人民是推动本溪十年依法治市的根本动力

1 / 19 人民是推动本溪十年依法治市的根本动力 一个新世纪来临之前的时代，中国人民祭起了法治之剑 1981 年 , ,我国最重要的老工业基地之一 ,率先在全国兴起了以培育法治观念为主要内容的普法教育； 1986 年 ,又是她 ,在古老的华夏大地上开创了依法治市之先河。开拓性的试炼和十多年成效卓著的实践，已为 酿了独特的法治氛围，而更重要的则是推动了全国各地的依法治市进程，为我国法治建设的发展写下了不可磨灭的历史性一笔。 秉持一种信念，即个别城市依法治市的成功经验及其所面临的问题具有相当的普通意义和研究价 值，我们依法治国研究课题组于去年的 7 月、 10 月两赴 党政领导、司法局、公安局及其他有关部门的大力支持下，对 法治市的来龙去脉作了全方位的实证调查，不仅掌握了丰富详翔实的第一手材料和信息，而且深切地感受到了 实生活中内在的法治气韵。 经过对现有材料的深入比较、分析和研究，参照世界各国法治发展的基本历程，课题组一致认为， 一年依法治市的经验证明，法治建设启行的基本动因是人民对法治的实际需要，人民法治观念的培育和成熟是法治扎根生活的基础，人民的首创精神和积极参与是法治建设的力量源泉，人 民的评价是衡量法治建设成效的最高标准。人民、只有人民才是推动一个国家、一个民族法治建设的根本动力。 一、人民的现实需要是法治建设的动因 2 / 19 综观世界各国的法治发展史，我们可以确信，法治的笃行绝非在于维护了社会秩序的稳定，而更在于初步培育了 民对法律的信赖。以此为契机， 法治建设开始步入全面发展的轨道。 法律的社会效用，有力地推动了 民学法用法的热情，加深了 民对法治重要性的理解。当时 平山区区委书记在谈学法用法体会时，曾运用群众语言对法律的重要性做 了如下生动的概括：依法说话，话灵；依法办事，事准；依法育人，人好；依法为官，官清。很多通过学法用法、实现了由乱到治、提高了经济效益的企业都深有感触地说：法能生财。随着普法教育的深入，人民对法律的渴望已不局限于某一方面或某一领域，而是提高到了综合性需求的层面。 1985 年，所辖的 率先提出了依法治县的目标， 商业大厦提出了依法治店的目标，本钢所属很多厂矿提出了依法治厂的目标。这一系列依法治理目标的提出，不仅表明 民将法律创造性地融入了一个地区、一个部门、一个单位的日常管理， 化作了每一个普通劳动者均可理解和为之努力的日常行动，而且赫然凸现了全市人民对 政治生活、经济生活和社会生活全方位规范化与制度化的渴望和呼吁。 在此情况下， 委、市政府及时召开普法总结大会，决定因势利导，顺应，在全市范围内全面推出依法治市的战略目标。 1985 年底， 委正式提出了：依3 / 19 法治市的方针。 1986 年 3 月， 人民代表大会作出了关于依法治市的决定。这标志着 法治市工作比全国其他城市提前了五年甚至十年。一项宏伟的城市法治工程在民的推动下正式开始启动。 二、人民法 治观念的提高是法治扎根生活的基础 法治观念是人们有关法治的基本意识、情感、观点、思想和知识的总称。虽然一个国家或地区是否能够实现法治以及在多大程度上实现法治，归根结底取决于其经济基础；但是，没有法治观念或不具备相应的法治观念，法治就无法成为基本的政治制度和生活方式，或者法治实现的程度就要受到较大限制。 全国成为依法治市的先锋并取得显著成效，应该说与 民法治观念的提高密切相关。 治观念的培育 在法治建设方面，我国明显不同于某些西方法发达国家的特点之一，是我国各类、各级国 家机关都负有进行法制宣传和教育的义务，尤其是司法行政机关承担普法教育的专责。这对于要在一个有数千年人治文化积淀的国家提高人民的法治观念而言，意义相当重大。 法治建设之初就把着重点放在法制宣传和教育上。以刑法、刑事诉讼法等为主要内容的普法教育，对 民迫切关心的社会治安问题的解决起了关键性作用，也使 民对法治及其功能有了初步认识。十六年来，法制宣传教育始终是 法治建设的主要环节之一。 持以经济建设为中心，根据形势发展需要，有针4 / 19 对性地确定普法的内容，对不同对象分层次提出要求，采取不同的组 织形式。 1985 年，全国普法尚未展开， 用一年时间，完成了对 2000 多名县级以上干部十法一条例的培训。 1987 年， 前三年完成了在全市人民中普及十法一条例的任务，并组织了 31 万名职工参加了工人日报在全国 29 个城市联合发起的职工法律知识竞赛，获得全国人大法工委、中宣部、司法部、全国总工会联合授予的特别组织奖锦旗。 1988 年， 成立了中华全国律师函授中心 中心，动员了 1300 多名县、处级以上干部和基层法律工作者参加学习，系统授课，两年后进行闭卷考试。当时的市委书记、市长、人大 常委会主任都是学员并参加了考试。国家二五普法期间， 持以宪法为核心、专业法为重点，举办各级领导干部、执法人员培训班 1500多期，组织 2500 多名企业干部参加了省经济法广播培训班，并组织由 16 个部门参与、 10 万余人参加的营造法制经济氛围系列活动，持续开展市场经济与法制建设理论研讨，先后宣传普及法律法规 200 多部。为使普法教育持久地坚持下去， 1996 年 3 月， 人大常委会第 24 次会议通过了 从而使 全国再创第一 普法教育纳入了制度化和 法律化的轨道。 期坚持普法教育对 民法治观念的培育和提高具有十分重要的意义。 1983 年，原司法部部长邹瑜5 / 19 在 问一位 80 多岁的乡下老太太知道不知道什么是宪法，该老太太说，知道，宪法是妈妈，其他法律是儿子，妈妈比儿子大。由此可见当时 法教育成效之一斑。原委书记徐步云同志向我们谈及他对依法治市主要问题的看法时认为：第一，法制宣传教育要持之以恒，常抓不懈；第二，必须健全法制各环节，即完善立法、严格执法、加强法律监督；第三，必须协调法制建设与改革的关系；第四，加强对政府机构和老百姓的法 律服务。这番出自七十多岁高龄的前市委书记的话，包含了对法治内涵的独到洞识。 当然， 民的法治观念并不局限于此；而且，也并没有仅仅停留在认知的层面上。 治观念的深化 普法教育固然有助于培育人民基本的法治观念；但是，法治扎根生活所需要的人民对法治不可动摇的忠诚和信赖，则必须从法律制度的有效运作中孕化而出。一个只注重书面上如何规定、而不注重在现实中严格实施的法律，岂能唤起人民对它的充分信任？法治又岂能在人民对法律有效性的怀疑情感中得到实现？实践已经充分证明，法律制度的有效运作才 是培育人民法治观念最有力的社会教育方式。而从另一个角度去看法律制度的有效运作，就会发现，法律制度有效运作的背后恰恰又蕴涵着人民相应的法治观念。没有一定的法治观念，法律制度运作的有效性就会存在一定的缺陷。因此，法治观念与法律制度是相辅相成、互为表里的。 19 在进行持久的、大规模的普法教育的同时，也为法律制度的有效运作做了大量工作，这些工作正是 民法治观念迅速提高的有力证明。 切实保障国家宪法和法律在 严格实施。自 1992 年获得制定地方性法规的授权之后，迄今为止， 人大制定的地方性法规没有一 件与国家法律、行政法规相抵触，从而有效地维护了国家法制的统一。自 1986年 出依法治市之初，市政府就开展了四查：一查涉及本单位、本部门的法律法规有哪些？二查哪些认真执行了，哪些没有认真执行？三查本单位下发的文件、作出的规定有没有与法律法规相抵触的内容？四查领导干部有没有以言代法、以权代法的问题？四查活动非常彻底。在此基础上，各部门建立了执法责任制。由此可见， 民已对法律的权威性、法制的统一性有了十分深刻的认识。 为严格执法培养高素质的执法队伍。自八十年代以来， 直把干部队伍建设与法治 目标紧密结合起来。其中，尤以 风督察制度最为典型，其工作和成绩受到了公安部的表彰，成为与济南交警齐名的全国公安战线的两个典范。 委、市政府号召 各国家机关向市公安局学习。正人先正己已成为 各执法、司法机关的共识和实际行动。 建立健全法律制度，确保其有效运作。 人大的代表评议制、政府各部门的执法责任制、法院的廉政监督制等各项制度的建立7 / 19 和严格执行，反映了 立法、执法、司法各机关已逐步认识到制度建设是保证公正、严格实施法律的基础。 虽然国家机关负有推动法治建设的法定职责，但 的企事业单位、法律服务机构和普通群众也在以自己的实际行动推进着 法治建设进程。人们开始改变过去遇到纠纷找长辈、找干部的习惯，而代之以找律师、找法律顾问。 1995 年，律师为各级政府、企事业单位、个体户担任常年法律顾问 2781 家，代理各类非诉讼法律事务 6151 件。行政诉讼案件也逐年增加，曾出现几起农民告市长、个体户告县长的诉讼案件。企业普遍注重加强依法管理。如市化肥厂多年来严把合同签订和履行关，未发生过一起三角债。 系 民切身利益的重大热点问题，也是 法治理的重点领域。随着环境保教育的不断深入和全市范围内治污防污工程的影响，石桥子地区的居民对本地区的环境污染由过去的漠不关心变成强烈关注，他们手拿盛着被污染井水的瓶子和上百人签名的告状信，来到市政府大楼慷慨陈词：过去对于井水河水污染问题，俺们只知道和工厂吵架，如今俺们懂了，有法管着哩，俺们告他们污染环境，理直气壮！石桥子地区居民自觉运用法律维护自身权益的做法表明，普法教育使 民懂得了法律，掌握了法律，提高了法治观念；而这又反过来促使他们自觉地运用法律， 遵守法律，监督法律的正确实施。法治之树，8 / 19 只有扎根于人民的肥沃土壤，才能根深叶茂。 三、人民的首创精神和积极参与是法治建设的力量源泉 法治，是人类数千年探索的理性选择，是一个国家和民族文明的标志。但在世界各国走向法治的历史进程中，我们很难找到完全一致的法治图式。英国是在封建贵族与新兴资产阶级相妥协的基础上实现的法治。法国是在暴力革命的基础上实现的法治。美国则是在注重借鉴英法两国法治理论和法律制度的基础上建立了自己独具特色的法治模式。日本法治的建立带有更多的移植色彩和外力因素。新加坡法治的实现过程较多地 体现了领袖人物的意志。但不论各国法治的性质、模式、实现过程如何千差万别，有一点却必定是共同的：法治只能是一个国家、一个民族的人民，从本国历史、现实和国情出发所作出的自主选择。任何超越历史、脱离现实、违背国情的少数人的选择都是不可能成功的。既然如此，在人治传统根深蒂固的我国，在经济、政治、文化尚不发达、人口众多、地域辽阔的我国，应该如何从历史、现实和国情出发，开辟一条适合中国国情的法治之路，就成了我国能否实现法治、如何实现法治的关键性问题。 法治市的经验虽然并没有告诉我们确切的答案，但却给了我们一个重要的 启示：中国法治建设的力量源泉在于人民的首创精神和积极参与。 我国的法治建设注定是一次向传统社会、传统文化以及传统制度挑战的革命。在这场9 / 19 革命中，缺乏创造力，因循守旧，全盘移植，都有可能造成历史的停滞或倒退。 所以被很多省、市誉为普法和依法治市的发源地，是与 民立足于历史和现实的扎扎实实的首创精神紧密相联系的。 民不仅在实践中率先创造性地提出了依法治县、依法治厂、依法治店等口号，从而最终形成依法治市的城市法治目标，而且通过一系列富有创造性 的举措来推进城市法治目标的实现。 创造性地提出依法治市阶段性的工作方针。 据 依法治市领导小组办公室负责人、市司法局副局长甄玉生同志介绍，自 1985 年提出依法治市以来， 法治建设可分为三个阶段。这三个阶段的工作方针分别被确立为：探索阶段、深化阶段、建设阶段。 1986 年到 1990 年是 依法治市的探索阶段。由于依法治市还是一个崭新而陌生的课题；因此， 委、市政府将这一阶段的重点放在对有关问题的探索和研究上。这些问题包括：依法治市的必要性、科学性、现实性问题；依法治市内涵和外延的界定 ；依法治市的内容和任务；依法治市的基本环节及其相互关系；党和国家机关在依法治市工作中的地位、职能等等。通过讨论、研究和宣传，大部分人对依法治市工作有了一定程度的理解，为以后的工作打下了思想基础。 1991 年到 1995 年是 依法治市的深化阶段。 民在提高了对依法治市重要性和相关问题的认识的基础上，选择并积极开展了若干重点领域的依10 / 19 法治理，并初步实现了六个方面的深化：干部群众的法治观念开始向着适应社会主义市场经济需要深化；行政执法开始向着落实责任、强化力度深化；企业依法管理开始向着保障和促进 建立现代企业制度深化；基层依法管理开始向着由点到面、提高质量深化；政法机关开始向着强化职能、重塑形象深化；地方人大的法律监督开始向着突出中心、强化力度深化。 从 1996 年开始， 进入了依法治市的第三个五年阶段：重在建设阶段，即在继续抓好普法和依法治理的基础上，标本兼治，重在治本，加强法制基础建设，努力构建本地区与市场经济相适应的法治机制。法治机制则是指法律从形成、到实施、到产生社会效能的综合的动态的运行机制，是由立法、普法、执法、司法、法律监督等基本环节有 机联系、科学组合、顺畅运转所产生的治理结构。法治机构是厉行法治的保障，没有相对完备的法治机制，则没有真正意义上的法治。 民结合本地区实际创造性地提出的上述阶段性工作方针，既切实地推动了 依法治市进程，也充分体现了 民法治观念逐步提高的过程。 委副书记田祖鸿同志说：前十年，我们都强调重在治理，这是正确的。但是，从治本和依法治市的长远目标来看，治理只是手段，而不是目的。我们的目标是建设社会主义法制国家，这就不能长期重治轻建，而要适时转向重在建设。 民对法治问题的认识已实现质11 / 19 的飞跃。 首创依法行政六化目标和基层法治建设双三一示范活动。 我国的法治建设涉及各个方面，而人民尤为关心政府法治问题。十一年来， 始终把依法行政作为依法治市的主体工程。在二五期间， 民首创了六化目标以概括依法行政的精义：即执法权限法定化、行政规范合法化、执法活动程序化、行政执法标准化、执法检查经常化和监督机制完善化。六化目标通俗易懂，且与依法行政的精髓基本吻合。根据这些目标， 13 个重点执法部门开展了试点工作，三次大规模清理抽象行政行为和具体行政行为，建立行政执法责任 制，培训执法工作人员，使适应工作需要的执法人员比例由二五初期的 42%上升到 80%。 在基层依法管理方面， 从 1994 年开始，在其所辖两县四区开展了双三一示范活动，即要求每个县区培植出两组各三个先进典型。一组为一个乡、一个村、一个居民委员会，一组为一个企业、一所学校、一个农贸市场。这项活动是 创造性地进行基层依法管理，以使 基层单位主动依法建制、以制治理、民主管理的成功尝试。经 1995 年年底检查考核，全市近 2/3 的基层单位达到示范单位前一年的水平。 公安局内部机制的创造性改革。 从 1994 年向前数三年， 公安局始终在 测验中居各类政府机关的倒数老大。但自 1994 年开始，市公安局位次一跃而为第一，群众满意率分别高达 1994 年的 78%和12 / 19 1995 年的 83%。 1996 年 7 月，公安部决定继全国学习济南交警之后，在全国公安系统推广 公安局的治理经验。法制日报、人民公安报等报纸都大量报道了 公安局的这一公安战线的先进典型。 公安局如何能在这么短的时间内实现大转变呢？概括起来，可归结为八个字：大胆改革，狠抓管理。 从 1994 年起， 公安局在局长李文喜同志的领导下，针对公安工作中的新情况、新问题以及公安局在人民心目中形象差的问题，坚决改革和转换队务管理机制、工作运行机制。其重要举措包括：实行领导干部竞聘制、聘任制和民警聘用制，改变能进不能出、能上不能下、干好干坏一个佯的传统体制；创建领导干部抓队伍建设的责任制度、民警违法违纪追究有关领导责任的制度、各级公安机关在办理刑事、治安案件中发现民警违法违纪问题要及时报告的制度、从而解决了少数领导干部对队伍不敢抓、推卸责任、当老好人的问题；制定和实施十条禁令、八条局规、严肃警纪，遏制违 法违纪案件的发生；实行案件集体审批制度、人犯处理追踪复查制度和错案追究制度，严格内部执法监督检查；改革机构设置，将原来的行政性机构设置改为具有公安特色的指挥管理机关、勤务作战实体和基层战斗单位，加强作战实体建设，精简机关，充实基层；改革工作运行机制，实行责、权、利统一，提高工作质量和效率；强化警务督察机制，保证各项改革措13 / 19 施的贯彻落实；大力进行形象工程建设，全面推行警系卡制度、挂牌服务制度，改变工作作风和服务态度；等等。公安局的改革措施内容广，力度大，成效显著。 性活动，为探索适合中国国情的法治之路提供了既锐意进取、又脚踏实地的实践经验。 2法治建设的深厚力量存在于全体人民之中 建设具有中国特色的社会主义法制国家涉及到政治、经济、文化和社会生活的各个方面，没有全体人民的积极参与，这项工作就不可能完成。 民对依法治市工作的积极参与，是推动 市法治建设的根本力量。 民积极参与本地区的法治建设主要体现在以下诸方面： (1)积极参与普法和学法，自觉遵槛律，提高笆律意识。 (2)积极参与城市法治模式、法治道路和法治进程的探索。 (3)积极参与 的地方立法活动。 1992 年，经 准 作为较大的市信有了制定地方性法规的权力。为使该顶权力的行使真正体现人民的意志， 人大在制定地方性法规时，始终坚持事前征求人见、事后听取人民反映的原则，以人民利益为根本宗旨。在调查中、有位群众十分激动地对我们说：我们真正尝到了当家做主的滋味！ (4)积极参与重点领域和基层的法治建设。在 法治市工作中，重点依法治理的领域包括环境保护、公安、市政建设文化市场、医药市场、商品市场、农村的计划生育等，而以公安、环保成效最为显著。 19 公 安系统改革取得的巨大成绩与人民群众以配合、监督、评价等方式的广泛参与是分不开的。 1994 年 5 月 9 日，市公安局正是在接到群众举报后才迅速查明包括一名分局副局长在内的三个参赌民警的，并分别给予这三个民警治安罚款3000 元，党内、行政双察看处分，撤销了其中一人的分局副局长职务。此举在公安系统和社会引起强烈反响和震动，群众监督的积极性大为提高。 1995 年，群众举报数量比1994 年增加了一倍。而 安局也主动接受群众监督，通过召开各种类型的群众座谈会、走访人大代表和政协委员、在社会各界聘请警风、警纪监督员等方式 广泛征求意见。 环保是 法治理的另一个重点领域，其成效已闻名于国际环保界。而推动 境保护发生根本转变的动力则直接来自 民。在八十年代， 中国仅有的几个所谓卫星看不见的城市，污染相当严重。自 1988 年开始，在党中央和 关怀下， 委、市政府带领 民进行了为期七年的依法治污工作。 1992 年，本澳市近 10 万人参加了十大污染源的评定，评出了十家污染最严重的企业，有力地督促了这些企业依照环境保改进污染状况。 举办三所环保实验小学，编写小学环保教材，组织寒暑假环境保护考察 ，使青少年从小就具有保护环境的强烈意识。各厂矿企业也都利用各种途径减少、控制污染，以自觉遵守环境保的规定。七年以来， 理环境共投资 4 8 亿元，15 / 19 治理了 44 个项目。在 体人民的努力下，一度云遮雾罩、难见蓝天的 ，今天又碧空万里，山清水绿。 (5)积极参与法律监督活动。 民对 的立法、执法、司法等法制环节，都积极地予以评价和监督，有力地从而促进了法治机构的建设。 民在法治建设中的首创精神和积极参与给课题组留下了深刻的印象。正像 市长李英杰所说，没有 ，就不可有 日的依法治市，更不可能有 来的城市法治。 四、人民的评价是衡量法治建设成效的最高标准 法治建设的成效可以用不同的标准来衡量；但从根本上说，衡量法治建设成效的最高标准只能是人民的评价。因为人民是社会的主体，人民是国家的主人，人民是政治生活、经济生活、社会生活和文化生活的创造者、管理者和承担者；只有人民，才有可能、也才有资格对法治成效作出客观、全面、真实的评价。正因为如此， 十分重视人民的评价，始终把人民满意不满意，人民欢迎不吹迎作为评价依法治市工作的最高标准。 委书记童九洲同志说得很实 在，依法治市工作好不好，不要自己说好，要问老百姓是不是说好。 1确立人民评价法治建设成效的途径和机制 为激发 委、市人大、市政府、市法院不仅对人民评价法治建设成效的意见十分关注，而且建立了人民得以畅所欲言的评价机制。 人民代表大会制度是我国的根本政治制16 / 19 度，人民代表大会能否真正发挥作用，直接关系到法治建设的兴衰存亡。要发挥人民代表大会的职能作用，就必须反映人民的意愿，倾听人民的呼声。在这方面， 人大敢于创新，敢于实践，刨造性地建立了人大代表法律素 质评议制度。该制度具体包括两项内容：一是在正式委任前，候选人必须接受人大代表的法律素质评议，并参加法律知识考试。自推行这项制度以来，已有两名候选人因法律知识考核不合格而未被通过。二是对任职满两年以上的人大任免干部进行执法水平的评议操作的程序和办法是由人大代表对评议对象作一个月左右的调查，形成评议意见，提交人大常委会；评比对象按规定向人大常委会述职，最后由人大常委会作出评议决议。 环保局、土地规划同、电子局等部门的领导都受过法律素质评议。这项制度在 生了强烈反响，有力地促进了领导干部学法用法，过去的 要我学变成了我要学，外在压力化成了内在动力。 法院是法律的最后一道门榄，是解决法律纠纷的中枢环节，在一定程度上可以说是社会的良心所在。法院能否做到依法办事，是一个地方法治建设是否真正取得成效的集中体现。如果说法官的公正最能培养人民对法律的忠诚；那么，法官的则最易导致人民对法律的不信任。多年来， 各级人民法院总是以人民的评价作为衡量工作成绩的标淮，经常挨家挨户听取民众的意见。 1996 年， 中级人民法院举行了一次大规模向人大、17 / 19 政协代表和当事人征求意见的活动，发出了 3200 份征求意见信，回收意 见满意率达 95，收到了良好的社会效果。 自 1992 年以来， 纪委、监察局、纠风办每年组织对全市 24 个执法机构和服务行业进行年度测评，使人民的评价成为推动各部门各行业严格执法 的压力和动力。政府各部门也象公安系统、环保部门那样建立了与人民群众密切联系、听取群众评议的机制。 2人民的评价是客观、公正的评价 依法治市工作重视人民的评价，人民的评价有力地推动了 的法治建设。 民对 公安工作的评价就再一次证明了一个朴素但却颠扑不破的真理：人民的眼睛是雪亮的。 (1)法治建设为经济发展提供了良好的治安环境。 安系统经过大胆改革，队伍战斗力明显提高，有效地稳定了 社会治安秩序。近两年来， 发生一起重大恶性案件，在街上打架斗殴的也大为减少。群众普通反映：上下班感到踏实、安全，家里也没后顾之忧了。一位市人大代表在市人代会上感慨地说：去年全市财政没有出现赤字，应该结公安