小额信贷- 一、小额信贷的发展历史.doc

财经活页2006年第23期(总第71期)辽 宁 省 财 政 学 会辽宁省财政科学研究所 2006年12月15日本期主题：小额信贷 按小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展的手段已在世界上被愈来愈多的人所接受。数以万计的小额信贷项目和小额信贷机构力图把金融服务推进到那些以往得不到此类服务的贫民阶层中去。最近，孟加拉的乡村银行(格莱珉银行)创始人穆罕默德尤努斯教授荣获2006年诺贝尔和平奖，这充分证明了国际社会对扶贫事业和对小额信贷在扶贫进程中所起作用的高度重视和肯定。小额信贷不仅是一种金融创新，更是一种机制创新，发展小额信贷对我国改善城乡间、不同地区间和不同阶层的收入分配，创造就业机会，建设社会主义新农村，以及构建社会主义和谐社会，都有着极其重要的现实意义。从尤努斯的“穷人银行”说起 10月13日，孟加拉国银行家穆罕默德尤努斯及其创办的孟加拉乡村银行获得2006年诺贝尔和平奖。诺贝尔和平奖委员会在颁奖文告中称，持久的和平只有在大量的人口找到摆脱贫困的方法才会成为可能。小额贷款就是这样的一种方法，从社会的低层发展也有利于提高民主和民权。 穆罕默德尤努斯(MuhammadYunus)博士是被称为“穷人银行”的孟加拉格莱珉银行的创始人。1976年，尤努斯博士尝试发放小额贷款给穷人，让他们有资金从事生产劳动，改善生活状况。1983年，经国会通过，孟加拉国政府特许尤努斯博士创建格莱珉银行，在农村全面开展小额信贷业务。至今，小额信贷的成功模式已经在全球100多个国家得到推广，数百万贫困人口成功脱贫。 尤努斯教授出生于孟加拉最大的港口吉大港，这是一个有着三百万人口的较为发达的商业城市。在吉大港大学毕业之后，1965年尤努斯获得富布莱特奖学金的资助，在Vanderbilt 大学学习并最终获得经济学博士学位。 1971年孟加拉独立，尤努斯放弃在美国的教职，回母校吉大港大学担任经济学系主任。1974年蔓延孟加拉的大饥荒使成千上万人因饥饿而死。尤努斯感到震撼的同时，开始以极大的热情投入到对贫困与饥荒的研究中。尤努斯教授在深入了解赤贫者的境况后得出结论，这些村民的贫穷，并不是因为他们缺乏改变生活消除贫困的途径与能力，更不是因为他们自身的懒惰与愚昧，而是“因为金融机构不能帮助他们扩展他们的经济基础,没有任何正式的金融机构来满足穷人的贷款需要，这个缺乏正式金融机构的贷款市场就由当地的放贷者接管。”而这些当地的高利贷放款者，不但不能使这些赤贫的村民摆脱贫困，而且使他们陷入一种更深的贫困泥潭而难以自拔。另一方面，正式的金融体系却严重忽视了穷人这一最需要信贷服务的群体，把这些渴望贷款的穷人排除在信贷体系之外，使他们难以用贷款来改变他们的生活。事实上传统正式的金融体系也仍在用各种方式制造着穷人接近正规信贷的障碍。 在愤慨和震惊之余，尤努斯于1976年，就在他任职的学校附近的乔布拉村，掏出27美元借给42个赤贫的农村妇女开始了他的微型贷款试验。7年后尤努斯的探索终于取得了回报格莱珉银行正式成立，这是一家专门为穷人服务的银行。尤努斯坚信，借贷是一项基本的人权，他提出了简单而充满智慧的解决贫困的方案：为穷人提供适合他们的贷款，交给他们几个有效的财务原则，然后他们就可以自己帮助自己。 尤努斯的理论被实践证实为有效格莱珉银行已经向240万个孟加拉农村家庭提供了38亿美元的贷款。今天，有250多个机构在将近100个国家里基于格莱珉的模式运作着，而格莱珉银行领导着这个以小额贷款消除贫困的席卷全球的运动。与此同时，格莱珉银行也从27美元微不足道的贷款艰难起步，截至2006年6月底，格莱珉银行有2185家分行，服务69140个村的639万借款人，员工总数达18151人。格莱珉累计借款给639万名借款人，当中96%是女性，因为妇女流动性低，违约可能性低。也正是由于妇女生活在社会的最底层，他们更有决心和毅力使自己和家庭摆脱贫困，故而更为珍惜借贷的机会。在格莱珉银行的帮助下，58%的借款人及其家庭已经成功脱离了贫穷线。 孟加拉乡村银行的基本特征主要有： 第一，乡村银行有层级组织结构。借款小组和乡村中心是乡村银行运行的基础。村中每5人自愿组成一个借款小组，每6个小组组成一个乡村中心。乡村银行总行下，各地设分行。一个分行下有10-15个支行。每个支行管理120-150个乡村中心，支行在财务上自负盈亏。 第二，乡村银行以妇女为主要对象，实行小组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。贷款期限为一年，分期等额还款，对借款上限进行控制。 第三，乡村银行通过中心会议保持业务过程的透明度。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和还贷，集体进行培训，便于成员之间互相监督，并营造团队精神。 尤努斯博士说：“小额贷款机构如果要自负盈亏，首要条件是可以接受存款。如果我们不可以接受存款，捐款用光了后便无以为继，借款人同时是我们的存户，他们拥有这家银行，我们便像河流般不断有活水，对于借债人来说，他们每周偿还小额的贷款，这是一个改善他们财政状况的重要环节。一年后债还清了，他们可以借更多，同时又有一笔存款可以动用，令他们一步步脱离贫困线。”可见，格莱珉银行的经营模式中包含了实际可行的经济学原理。何谓小额信贷 小额信贷(micro-credit)，一般指数额在该国人均GDP的13倍以内的贷款，是对低收入的人群和微型企业所提供的金融服务，包括小额的贷款，存款，汇款，小额保险及其他方面金融服务的微型金融(micro-Finance)。小额信贷以低收入阶层为服务对象，主要是向农、牧、渔和各种微型的非农经济体以及小商小贩等发放短期无担保的小额贷款，而且贷款的发放往往还伴随着一系列的综合技术服务。小额信贷旨在通过金融服务为贫困农户或微型企业获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。 一、小额信贷的产生与发展 1462年，意大利就有第一家官办的典当行，以应对社会上的高利贷。1515年，罗马教皇就授权典当行的利率要覆盖运营成本。18世纪70年代，“爱尔兰贷款基金系统”成立，向没有抵押的贫困农户提供小额贷款。运营高峰时，每年给20%的爱尔兰家庭提供贷款。19世纪80年代，德国建立了信贷合作社。从1865年起，合作社运动在欧洲和北美快速发展，最终发展到发展中国家。20世纪初期，这些类型在拉丁美洲得到发展。20世纪50至70年代，国有政策性金融机构和农民合作社努力扩大农业信贷，这些机构获得低息贷款，再以补贴利率贷给借贷户。这些政策银行由于低利率无法覆盖成本，损失了绝大多数的资本金。20世纪70年代初，现行小额贷款(信贷)诞生了，一些试验项目向贫困妇女提供小额贷款开展微型生产经营活动。这些先驱者包括孟加拉乡村银行,拉美的行动国际和印度的自我就业妇女协会银行。20世纪80年代，全世界小额信贷项目在不断改进创新。例如，印尼的BRI国有商业银行改造传统的模式，不断使自己的农村信贷部成为能覆盖成本(通过合理利率)和达到高还贷率的小额信贷和农村金融机构，使它能可持续发展和服务于大规模的客户群体。20世纪90年底初，“小额贷款”开始被“小额信贷”所取代，即不只是贷款，而且还提供储蓄、保险和汇款结算等服务。 现在，传统小额信贷和较大规模的金融体系的边界开始模糊，在一些国家，一些商业机构也正在进行小额信贷经营。人们越来越强调应建立为穷人服务的完整或普惠性金融体系。 二、小额信贷既是一种扶贫的方式，又是一种金融服务的创新 过去的扶贫机制主要都是通过政府或各种基金的资助，对贫困人口进行无偿补贴或低息贷款。在这样的机制下，一方面贫困人口自身没有寻求自我发展的动力和压力，造成相当部分人口靠吃救济、等救济生活；另一方面由于资源的有限性，这些无偿补贴或低息贷款往往没有真正到达贫困人口手中，而是流入到有政治势力或有关系的人手中。小额信贷的扶贫思想是使低收入阶层得以获得贷款，从而使他们看到了摆脱贫困的希望。 农户和微型企业由于经营风险高和缺乏抵押品，而且其业务规模较小，使得正规金融机构对其服务有较高的风险和交易成本，因此正规的金融机构不愿意向贫困农户和微型企业提供贷款。但是他们忽视了贫困农户和微型企业有急切的资金存贷需求，而且能承受较高的利率，只要设计合理的机制，这仍是一块有利可图的金融市场。因此，小额信贷是金融服务向贫困人口的扩展，是一种金融服务的创新。虽然它的目标是指向低收入阶层，为他们提供无需担保的小额短期贷款，但它仍然强调存款与贷款业务的结合和资金的有偿使用，以维持金融机构自身的可持续性，并通过一系列严密的制度和规范确保较高的资金回收率。其基本制度包括小组互助、互相监督和联合担保，对个别的违约行为，小组承担连带责任；一次性放贷分期还款，鼓励或强制储蓄；提供技术指导和技术培训，保证生产项目成功。我国小额信贷的发展情况 我国的小额信贷是国际机构和非政府机构从其他发展中国家引进来的，上世纪九十年代初开始，一些国际发展援助机构和非政府组织在中国农村扶贫中，开始介绍和试验小额信贷方式，以期改善中国扶贫资金的到户率和提高还款率。虽然过去十多年我国小额信贷的放款业务增长较快，但小额信贷在“中国化”的过程中仍存在一些明显的不足。 一、我国小额信贷：起步晚、发展缓慢 1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，在河北省的易县，河南省的虞城县和南召县以及陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。 1995年开始，联合国开发计划署(UNDP)和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县(市)推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。开发计划署后来在天津和河南的部分城市开展了针对下岗职工的城市小额信贷项目。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。 1997年10月，中国人民银行要求农村信用社对农户发放的贷款不低于50%，对农户小额信贷可采取信用贷款。农村信用社农户小额信贷之后覆盖了中国所有行政区。中国农村小额信贷还包括主要依靠财政资金，通过妇联、总工会、残联等单位实施的小额信贷以及一些国际组织提供的赠与资金实施的小额信贷项目。 目前我国的小额信贷大体分为三类：第一类是以国际机构资助为资金来源，以民间或半官半民组织形式为运作机构的非政府小额信贷项目；第二类是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构(农业银行)为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目；第三类是以农村信用社存款和央行再贷款为资金来源，以农信社为运作机构的农户小额信用贷款和联保贷款。 但是这三类项目的发展都存在着问题：第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决；第二类项目在体制上存在弊端，农行和政府部门两者的责权利关系不清或不对称，且难以监控；第三类项目的主要问题是金融机构能否主动接受和认真运作小额信贷项目并保证运营质量。 二、小额信贷发展缓慢的原因分析 1.缺乏发展小额信贷的政策环境。小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点：一是给予小额信贷机构明确的法律地位，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大其金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点，对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门，或独立于现有监管机构以外。此外，政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持，如提供批发资金。而在中国，迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。尽管已经经过十多年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准。 2.金融服务主体单一，运行质量整体不高。我国目前的小额信贷产品主要由商业银行和信用社等正规金融机构提供，而在其他发展中国家，作为小额信贷发展主体的专业小额信贷机构，在我国的发展却严重落后；政府和相关机构过分强调小额信贷的扶贫功能，而没有充分重视到它也是一种服务于缺乏抵押担保能力的低收入群体的特殊金融方式，阻碍了小额信贷的健康发展，也直接导致了一些小额信贷项目的还款率较低；小额信贷的运行质量整体不高，由于农业银行和其他国有商业银行机构网点撤出乡镇，农信社成为农村金融市场上事实上的垄断者，市场竞争的空间和条件缺乏，加上历史包袱沉重，资本实力薄弱，使其改革和创新的内在动力不足，进而导致金融供给总量不足，金融服务仅以传统的存贷款为主，新兴的中间业务基本没有涉及，远不足以满足所有农户的信贷需求。导致农信社选择那些信贷需求规模较大、还款风险相对较小的中等收入农户作为其试验小额信贷的主要对象，也就使得小额信贷没有用到真正需要它的地方，不能充分服务于广大低收入农户。 3.对小额信贷的功能定位不准。长期以来，我国一直将小额信贷主要视为一种扶贫方式，忽视了小额信贷更主要的是一个以服务于广大低收入人群和微型企业的新兴的金融产业或行业的功能。虽然小额信贷的特点具有明显的扶贫功能，但如果将小额信贷主要作为政府实现扶贫目标的一种工具，一方面容易引起小额信贷用户联想到其它的扶贫方式，不愿按时还款，从而损害小额信贷发展所需的信用基础，例如，农业银行发放的小额到户扶贫贷款在不少地区就因农民将之视为扶贫款而导致还款率低；另一方面也容易模糊金融监管部门的认识，使其不去充分关注和研究小额信贷的特殊性，也难以根据小额信贷发展的需要提供正确的监管和支持。 4.小额信贷实行的贷款模式单一。我国的非政府小额信贷主要采取乡村银行模式,而全国各地自然条件、经济发展水平，以及社会文化等千差万别，照搬一种模式难免出现水土不服。不少小额信贷机构和项目在选点时也没有考虑财务可持续性的要求。模式确定后，很少进行改变。在乡村银行模式下，在中国执行的一般是在县级设办公室，在乡设分支，下有信贷员的三级的操作模式。这就形成机构的固定成本高。加上每个县的资金规模小，形成单笔贷款的成本高，直接影响机构的财务可持续性。 5.资金来源有限。以扶贫为目的的非政府小额信贷机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均受到捐赠机构和当地政府的影响。在九十年代中期，当时捐赠机构捐赠目标主要是扶贫和社会发展的目标，采取在最贫困地区撒胡椒面的方式，没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目的重点。另外大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，也难以争取进一步的投资。 6.小额信贷的中介服务行业缺位。目前在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，也没有小额信贷咨询和培训的专业公司，更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKSF用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。 三、尤努斯获奖引发中国对小额信贷的关注 2006年10月23日，中国人民银行副行长吴晓灵会晤了尤努斯博士，商讨了中国如何发展农村小额信贷的问题。吴晓灵指出：“据调查测算，中国农村1.2亿户有贷款需求，现在这一满足率达到了60%,中国农村信用社有3万多家，不亚于孟加拉国的农村银行，金融机构覆盖程度很广，但服务效率不高，基层金融机构缺乏有效竞争。”现在的非政府小额信贷组织依然没有合法地位，而且也没有比较充裕的资金来源。“因为过去农村基金会等出现的金融风险，监管部门近年来一直采取严格的审慎态度，不新批金融机构牌照。”2005年中国还成立了7家小额信贷试点公司“只贷不存”，不允许吸收公众存款，只能运用“来自几个有限股东的自由资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务”，以防范金融风险。在中国设立小额信贷试点公司的目的是想引入竞争机制，吸引社会各路资金走进农村。尤努斯博士赞同引入竞争机制的想法，他指出：“我们曾花了很长时间改造原有金融机构，后来决定建立新机构，引入了竞争机制。”“不过孟加拉国农村银行并没有只贷不存的情况，而是规定当地农村钱要用于当地，限制资金流出。”“孟加拉国农村银行很重要的资金来源就是贷款人的存款。” 在10月22日举行的由孟加拉乡村银行赞助的“中国和孟加拉乡村银行小额信贷国际研讨会”上，尤努斯博士和社科院杜晓山研究员都一再强调了去年开始被国际上认可的“普惠性金融体系”的概念，其要义是全社会的每个人都有同样的金融权利。接受并实行这一理念，对我国构建社会主义和谐社会而言，既十分迫切又任重道远。孟加拉乡村银行的经验和做法已经推广到100多个国家。对我国来说，现在最重要的不是一味强调我国的所谓信用环境恶劣的国情和可能因为放开存款权而造成的“金融风险”，而是如何宽容地看待它，实事求是地进行制度创新，最终使穷人可以享受到这项权利。发展小额信贷的国际实践 目前，世界各国都有小额信贷的实践，但各国的国情不同小额信贷的运作方式及发展路径具有差异性。各国提供小额信贷的机构也具有多样性，包括国有机构、国有政策性或发展银行、商业银行、非政府组织、信用合作社以及非正规的社区团体。下面将介绍几种成功的小额信贷模式。 孟加拉“乡村银行”(GB)模式 孟加拉乡村银行(Grameen Bank)，由尤努斯教授在孟加拉创建和领导，从一个小规模的试验项目发展为一个银行机构。这个模式的典型特征是：针对农村贫困人口，特别是贫困妇女，只提供贷款和强制储蓄服务，5人连带小组，每周中心会议制度，小组基金制度，每周还款等。针对穷人的需求，最近几年，“乡村银行”在不断地进行模式的创新，包括提供更加适合穷人需求的、灵活多样的贷款产品，开始从事自愿存款和小额保险业务等。这个模式于1993年被引入中国进行试验，已成为中国所普遍效仿的小额信贷模式。 印度尼西亚人民银行乡村信贷部(BRI-Unit)模式 1984年，BRI成功地开发出适宜的小额信贷产品且达到机构自负盈亏，二十年来，一直是商业银行在小额信贷领域的先驱和典范。该模式的核心特征是：以商业利率为印尼全国农村的中低收入人口提供小额贷款，贷款类型多种多样，同时吸收自愿存款。 BRI是一家国有商业银行，为农村地区提供金融服务一直为其目标之一。追溯它的历史可回到100年前，但乡村信贷部今日的格局奠基于1970年，最初的创立是为执行一项水稻集约耕种项目中的信贷部分。经过一段时间的运作，还款率降低而每年亏空不断增加。到1982年水稻贷款项目结束了。这使BRI面临或者关闭乡村信贷部，或者承受每年300亿卢比亏空的选择。此时乡村信贷部在全国已有14000名受过培训的员工和3600个信贷服务点。1983年6月，印尼政府调整了金融政策，减少了对利率的控制。这时，印尼财政部意识到乡村信贷部商业化运作的潜力，希望BRI开发出新贷款产品，这一产品的利率水平应使乡村信贷部在两年内达到自负盈亏，政府为新贷款项目的实施提供资金支持。 玻利维亚阳光银行(BancoSol)模式 BancoSol是一种非政府组织的项目成功地转制为专门从事小额信贷业务的私人商业银行模式。BancoSol成立于1992年，前身是1987年成立的非盈利性组织PERDEM，PERDEM目的是通过提供信贷服务和培训，扩大就业和鼓励向小企业投资，采取连带小组贷款方式，其贷款运作颇为成功。到1991年底，已有1.43万个客户，资本金为400万美元，拖欠率几乎为零。同时，该组织方式面临着三方面挑战：发展速度不能满足巨大的信贷需求；不能合法地向客户提供全方位的金融服务，尤其是不能吸纳存款；不能采取以市场为导向的方式提供小额信贷服务。 经过充分的可行性论证和转制的筹备以及资金投入，阳光银行于1992得到玻利维亚有关当局正式批准，成为第一家专业从事小额信贷业的私人商业银行。与此同时，PERDEM作为非政府组织仍然保留。阳光银行由国家银行监管部监管，其资本金和报告制度与传统商业银行相似。但它被批准可以采取十分简单的贷款手续，并无需将其无担保贷款列为高风险业务。阳光银行只持有玻利维亚银行系统1%的资产，但却为这个系统全部借款客户的1/3以上提供服务。 国际社区资助基金会村庄银行(FINCA-VB)模式 FINCA于1985年在拉丁美洲成立，这是一种利用村庄银行(Village Banking)帮助妇女通过自己经营来摆脱贫困的模式。1985-1995年的十年主要在拉丁美洲的14个国家开展项目，最近十年扩展到非洲的一些国家。该模式的核心特征是：20-50名妇女成员组成小组，为她们的创收活动提供小额度的贷款，村庄银行的资金由成员自我管理，借款人互相担保。标准模式包括：由成员项目、贷款额度、利率水平、贷款周期和还贷方式等栏目构成的外部账户；由贷款类型、储蓄、控制机制和放贷原则构成内部账户；要求存款达到贷款额的20%以上，且属于强制性储蓄，存款为村银行内部的资本金，由存款规模决定下轮贷款的规模；借贷者在借款满9轮且贷款额达到300美元后，即从村银行中毕业，成为自我投资，自我管理的经营者，在实际运作中有相当的灵活性。国际小额信贷四类模式孟 加 拉格莱珉银行玻利维亚阳光银行印尼人民银行村行系统村庄银行客户数650万81503200万借款客户1600万储蓄客户89986平均贷款余额134美元909美元1007美元191美元一般贷款期限12个月4-12个月3-24个月4个月妇女客户比率97%61%23%95%经营地区农村城镇主要在农村主要在农村是否团体贷款否是否否是否要求担保否否是否是否强调自愿储蓄是是是是贷款额度累进是是是是还贷规则每周还款灵活灵活每周还款目标客户穷人大多非穷人非穷人穷人是否财务可持续是是是否贷款名义年利率*20%47.5%-50.5%32%-43%36%-48% *注：未剔除当年通胀率，印尼和拉美国家的通胀率都较高。近年来我国小额信贷发展的新举措 一、当前我国对小额信贷发展的基本政策 近年来，中国政府部门在制定农村金融方案的过程中，逐步认识到开放农村金融市场是解决农村金融问题的关键。同时由于金融机构把有限的信贷资源更多的贷给大城市、大企业和大项目，导致微小的企业和农户缺乏金融服务。小额信贷在解决农户和微小企业、中小企业贷款难的问题上可以发挥重要作用。连续三年中央的一号文件都强调要在有效防范金融风险的前提下，支持小额信贷的发展。 2004年1月，中央下发的“一号文件”中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见中提到“改革和创新农村金融体制”。文件指出：要“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制金融组织”。 2005年的一号文件更明确指出，“培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要，由自然人或企业发起的小额信贷组织”。 2006年的一号文件进一步指出，“在保证资本金充足，严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本，外资等参股。大力培育由自然人，企业法人或社团法人发起的小额信贷组织，有关部门要抓紧制定管理办法。” 二、我国小额信贷发展进入新的阶段 在中央一号文件的鼓励下，中国小额信贷的发展到了一个新阶段。这个新阶段的主导思想是从以扶贫和社会发展为中心过渡到既要扶贫，又要实现小额信贷机构的可持续经营，从而可持续的为穷人提供金融服务。这个新阶段有三个重要的标志： 开展商业性小额信贷公司试点 近年来，在中央对小额信贷的支持和鼓励下，我国五个省区的地方政府积极响应并组织实施，相继开展了试点工作。2005年10月中国人民银行开始在山西等五省进行小额信贷公司试点。这第一批民间小额信贷公司于2005年12月在晋商故里、票号发祥地山西省平遥县正式揭牌成立。率先组建的日升隆和晋源泰小额贷款有限公司，纯粹由民间投资，分别出资1700万、1600万，公开招标后正式组建而成。继山西之后，四川、贵州、陕西、内蒙古四省区也进行了商业性小额信贷公司试点。国家对小额信贷公司的政策是：只贷不存；对小额信贷利率实行放开，但不得超过法定利率的四倍；主要服务于“三农”；只能在所在的行政区域经营，原则上不能跨区域；成立方式为工商登记注册。目前为止，试点的7家商业性小额信贷公司均产权明晰，并获得德国技术合作公司和其他国际机构的技术支持、政策咨询和培训服务。他们不被认作金融机构，由当地政府批准成立，在中国人民银行备案。 虽然小额贷款公司是刚刚出现的新生事物，但现在已经出现了一些值得注意的苗头。首先，贷款额度偏大，有些小额信贷公司倾向于支持小企业，甚至中型企业，而对微小企业和农户不太感兴趣。其次，大多数已成立的小额贷款公司贷款所用工具和手段仍然是传统的，主要是抵押和担保贷款，少有信用贷款。很难到达微小企业和贫困户，因为他们没有抵押品，也不一定能找到有稳定工作的人担保其贷款。小额贷款公司贷款所用的人员也主要是以前从事正规金融发放贷款业务和从事民间信贷的人员，对从事对微型企业和低收入农户发放贷款缺乏经验。最后，小额贷款公司在信息的透明度方面仍然存在问题，小额贷款公司也没有电子计算机信息管理系统。以上这些问题在小额贷款公司成立的初期是难以避免的，也是在前进的过程中需要监管者和小额信贷公司的创始人需要注意的问题。商业性小额信贷试点公司一览公司地点公司名称成立时间注册资本股 东平均年利率单笔贷款规模限制山西平遥晋源泰2005年12月27日1600万元韩士恭等四人20.05%(至2006年8月2日)10万元(自然人)5万以下农户贷款比例不得少于70%日升隆2005年12月27日1700万元王治信等三人16.398%(至2006年8月18日)四川广元中区全力2006年4月10日2000万元赵琼、段敏、黄昌秀17.51%(至2006年8月)40万元贵州铜仁江口华地2006年8月15日3000万元益兴科技贵州华地投资公司60万元内蒙古东胜融丰2006年10月12日5000万元中国扶贫基金会，乔玉华、王林祥250万元陕西户县西安信昌2006年9月18日2000万元陕西省榆林市信昌典当有限责任公司18.6%(成立当天发放)40万元西安大洋汇鑫2006年9月16日2000万元西安市含光物业总公司18.6%(成立当天发放)40万元 现有金融机构的金融产品和服务的下移 中国国内的机构和国际捐赠机构开始重视现有金融机构(特别是城市商业银行)的金融产品和服务的下移，即把现有的金融产品和服务延伸到微型企业和小型企业，延伸到低收入阶层。 为了倡导现有的金融机构把他们的金融服务和产品下移到微型企业和低收入的农户和城市居民，银监会专门成立了小企业贷款领导小组，鼓励商业银行向小企业、微型企业贷款。世界银行和德国复兴银行项目正在援助国家开发银行建立商业银行服务微型和小型企业的批发资金，目前正在内蒙古包头市和浙江省台州市进行试点，试点情况良好。中国邮政储蓄经银监会批准，也在三个省开始了以存单为抵押的小额信贷试点，从而为邮政储蓄进入贷款业务迈出了重要的一步。 重视农村社区基金建设 我国开始重视农民组织和农村社区基金建设，并把提供金融服务与对贫困农户的其他服务联系起来，从而改善农业生产水平和农民生活。农村社区基金的原理、运行办法、办理手续都简单易懂，方便大家掌握和使用。办理贷款的简单、快捷还能吸引贷款户，并降低成本。财政部已经在一百个村进行试点，并有可能与国务院扶贫办一起在世界银行项目的帮助下，进行新一轮的试点。 用财政基金建立村级基金的难点是如何能在现有的行政系统以外建立独立运行的社区基金，而用于建立村级基金的资金是通过政府的渠道下去的。村级基金能否顺利运行的一个标志是农户是否愿意把自己的钱投进去，而不在于政府投进去多少资金。村级基金的组织形式以及是否需要注册，村级基金的监管也是急待需要解决的问题。我国进一步发展小额信贷的对策 一、完善政府及中介组织对非政府小额信贷的帮扶体系 由于非政府小额信贷机构的资金所有权不明确，基本为当地政府所控制，因此政府应对改善非政府小额信贷机构的治理结构可以起到关键的作用。政府对小额信贷机构要多支持，少干预，使他们能够独立的运行。当地政府应帮助明确这些机构现有资金的产权，对那些愿意并能够实现转型的机构帮助他们转型。 相关的中介组织在支持和发展扶贫性的非政府小额信贷机构方面大有可为。这类组织可以帮助小额信贷机构发展电子计算机管理信息系统，实现报表和财务状况的透明化；帮助这些小额信贷机构发展和改善他们的小额贷款和其他金融产品；帮助他们建立与国内外捐赠机构的联系，争取资金和其他方面的支持。这类组织还可以帮助政府部门和捐赠者建立专门用于支持小额信贷机构的批发资金。中央政府也可以考虑给那些专门从事扶贫事业的非政府小额信贷机构以明确的法律地位，使他们能够依法向贫困人口和微型企业提供贷款和其他金融服务。 二、加强对商业性的小额信贷试点机构的监管 商业性的小额信