构）的。之所以说加快乡镇党委政府职能转型十分重要与紧迫，也正是源出于此。 加快乡镇党委政府职能转型是农村改革发展的客观需要。现代社会学家认为，需求决定功能，功能决定生命。乡镇党委政府是否具有生机与活力，决定于它的功能是否满足农村改革发展的新需求。第一，从乡镇党委政府自身的地位和作用看，它具备特殊的功能。我国农村地域辽阔人口众多，乡镇党委政府具有承上启下的特殊地位和作用。它既是党的路线方针政策的贯彻执行者，又是本区域现代化建设的组织者指挥者。乡镇党委政府在贯彻执行党的路线方针政策的过程中，不仅要正确理解其精神实质，而且还要结合本地实际制定出可操作性的方案和措施，并在实践过程中进行机制、方式、载体等方面的创新，同时还要注重对人民群众实践经验的总结，形成百花齐放、万紫千红的格局。正因为如此，保留乡镇党委政府并促进其功能转型也就成为了一种制度安排。第二，从全国改革发展的历史进程看，需要乡镇党委政府加快职能转型。经过30多年的改革开放，我国已经进入工业化、城市化加快推进的时期，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的基础和实力。这不仅为乡镇党委政府加快职能转型创造了条件，而且对其职能转型提出了更高更新的要求。农村改革发展出现的新变化客观上要求乡镇党委政府加快职能转型。一方面，在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济不断发展的背景下，农民思想活动的独立性、选择性、多样性、差异性明显增强，农村社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生了深刻的变革，这些都需要乡镇党委政府加快职能转型；另一方面，农村经济体制尚不完善，城乡差距总体上仍在扩大，农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重，农民对关系自己切身利益事务的决策和监督意识有了明显增强，这些也需要乡镇党委政府加快职能转型。第三、从乡镇党委政府现有的职能看，必须加快转型才能真正担负起推动农村改革发展的历史重任。乡镇党委政府只有加快职能转型，才能显示更好的合理性进而巩固自身的合法性。假如因功能老化而失去合理性，其合法性则危矣。当下乡镇党委政府的职能与农村改革发展的新要求相距较远。一方面，由于乡镇党委政府职能处于计划经济体制下的行政管理职能尚未脱胎换骨、新的服务职能尚未确定的过渡期，从而影响了其功能的发挥，这既是乡镇干部在新形势下感到不知所措的主要原因，也是各地撤并乡镇的重要起因；另一方面，由于职能定位不准，导致权责不对等，即乡镇党委政府能够掌握和利用的资源十分有限，而担负的责任却越来越大，这既是乡镇的领导工作力不从心和心理压力增加的主要原因，也是乡镇党委政府在农民群众中威信下降的重要起因。可见，乡镇党委政府如果不加快职能转型，不仅无法担负起推动农村改革发展的历史重任，并且还会因此而失去自身的合法性。加快乡镇党委政府职能转型是提高党在农村执政能力的内在要求。现代政党学家认为，任何政党、社团组织生命力的强弱，在很大程度上取决于其内聚力和外扩力的强弱。我们党历来都十分重视自身的执政能力建设和先进性建设，以增强党的凝聚力和感召力。乡镇党委政府是农村最基层的党委和政权机构，其先进性的保持和发展，其执政能力的强弱，取决于它的功能是否满足于农村改革发展和农村基层党建的新需求。首先，加快乡镇党委政府职能转型是提高党在农村执政能力的必然要求。乡镇党委政府是党在农村执政的桥头堡，其执政能力的强弱直接关系到农村改革发展和农村基层党建成效的好与差。科学执政、民主执政、依法执政是对乡镇党委政府执政的本质要求，党在农村的执政能力和执政水平主要体现在乡镇党委政府总揽全局、科学发展、党的建设和社会事务管理能力之中，而上述诸种能力又是建立在强化乡镇党委政府服务功能的基础之上的。其次，加快其职能转型是推动农村改革发展和农村基层党建的内在要求。乡镇党委政府是农村改革发展和农村基层党建的前沿指挥所，深化改革、加强党建、强化服务，推动科学发展，是乡镇党委政府应尽的职责；乡镇党委政府又是农村基层党建和农村基层民主法制建设的排头兵，其功能是否满足农村基层党建和农村民主法制建设的新需求，在很大程度上取决于其职能转型的快与慢。再次，加快其职能转型是密切党同人民群众血肉联系的本质要求。党的路线方针政策需要乡镇党委政府来具体贯彻落实好，其贯彻力、执行力、创新力、发展力、资源整合力的强弱，不仅决定着农村改革发展和农村基层党建成效的好与差，而且关乎农民群众对党和政府的信赖与支持，关乎党和政府在群众中的形象，关乎党在农村执政的群众基础，而乡镇党委政府这种桥梁纽带作用和窗口作用的发挥，又是建立在自身职能转型和自身作风建设的基础之上的。从上述可见，加快乡镇党委政府职能转型既是加快实现全面建设小康社会战略目标的客观需要，又是加强和改进党的建设的必然要求。惟有加快职能转型即功能重构，乡镇党委政府才能更有效地加强自身建设，从而真正担负起推动农村改革发展的历史重任。二、当前乡镇党委政府职能转型的难点及原因分析近年来，全国各地按照十七大关于以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程和加快行政管理体制改革，建设服务型政府的总体要求，围绕党的执政能力和先进性建设这条主线，在着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能等方面进行大胆探索，取得了可喜的成效。但是，乡镇党委政府在职能转型中碰到了许多问题，不仅制约了其特殊作用的发挥，而且影响了城乡党建和城乡经济社会发展一体化新格局的形成。从对桂林市数十个乡镇的调查情况看，其职能转型与农村改革发展、农村基层党建的新要求尚有较大的差距。概括地说就是“五大难点”和“三个不足”。难点之一：观念转变难。尽管广大乡镇干部感到过去的观念、思维和方式方法已不适应当前农村改革发展和农村基层党建新形势的需求，但是管理型的观念、思维和方式方法仍然有很大的影响。难点之二：协调、调控难。乡镇党委政府作为农村最基层的党委和政权机构，理应具有一定的协调、调控权力，但是，由于设置在乡镇的七站八所绝大多数收归县直部门直管，乡镇政府成了一个空架子，其协调、调控力不断弱化。难点之三：促进发展难。现行的财政管理体制虽然给乡镇党委政府松了养人的绑，但乡镇党委政府由于手中没有一定的资金，想促发展却心有余而力不足。难点之四：维护社会稳定难。由于上级实行许多一票否决权，乡镇党委政府花在维护社会稳定上的人力、物力、财力达50%以上。难点之五：干部的积极性调动难。由于乡镇干部的工资和津补贴统一由县级财政转移支付，乡镇党委政府无法奖优罚劣，形成了新一轮的大锅饭。加上不同年龄段的乡镇干部或感到提拔无望，或感到入门定终身，其积极性相对弱化。原因之一：理论准备不足。多年来理论界对乡镇党委政府的职能定位和职能转型的关注度不够大，乡镇党委政府的职能定位是什么？为什么要加快职能转型？为谁转型？怎样加快职能转型？这些都需要进行探索。原因之二：法规定位不足。国家的法规对乡镇党委政府一级的法规许可定位不够准确不够完整，乡镇党委政府履行职能的法规依据不足，导致权责严重不对等。原因之三：制度安排不足。乡镇党委政府作为农村最基层的党委政府，它要履行自己的职能不但需要法规依据，同时还要有相应的制度保障，尤其是财政制度保障。三、加快推动乡镇党委政府职能转型的路径探讨从总体要求来讲，加快乡镇党委政府职能转型，必须以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，始终坚持一切从实际出发。一切从实际出发，关键在于要以执政能力和先进性建设为主线，正确把握城乡党建和城乡经济社会发展一体化新要求的实际，正确把握乡镇党委政府职能转型现状的实际，正确把握农村社会结构、社会组织形式、社会利益格局变化的实际，并且只有从这些实际出发，进行改革创新和职能转型才能增强其针对性和有效性。这样的改革创新和职能转型，才不会脱离广大农民群众这个基础和城乡党建、城乡经济社会发展的大环境。乡镇党委政府因自身的主动改革创新和职能转型而适应农村社会结构要素的差异性、多样性和丰富性；我们党也因自身的系统开放、与时俱进而始终成为人们思想和价值观念明确、稳定的主导力量，并得到人民群众的广泛认同与鼎力支持。从基本思路来讲，由于乡镇党委政府职能转型不是孤立进行的，它既会受到现行的城乡二元结构体制的限制，又是打破这种限制的突破点，还是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要环节。而乡镇党委政府职能转型的过程，既是系统开放的过程，又是改革创新的过程，更是认识和掌握农村基层党委和政权机构运行规律的过程，其重要目标就是要适应城乡党建和城乡经济社会一体化发展的要求，提高乡镇党委政府自身建设的能力以增强活力；提高谋发展促发展、保民生保稳定的能力以增强战斗力；提高服务群众的能力以增强凝聚力。因此，在职能转型的过程中，应当立足于乡镇党委政府凝聚力的增强、战斗力的提高以及功能作用的充分发挥，着眼于城乡党建、城乡经济社会发展合力的形成和一体化目标的实现，注意明确职能定位，打好转型基础，抓住转型关键，加大转型助推力。 第一、要把明确乡镇党委政府职能定位作为加快转型的前提。因为乡镇党委政府现有的职能为什么要加快转型？为谁转型？怎样加快转型？这些都是围绕职能重新定位即功能重构来展开的。我们认为，明确乡镇党委政府职能定位至少包含四个层面：其一，法规定位。对乡镇党委政府一级的法规许可应当准确、完整，使其在履职过程中具有充分的法规依据。其二，责权定位。对乡镇党委政府在推动新一轮农村改革发展中需要承担什么责任、行使什么权力应当明确界定，使其尽快走出责权不对等的困境。其三，制度定位。对乡镇党代会、人代会以及财政等制度应当进一步地明确，使乡镇党委政府在履职过程中有相应的制度保障。其四，任务定位。对乡镇党委政府在加强农村基层党建、推动农村改革发展、提供公共服务、加强“宏观”管理等任务应当进一步确定，使其明确要干什么和要干好什么。当然，由于乡镇的情况千差万别，对其职能规范不应搞“一刀切”，而应分类指导，做到既有基本规范又彰显特色，进而形成百花齐放、万紫千红的局面。第二，要把加强乡镇党委政府自身建设作为加快转型的基础。乡镇党委政府职能转型不仅需要良好的外部条件，更需要加强自身建设以激发转型的内动力。因此，必须把加强自身建设作为加快职能转型的基础来抓。其一，要进一步转变观念，弱化传统思维和权位意识，强化现代意识和服务意识，迅速从传统管理型思维、模式中解脱出来，进一步增强开放意识、竞争意识、市场意识、诚信意识和配角意识，尽快实现自身职能由“官本位”向“民本位”转变。其二，要提高乡镇党委政府决策民主化程度，建立党代表、人大代表、村干代表和群众代表参与调研、旁听等制度，以达到集民智符民意和决策民主化、科学化的目的。其三，要进一步提高服务基层、服务农民群众的素质和能力，创新工作方式方法，改进工作作风，尤其是要强化对法律、政策、农业科技、企业管理等知识的学习和运，尽快使自己成为农民兄弟的知心人和引路人。其四，要建立和完善相关的规章制度，把服务基层、服务群众的成效与乡镇干部的切身利益挂钩，尽快打破干多干少一个样、干好干坏一个样的大锅饭。从而激发广大乡镇干部职能转型的内动力，真正实现由“要我转型”向“我要转型”转变。第三，要把管理体制创新作为加快转型的关键。乡镇党委政府职能转型离不开体制创新，而管理体制在整个体制创新中的地位与作用则有如巨网之纲，惟有纲举才能目张。只有建立健全有效的管理体制，不断理顺管理关系，进而形成新的管理系统并使其始终处于刚柔相济、耦合发展的最佳状态，才能有效地促进乡镇党委政府职能转型和功能作用的充分发挥，在更大范围更广领域实现党建资源和社会资源的有效整合。针对目前乡镇党委政府职能转型的难点问题，应当进一步完善“属地为主、条块结合”的管理体制框架。在宏观管理体制创新上，要注重体现统筹城乡发展，有利于促使各种资源要素向农村倾斜；在中观管理体制创新上，要注重体现工业反哺农业、城市支持农村；而在微观管理体制创新上，则要注重综合配套改革，搭建起“上下联动、左右互动转型”新平台，形成强大的转型外驱力。即县直各有关部门、乡镇的七站八所以及村“两委”班子的职能转型，要与乡镇党委政府职能转型相互呼应形成合力。具体讲，就是首先要加大县政改革的力度，使县委政府职能由“管理型”向“服务型”转变，从而为乡镇党委政府职能转型创造条件。其次是县直相关部门和乡镇七站八所的职能同样要由“管理型”向“服务型”转变，乡镇党委政府对七站八所领导的调动、提拔要有话语权。同时，要进一步提高村“两委”班子和村干部服务农民群众的能力，并相应提高他们的工资待遇。第四，要把关爱乡镇干部作为加快转型的助推力。农村基层工作条件艰苦，乡镇干部