《社区服务管理》doc版.doc

第八章 社区服务管理 社区作为社会整体的一个子系统，它的发展状况对于社会的良性运行和协调发展具有很大 影响。面临政治、经济体制改革带来的社会结构的重大变化，如何充分发挥社区功能，从微 观方面探索社区管理的有效机制，从而加强城乡社会管理，已成为亟待解决的问题。社区服 务既是社区建设的重要内容，又是城乡基层管理的组成部分，因此，研究、探讨社区服务及 其相关的问题，既是从微观方面探索社区管理的有效机制，更是从宏观方面搞好城乡社区建 设与加强城乡基层管理的重要途径。 第一节 社区服务概述 社区服务是社区建设的基础，是社区建设与管理的重点，它是工业化的产物，因此，要搞 好社区建设与管理，必须从社区服务入手。 一、社区服务的概念与特点 1987年民政部在大连召开的社区服务座谈会上有一个简明的表述，即社区服务是“在政府 的倡导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”。同年 在武汉召开的社区服务工作座谈会上又作了进一步的补充，指出：“社区服务是在社区内为 人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利和社会服务”。按照1994年民政部副部长 在上海召开的全国社区服务工作经验交流会上的工作报告的表述：社区服务是指在政府的领导和扶持下，为满足社区成 员的多种需求，依托街道和居委会发动 社区各方面力量开展的具有社会福利性质的居民生活服务业。社会服务主要由社区福利和便 民利民服务组成，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。 社区服务具有福利性、群众性、服务性、互助性和地缘性五个特点。社区服务的福利性体 现在它不是以营利为目的，而是以满足社区居民生活服务需求为目标，把社会效益放在首位 。福利性是社区服务最本质的特点，其他几个方面的特点都是由此派生和衍生出来的。社区 服 务的群众性主要体现在居民的事情让居民自己去办，体现了社区服务是居民群众的自我服务 形式。社区服务的互助性主要体现在它组织发动社区成员开展社会互助服务，体现了一种社 区的精神、风尚“我为人人，人人为我”。社区服务的地缘性主要体现在它有一个区域 范围和比较稳定的服务对象。 社区服务与商业服务都是社会服务，但它们之间却有根本的区别。这表现在下列几个方面 ：一是服务对象不同。社区服务的基本对象是社区内的“三无”老人、孤残人、优抚对象， 以及老、青、少、幼和一部分居民群众，而商业服务行业面向社区的所有成员；二是服务目 的不同。社区服务以福利服务为主，非以盈利为目的，而商业服务追逐的目标是盈利。社区服务即使是有偿服务，也具有公益性的特点，而不以营利为主要目 的；三是行业性质不同。社区服务是指社会化的福利服务事业，政府给予相应的优惠政策扶 持，而商业服务行业进入市场竞争，没有相应的政策倾斜；四是服务方式不同。社区服务的 服务者与被服务者是一种互济互助的奉献关 系，商业性服务的服务者与被服务者是一种单纯经济关系；五是服务效果不同。社区服务 追求广泛的社会效益和社区稳定，而商业服务将经济效益放在首位。 二、社区服务的意义与作用 要实现社区建设目标，除了党委政府有意识的政策引导和强力推动外，广泛发动社区内各 种社会力量，充分挖掘利用社区资源是最根本的措施，而社区服务则是将社区内的党政部门 、企事业单位、居民群众连接起来的最实际、最有效、最坚固的链条。这是因为：第一，社 区 服务以服务社区、服务居民为宗旨、是党和政府部门为人民服务宗旨的具体体现；第二，社 区服务以居民的所急、所需为服务内容，以保障和提高居民群众的生活质量为工作目标，是 深受广大居民欢迎的“民心工程”；第三，社区服务的社会化、产业化，既为社区经济发展 找到了新的增长点，也为企事业单位提供了社会化服务，使企事业单位从“办社会”的包袱 中解脱出来，得以集中精力抓生产、搞经营、干事业。 第一，发展社区服务是市场化发展的需要。市场经济发展，迫切要求政府转变职能，企业 甩掉“办社会”的沉重包袱，形成“企业抓生产，社区抓生活”的格局。同时，社区服务业 发展还可以为企业改革，通过减员增效富余人员开辟第二次就业途径。家务劳动社会化客观要求社区服务业的发展；第二，发展社区 服务是人口老年化发展的需要。随着社会进步和经济发展，人民物质生活水平的提高和文化 生活的改善，我国人口的出生率和死亡率持续下降。老年人在人口中的比重日益上升，老有 所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐、老有所伴的社会需求尖锐地摆在社区面 前。老年人服务成为社区的重大课题，它迫切需要社区服务的不断充实和完善；第三，发展社区服务是家庭结构小型化发展的需要。家庭结构小型化削 弱了 家庭自我服务功能，家庭服务的部分功能外移社区。弥补小家庭功能的服务成为摆在社区面 前的一大问题；第四，发展社区服务是城市化运动发展的需要。中国的经济体制改革使大批 农村剩余劳动力拥向城市，“民工潮”成为一个人口大国城市化中的特有现象。大批农村人 口拥进 本来人口密度就高的城市社区，他们的生活环境不如城市家庭，对社区服务依赖性更大，这 就要求开发城市社区服务功能。同时，还要解决好城市社会治安、市容卫生和交通秩序等方 面的问题。第五，发展社区服务是妇女职业化发展的需要。我国妇女广泛就业，使大量家务 劳动外移社会，扩展社区服务功能成为社区责无旁贷的义务。社会化的家务劳动部分由第三 产业解决(经营性的社区服务)，部分由社区服务解决(社会福利性服务)。 三、社区服务的指导思想、发展目标与原则 社区服务的指导思想是：以邓小平理论为指导，以培育人、服务人、保护人、造福人为宗 旨，认真贯彻落实国家民政部等十四部委关于加快发展社区服务业的意见，以社会特殊 群体为重点，面向全体社区居民，坚持走政府与社会兴办相结合、福利服务与经营服务相结合、普及与提高相结合的路子，广泛动员社会力量，多层 次、多渠道、多形式兴办社区服务业，逐步建立与经济社会相协调、与城市产业结构相适应的社区服务新体系，为 提高人民生活质量，健全社会保障制度，促进社会主义精神文明建设，实现经济社会总体发 展目标作出贡献。 社区服务的发展目标是：建立与城市社区功能、地位、作用相配套的，与城市社区经济发 展 水平和市民消费水平相适应的，以人的全面发展为中心，以最有效地开发使用服务资源为原 则，初步形成服务功能完善、服务形式多样、服务提供快捷、服务质量上乘、服务管理科学 的社会化、系列化、集约化、网络化的社区服务体系。具体而言，又可进一步演绎为七个方 面：一是使社区服务成为有活力的自运转系统；二是在街道一级普遍建立功能齐全、设备先 进、规模较大的社区服务中心，作为开展社区服务的基地和载体；三是建立和完善市、区、 街道、居委会四级社区服务网络；四是大力推进符合群众需要的有偿服务项目，使社区向第 三产业方向发展；五是普遍建立街道社会福利基金会，作为统筹社区服务资金的“蓄水池” ；六是开展社区工作专业教育，培训社区服务工作人员，推动社区服务工作向专业化方向发 展；七是建立社区服务工作评价指标体系和目标管理体系。 社区服务是一项公共的服务事业，为了保证它的健康发展，必须遵循以下的发展原则：第 一，一切以群众需要和实际出发原则。社区服务必须以群众需要为基础，优先发展与群众生 活关系最密切、群众要求最迫切的服务项目。同时，在普及的基础上逐步改善服务设施，扩 大服务领域，丰富服务内容，提高服务质量，以满足不同层次群众的需求；第二，社会化原 则。社会化是社区服务发展的方向。社会化是动员社会各界人民群众广泛参与，来发展社 区服务，实现社会化。要以社会集资兴办为主，政府资助为辅，探索民办公助、民办民助 和法 人投资、法人管理的发展途径；第三，坚持把社会效益放在首位。开展社区服务必须以方便 大 多数居民的日常生活和保障特殊困难群体的基本生活为出发点。在处理社会效益和经济效益 的关系时，两者必须都兼顾，但必须把社会效益放在首位；第四，与街道、居委会的建设相 结合。发展社区服务是街道和居委会一项重要的职能，社区服务的普及与发展必须充分发挥 街道与居委会的作用；第五，硬件建设与软件建设并行的原则。社区服务的硬件是开展社区 服务的基础，并在一定程度上反映了城市社会事业的规模和水平。设施的使用是有一定周期 的，其设计标准要从长远来考虑，尽可能根据经济条件和将来发展的情况将设施的点选得好 一点，设计得美观、实用一点，并且还要留有一定的发展余地。社区除了要有一流的公共服 务设施外，还要有一流的管理水平和服务质量。 第二节 社区服务的产生及其发展趋势 从历史发展过程看，无论是国际社会的社区发展运动，还是我国的社区建设工作实践，都 是以社区服务为起点，并将其纳入社区发展的重要基础性工作内容。因此，社区服务存在的 历史远比社区建设与发展工作的历史悠久。 一、国外社区服务的起源和发展 社区服务是工业化、现代化的产物，最早起源于西方。西方一些国家的工业革命带动了城 市的大发展，也使城市社会问题日益增多。在这种情况下，社区服务作为资本主义早期社会 福利的一种形式，作为解决社会问题的一种方式便应运而生。据有关资料介绍，1869年，在 索里牧师的倡导下，英国伦敦成立了第一个以济贫为主要功能的社区服务组织慈善组织 会社。美国于1877年在水牛城成立了第一个慈善组织会社，其后六年间美国慈善组织会社发 展到了25个，形成了一个风行英美的慈善组织会社运动，带动了社区服务的兴起。 继慈善组织会社活动之后，在英美又兴起了睦邻组织活动。1884年，英国的巴尼特牧师 在伦敦东区贫民区首创了社区睦邻服务中心“汤恩比馆”。汤恩比馆成立后，睦邻组织 运动迅速在英国各地城市展开，并蔓延到了美国和其他国家。美国于1886年创立了第一个睦 邻公社，1889年在芝加哥成立了“胡鲁邻舍会馆”。后来这类组织发展成了各具特色的社区 服务中心，进一步促进了社区服务的发展。 二战以后，西方一些主要资本主义国家在经济高速增长的同时，一方面，由于忽视社会发 展而产生了一系列社会问题，如失业和贫困人口增加、青少年犯罪严重，加之由于人口结构 和家庭结构的变化出现了老年人问题、妇女和儿童保护问题等等，使社会不堪重负；另一方 面，随着物质生活水平的提高和生活方式的改变，人们的物质文化生活需求日益增长，使原 有的社会服务体系远远不能与之相适应。面对这些问题，一些经济发达国家普遍感到单纯依 靠政府不可能解决所有的社会福利和社会服务问题，他们开始尝试逐步把由政府负担的社会 福利和社会服务转向社区及其他社会组织，依靠多种社会力量共同解决这些社会问题。这进 而促进了社区服务迈向了新阶段。 英国的社区照顾是当代西方发达国家社区服务工作的一个范例。它作为一种运动起始于20 世纪50年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。住院式照顾是政府兴办大型福利院舍， 雇用大批工作人员对无依无靠的老年人和残疾人实施住院式集中照顾。这种照顾方式虽然较 好地解决了被照顾者的日常生活需要，但由于使他们（她们）脱离了长期生活的社区，精神 生活难以得到满足，引起了某些人权主义者的批评。同时，政府的财政负担也越来越重。在 这种情况下，英国开始逐渐改变住院式照顾，推行社区照顾。社区照顾有两层含义：一是社 区内照顾。亦即不使被照顾者离开他（她）所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服 务。二是由社区来照顾。也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。 社区照顾使被照顾者能够像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感 ，从而受到了普遍欢迎。至70年代，社区照顾在英国各地已相当普及，90年代初期，英国颁 布了照顾白皮书和国家健康服务与社区照顾法令，进一步强调，社区照顾的目标是 在“自己的家或像家似的环境中供养人们”。 社区照顾的具体形式主要有：一是由地方政府出资兴办社区服务中心。该中心设有老年人 服 务、残疾人服务和学龄前儿童服务项目，工作人员大都是政府雇员，活动经费主要来自政府 拨款，基本上属于无偿服务。二是开办社区老年公寓。这是政府为社区内有生活自理能力但 身 边无人照顾的老年人提供的一种服务设施。其收费标准大体相当于政府发给每个老人的养老 金。三是家庭照顾，这是政府为使老人留在社区、留在家庭而采取的一种政策措施，具体表 现为由家庭成员进行照顾，但政府发给适当的津贴。四是设立短期护理机构暂托处。主 要是为了解决因家庭有事外出或离家度假而得不到照顾的老年人、残疾人的问题。暂托处的 照顾服务可以是几小时，也可以是几天或两个星期。五是上门服务。这是对居住在自己家里 ，但生活不能完全自理的老人提供的一项服务。服务项目包括上门送餐或做饭、洗衣、洗澡 、理发、打扫卫生、购物、陪同上医院等等。六是开办社区老人院，集中收养生活不能自理 又无家庭照顾的老年人。英国开展社区照顾的经验对许多国家和地区包括我国的香港地区都 产生了一定影响。 德国的“邻里之家”活动是睦邻运动的进一步发展，也是德国社区服务的一种表现形式。 “邻里之家”是自我经营、自我管理、自负盈亏的社区服务机构， 但其服务活动得到政府的一定资助与监督。邻里之家为社区中的儿童、青少年和老年人提供 多种服务，服务种类包括日常生活和文化娱乐类。日常生活服务类有病员护理、家庭服务、 临时照看小孩、烹调、家用电器修理、上街购物、园艺等服务项目；文化娱乐类有一年一度 的“睦邻节”，并经常举办各种讲座。德国还非常重视志愿服务活动，政府要求未入伍服役 的 所有中学毕业生必须参加一定的社区服务实践，其中包括社区志愿服务活动。当这种服务达 到规定要求后，就可以享受被大学优先录取的待遇。 当代美国的社区服务颇具规模。据美国新闻处报道，全美50多的成年人和70多的大学 生参加了各种类型的社区志愿服务活动，服务领域包括照顾老人、儿童、残疾人、病人和单 亲家庭等等，服务内容包括免费送午餐、咨询服务、安慰电话等等。美国社区志愿服务活动 的标准是每个志愿者每周参加无偿社区服务工作4小时。美国社区服务设施很多，仅以社区 老年服务设施来说，有提供综合长期服务的养老院、托老所、荣誉公民社区中心，有提供饮 食服务的食品供应所、荣誉公民营养室、上门送饭服务所，有为贫苦老人服务的收容所、暂住处、公营住所，有为体弱多病的老年人设立的服务性公寓、一 般护理公寓、护士护理公寓，等等。 当代日本社区服务的对象主要是老年人、残疾人、妇女和儿童，以及老年人家庭、残疾人 家庭、单亲家庭和低收入家庭等。服务方式和服务内容包括日常生活照顾服务、提供活动场 所、开展咨询、劝导服务、提供紧急或暂时庇护住所、定期开展保健和防疫检查、向单亲家 庭和低收入家庭提供贷款、赠送礼品，等等。目前。日本有9000多个社区福利志愿者工作者 委 员会和3000多个社会福利会，还有老年人自助小组、残疾人自助小组、单家庭协会等社区服 务组织。日本社区服务的资金来源渠道主要有中央和地方政府拨款、开展收费服务和募捐， 等等。 经过半个多世纪的发展，国外社区服务已经形成机构健全、组织完备的社区服务体系。在 组织形式方面，他们采取政府机构与民间机构相结合，专业服务与志愿服务、互助服务相结 合；在资金方面，采取政府资助、民间捐助、社会集资与适当收费相结合；在服务项目上， 将福利性与服务性相结合；在服务方式上，采取营业性与非营业性相结合，形成了内容广泛 、方便灵活、切合实际的社区服务网络。 二、我国社区服务的产生与发展 社区服务的概念在我国虽然只是近十几年来才出现的，但具有社区服务意义的工作却早已 存在。新中国建立以后，党和政府十分关心人民群众的生活，重视社会福利服务工作。对“ 无家可归、无依无靠、无生活来源”的三无老人；身体残疾、智力低下、精神病患者；孤残 、弱智儿童；生活困难家庭以及其他优抚对象，由国家民政部门拨款给以救济、帮助或收养 ， 提供福利服务。此外，也开展了一些诸如卫生保健、缝纫、修补等便民利民服务。但这时的 社会服务主要是以“民政福利型”服务为主。 自20世纪70年代末开始的经济体制改革和政府职能的转换，使我国社会经济形势发生了 根本变化，原有的“民政福利型”社会服务已经难以与之相适应。这主要表现在：第一，由 于改革的需要，迫切要求企业继而要求其他单位将原来承担的社会职能还原于社会。同时， 由于多种经济成分的出现，无主管单位的人员剧增，这部分社会群体的社会服务需求也需要 社会提供。第二，随着城市化步伐的加快，城市人口迅速增加，社会服务需求随之增长。第 三，城市人口老龄化趋势形成，我国一些大中城市已经进入老年社会，如北京、上海、天津 、武汉、成都等城市60岁以上的老年人在总人口中的比例都已超过10以上，迫切要求为老 年人提 供的社会服务进一步扩大、充实和完善。第四，市场经济的发展，使人们生活节奏加快，家 务劳动向社会转移。同时，家庭结构小型化的趋势，削弱了家庭自我服务的功能，家庭服务的部分功能外移。第五，由于经济迅速增长，社会成员生活水平普遍有了较快提 高，对社会服务有了更广泛、更高、更多样化的需求。 在经济社会发生如此巨大变化的历史背景下，国家民政部于1986年正式提出了“城市社区 服务”的概念，并迅速在城市中展开了社区服务工作。首先加强和扩展了对原有民政对象的 社 会福利服务。将原来由国家包办的社会福利服务体制逐步转向为国家、集体、个人一起办， 调动街道、居委会及其他社会力量，面向社会，多渠道、多层次、多种形式地开展各种社会 福利事业。全国许多城市相继新建了一批福利服务设施，如敬老院、老年人活动站、残疾儿 童寄托所、精神病人活动站等；服务内容也将原来单一的生活救助服务，扩展为生活、康复 和文化娱乐等多种服务。与此同时，广泛开展了以社区为载体，面向全体社区成员的便民利 民服务和与企事业单位的双向服务，各个城市街道、居委会都建立了社区服务活动中心、各 类 活动站、便民利民服务网点等。经过多年的发展，我国社会服务体系已初步建立起来，形成 了无偿服务、低偿服务和有偿服务相结合，专职服务和志愿服务相结合，福利服务和便民利 民服务相结合，内容多元化的社区服务网络。20世纪90年代，在社区服务的基础上，我国又 进入社区建设和社区发展阶段，社区服务有了进一步发展，走上了社会化、产业化道路，充 分挖掘利用社区资源，将社区单位的浴室、图书馆、健身房、游泳池等公共设施向社会开放 ；同时，出现了各种经济成分的社区服务实体，为社区服务的持续发展奠定了良好基础。 综上所述，我国社区服务的产生和发展大体经历了三个阶段：第一阶段：倡导与起步阶段 （1987198 9）。20世纪80年代中期，随着经济的快速发展，城市人口的急剧膨胀，家庭结构的小型化 ，社会承担的问题越来越多。为了配合国家经济体制改革和社会保障制度建设，民政部在19 86年率先公开提出“社区服务”概念，倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服 务活动。1987年9月，在武汉召开了“全国社区服务工作座谈会”，标志着社区服务正式 倡导发动。第二阶段：推广与普及阶段（19891993）。1989年10月，有关部门在杭州召开 全国城市社区服务工作经验交流会，总结和交流了武汉会议以来社区服务工作的经验，要求 在全国的街道和居委会普遍开展社区服务。1989年12月全国人大通过的城市居民委员会组 织法第一次将“社区服务”的概念以法律条文的形式固定下来。1991年11月，再次在北京 召开全国社区服务工作研讨会，就社区服务的内涵和外延、地位和作用、组织和管理、发展 和提高等方面，从理论上进行了探讨。1992年7月，在中共中央、国务院关于加快发展第 三产业的决定中，要求社区服务向产业化和行业化方向发展。第三阶段：迅速发展、不断 提高的阶段（1993现在）。1993年8月，十四部委联合颁布关于加快发展社区服务业的 意见的文件，这是社区服务发展的第一个政策性文件。它要求将社区服务业纳入第三产生 的发展规划，为社区服务业的发展提出了明确的目标，要求和基本任务。1994年底，在上 海召开了全国社区服务经验交流会，重申了它的福利服务宗旨和坚持社会效益为主的基点， 对社区服务进行了重新定位。1995年，民政部颁布了社区服务示范城区标准，在全国布 置开展创建示范城区的活动，为社区服务在全国城镇的广泛普及和整体水平的提高提供了规 范性指导和示范性样板。 三、社区服务的中外比较此部分内容参考和引用了周文建、宁丰主编：城市社区建设概论，中国社会出版社2001 年版，第231236页。 对于社区服务，东西方（中外）在观念、经费来源、管理体制等方面都存在着很大差异： （1）观念比较。社区服务业的发展，不但受本国文化和哲学基础的影响，也受本国经济 发展状况的制约。各国的家庭养老、家庭照顾和社区服务的模式，无不反映各自国家文化模 式及经济发展状况。文化模式、家庭观念、社区观念对社区服务的需求状况和服务模式有深 刻的影响。因此，在进行社区服务的中外比较研究时，不能不首先比较中外家庭观念和社区 观念。 在家庭观念方面，“养儿防老”是我国传统的家庭观念，然而在现代欧美各国，人们的家 庭观念比较淡薄。据东京大都市老学学院的介绍，当美国各界人士被问及他们对照顾老人的 态度时，只有不到3的人认为老年人应与其家庭一道生活，因而当老人们有需要时，他们 愿依赖志愿组织或国家提供服务。由于这种观念的影响，欧美国家单身年轻人婚前就离开父 母的很普遍，结婚时年轻夫妇情愿尽快建立自己的小家庭，致使老年人独居的情况很普遍。 据 1987年公布的统计，在西方国家近50的老年人独居，80岁以上的老年人独居的比例高达60 。 在社区观念方面，在欧美各国，人们的社区观念较浓厚。据英国M埃沙姆 博士介绍，英国、印度群岛和亚洲，人们对社区服务依赖程度有很大不同。英国居民要求社 区提供服务的居多，亚洲居民则更乐意受非正式护理入户提供服务。我国的情况与亚洲其他 国家相似。据对我国广西1000户居民的问卷调查，居民家庭生活中的实际困难，希望由市、 城区政府解决的占448，希望由企业、单位解决的占334，希望由街道办事处解决的 占54，希望由居委会解决的占65，希望由居民小组解决的占18，希望由社区志 愿服务团体解决的占76。 但是，人们的观念不是一成不变的。社会存在决定着人们的社会意识。尽管传统的家庭观 念对社区服务的发展有重要的影响，但在工业化和高科技条件下，不同的传统观念的国家产 生着相同的动力效应，并产生相互渗透作用。例如，日本属亚洲国家，有着与我国相同的传 统家庭观念。但由于工业化和高科技的快速发展，现在越来越多的日本人认为，老年人与其 子 女最好完全互不来往。而在我国，传统的家庭观念的变化，也不容忽视。在一些经济较发达 的都市，不要孩子的夫妇增多。据人口信息中心调查，1979年到1989年之间，上海有16万对 新婚夫妇一直没有要孩子，占上海新婚夫妇总数的14，此外，北京、广州等城市都出现类 似情况。 西方工业化对传统家庭保障带来的冲击，我们应引以为戒。我国同样在走工业化的发展道 路，高科技的发展也日新月异，对我国传统的家庭观同样会带来冲击。但从我国国情来看， 家庭保障仍将是我国在一个很长时期内社会保障的重要组成部分。这就形成一个很大的矛盾 。据广西有关方面预测，到2037年全区老年人数将达到164，即约2名劳动年龄人口需养 1名老人。如果一对夫妻只生一个孩子，将来一个家庭的2名劳动年龄人口需要抚养5名非劳 动年龄人口（夫妇俩需抚养4个老年人和一个孩子），这种超负荷的家庭经济负担，将迫使 传统的以家庭保障为主的养老方式趋向解体。如何解决这个矛盾，既要缓解工业化带来的冲 击，又要维护家庭保障的作用，将是我国社会保障工作的一个重要课题。 （2）经费来源比较。我国与外国，特别是西欧国家，在社区服务经费来源方面，差距较 大。以英国利物浦市社区志愿者服务协会为例，该会年收入为21632万英镑，其中，中央 政府资助37，当地政府资助8，财政调剂款5，协会自身服务收入50。全年开支21 655万英镑，收支基本平衡。其中精神病人服务支出33，培训弱智 者生产技能支出24，老年人护理支出13，癌症治疗护理支出7，儿童和青年服务支出6 ，社区服务志愿者培训支出3，规划工作支出5，其他支出9。再以荷兰鹿特丹市志 愿者协会为例，该会的社区服务经费80由政府资助，家政收取17，协会服务收入3。 在瑞典，政府和地方福利机构办养老院就有1600个，福利开支占国内生产总值的比例高达60 。美国每年用于老年人的社会福利费用约1550亿元，占整个财政预算的14。 在我国，社区服务的经费来源有所不同，以广西为例，按照自治区民政厅制定的广西社 区服务示范城区标准的规定，社区服务的经费来源：一是政府资助，二是居委会所办经济 年产值的2，三是当地社会福利有奖募捐自留福利资金的60，四是社区服务的有偿服务 收入。但从实施情况来看，中央和地方对社区服务的投入微乎其微，按人口平均值根本无法 与欧美国家相比，总的情况是，国家福利体制的结构调整明显滞后，政府对福利保障和福利 服务的资源分配不足。 当然，我们也应看到，西方国家，特别是一些号称福利国家的欧美国家，社会福利，包括 社区的财源主要来源于 国家，从“摇篮到坟墓”均由国家包下来。近20年来，他们感到越来越吃不消。现在欧美国 家总的趋向是把社会福利工作推向社会，中央把权力下放到地方，再由地方政府委托给私人 团体、慈善团体、教会或个人来办，政府给予适当资助，其理论是越接近群众越好。我国要 吸取这方面的教训，不能步欧美国家后尘，陷入这些国家所谓“福利国家”的覆辙。我国是 发展中国家，人口众多，照顾面大，由政府包揽社会福利的做法过去行不通，今后也行不通 。 （3）管理体制比较。英国利物浦市社区服务的管理体制是：市政当局设有社会服务部，在市、城镇还设有群众性的志愿者服务协会。利物浦市志愿者服务协会年会（ 代表会性质，是协会的最高权力机构），下设理事会和常务理事会。常务理事会下设办公室 。办公室内设老人护理和成人安置部、社区专家部、社区项目部、支持生活部等。具体分工 负责老人护理及生活扶助、成人安置、弱智者及残疾人工作安置、癌症及精神病护理、社区 设计及服务规划等各项业务。1990年英国政府公布了新的国家健康服务和社区服务办法 ，对社区服务的管理体制作了明确、统一的规定：“中央政府负有领导和指导地方社区服务 的职能，在政策制定、行政管理和服务推广方面发挥作用。”这些新的规定，使非政府组织 在开展社区服务方面成为英国社区服务发展的主流。在荷兰鹿特丹市，社会福利局负责全市 社会福利工作（包括失业救济），在市内共有20多个分支机构，工作人员有2000人，占全市 公务人员的71，全市的社会福利服务（老年人、残废人、青少年、失业者、吸毒者、无 家可归者等社会服务）99以上由民间（私立）机构或团体提供。 我国社区服务的管理体制，侧重于政府和政府业务部门直接参与。全国社区服务示范城 区标准第5条规定：“区、街道分别建立政府领导、民主管理、各有关部门及辖区内企事 业单位的代表参与的社区服务领导或协调机构，在民政部门建立办事机构，形成相关部门齐 抓共管、各负其责的管理体制。” 从我国与外国社区服务管理体制的比较中，我们不难发现，两者之间存在较大的差异：外 国对社区服务的管理，从管理机构到具体运作，突出社会性，即社会工作社会办。政府主要 实施宏观管理，具体运作由民间组织来实施。我国则强调各级政府和政府业务部门参与管理 ，参与管理的方法是派代表参加，而这些代表又是在各自岗位上的在职人员，他们不可能把 精力放在搞好社区服务和社区建设上，充其量至多能在行政上起到一定的协调作用。这是一 个值得研究的问题。 （4）服务模式比较。西方国家社区服务强调“以人为本”，即强调按个人需求设置服务 设施，借着不同类型的服务及多变的工作手段解决各类不同对象的问题，让每个人的潜能得 到充分发挥，这种“以人为本”的模式，实施高度的分门别类，不同的服务类别因其特定服 务对象的需求而建立服务设施。以美国老年人服务为例，从保障的性质划分，可分为综合性 、医护性、生活服务性、娱乐活动性、居住性、咨询性、学习性各类；从服务方式划分，可 分为上门服务、户外服务、直接服务、间接服务各类；从对象划分，可分为不同年龄对象、 不同活动能力对象、不同民族对象各类；从时间划分，可分为短期性、长期性、白昼性、全 日性各类；从经营者及其目标划分，可分为政府性、民间性、营利性、非营利性、宗教性、 慈善事业性各类。各地社区根据上述分类，分别设置相应的服务设施。如对老年人医护性服 务，就设置护理养老院；对有活动能力的老人，就设置日托中心；对没有活动能力的老人 ，就设置托老所；对分散居住在各个家庭的老年病人，就设上门服务所；对退休及即将退 休老人，就设置老人俱乐部等等。 在我国，社区服务的运作方式，考虑到个人的需求，以社区为范围统筹安排。也以老年人 服务为例，在我国许多城市设置的老年公寓，一般都强调综合性，融生活照顾、医疗护理、 文娱、学习为一体的多功能社区服务设施。 一些专家认为，高度分门别类、“以人为本”的服务规划及服务模式，在福利服务发展初 期，尤其是在规模的建立及专业化的发展上产生过很大作用。但是自20世纪50年代至今，社 会发 展一日千里，这套“以人为本”的模式应用于90年代的社会已存在很多不足的地方：一是服 务分割，即服务界限分明，分工精细但协调不足。二是资源运用不经济，分类过细，致使出 现重叠现象。三是服务使用者的需要未能全面照顾，未能达到全面照顾个人需要。四是对社 区需要不敏感。在以个人服务为基础的规划及模式下，不同类别的服务部门已建立了其 独特的服务目标、服务规划及标准、服务内容及方式，各个服务单位就在这个政策的框框内 为社区服务，欠灵活性，以致对社区不断变化的需要及社区与社区之间差异与特性未能作 出有效的回应及充足的照顾。 上述分析是正确的，所以现在许多西方国家，如英美等国家，提出了服务的“整合”问题 。即把不同部分的同类的服务项目结合之后变成一个新的整体，而其中的每个组成部分在结 合过程中亦必须做出某种程度的改变或适应，并与其他组成部分共同变成一个与原来素质截然不同的新整体。 总之，我国应认真学习和借鉴外国社区服务在管理体制、管理艺术与方法方面的先进经验 。 四、我国社区服务存在的问题及发展趋势此部分内容参考和引用了周文建、宁丰主编：城市社区建设概论，中国社会出 版社2001年版，第238244页。1社区服务发展中的主要问题 社区服务发展的实践表明，社区服务作为社区发展和社会变革的产物，正在经历着一个由自 发型向自觉型、由经验型向科学型、由国家（政府）单一社会福利结构向多元结构的转变。 我们在看到成绩的同时，不能不正视全国社区服务发展中存在的一些问题，这些问题若不从 根本上去解决，则势必会影响到社区服务的进一步发展，更会成为经济和社会顺利发展的阻 碍。这些问题具体表现如下： （1）缺乏总体的计划性。从社区服务的实践来看，各地政府十分重视，群众的参与热情 也较高，各种各样的社区服务项目顺利开展，并且成为下岗职工再就业的新兴产业。然而从 全国社区服务发展的现状来看，不少地方社区服务的发展方向、规模、速度还缺乏宏观的把 握，尚未将社区服务纳入到本地区的社会发展总体之中，尚未纳入到城市第三产业的发展规 划，社区服务基本设施的建设也没有被列入城区公共设施建设的配套规划之中，缺乏总体的 计划性、目标性。同时，虽然全国各地区服务的实践工作开展得有色有声，但是由于社区服 务和社区建设的理论尚处在探讨和完善之中，跟不上社区服务的发展，显得相对滞后。 （2）思想认识滞后制约着社区服务的发展。社区服务的发展很不平衡。这种不平衡性一 是表现为地区社区服务整体水平的不平衡，二是表现为社区服务的项目、内容的不平衡。究 其原因，除了受地区经济发展水平的限制外，一些地方政府领导和民政部门同志受旧思想观 念的束缚以及对社区服务认识的滞后也是一个重要方面。思想认识滞后造成在实际工作中对 发 展社区服务的重视不够，投入不多，力度不大，组织结构、政策措施、资金场地等方面的条 件得不到很好的落实。因而这些地区的社区服务还是一种分散的、小规模的服务，许多项目 不配套，一些服务领域仍然是空白。 （3）社区服务体制不顺，街道在社区中综合管理职能不强，缺乏整体性。城市社区服务 是以街道为主体、以居委会为依托的。由于我国现行的行政管理体制是垂直领导的模式，社 区单位（条）与街道办事处（块）对社区服务的认识尚未完全认同，而街道办事处只是区级 政府的派出机构，其权力覆盖面小，渗透力差，无力将社区内各个部门有效地组织起来共 同开发社区资源，这就带来社区服务体制不顺、条块分割的问题比较突出，街道在社区管理 中难以行使综合管理职能，对社区服务的健康发展是极其不利的。 （4）社区服务队伍的整体素质不高。社区服务的开展和发展，吸引了大批的待业、失业 人员以及家庭妇女、有劳动能力的残疾人、离退休人员加入到服务队伍的行列，这是积极 的一面，但是必须看到这支社区服务队伍的整体素质是较低的；而专业技术人员、专业社会 工作者和管理人员严重缺乏，影响了社区服务和项目的扩展和服务质量的进一步提高。 （5）缺乏参与感，社区内整体合力不强，社区服务经济效益较低。由于社会保障体系尚 不健全及“企业办社会，社会办企业”的局面尚未根本扭转，社区内单位、居民的社区意识 不 强，参与程度也不高，整体的合力不强，而居委会过去只是“收收户口本，换换粮折子，抓 抓计划生育，管管卫生治安”，与社区居民缺少共利点，职工的主要群体归属感仍然在工作 单位，造成现在社区内兴办的一些经济实体在市场消费水平不高的情况下，难以获得较好的 经济效益。 2社区服务的发展趋势及对策 针对社区服务存在的问题，根据社区服务的发展趋势，应采取以下的对策。社区服务在今 后的阶段发展特征和趋势要呈现以下四个转变： （1）由20世纪80年代后期街区微观规划组织向宏观政策导向转变。以往的社区服务，主 要是区 政府号召，街道负责规划组织，只能解决一个饭碗的问题，而不能解决社会保障等后顾之忧 问题。 （2）由公益服务为主向有偿服务为主转变。社区服务一开始主要是以公益服务为主，随 着市场经济的建立与发展，家务劳动社会化、市场化的发展趋势日趋明朗。 （3）由临时性就业向稳定型就业转变。就目前再就业性质而言，临时性就业居多，缺乏 对下岗职工强劲的吸引力。 （4）由分散化经营、零星服务、个别活动向产业化、实体化、规模化和社会化的转变。 今后一段时间要加快发展社区服务业，拓展再就业空间，还需做好如下工作。 一是政府要高度重视和充分支持社区服务，构建起再就业工程的“新增长点”。 社区服务要按照党中央提出的“积极发展社区服务，充分利用社会服务设施，方便人民生 活”的要求，不断发展和提高下岗职工基本生活保障和再就业工作。在组织保障方面，政 府应把再就业工作定为“一把手”工程，并将再就业的各项指标纳入各级政府的目标管理中 去，作为达标考核、评比先进的重要指标。凡是有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心，为下岗职工提供岗位信息，确 保每个下岗职工都能领到基本生活费。政府职能机构向基层简政放权，使街道办对地方 各组织、资源有一定的支配权、协调权和共管权。挑选有条件的下岗职工充实居委会队伍， 积极开展社区服务工作，以赢得社区群众更多的认同感和参与感。 在政策保障方面，政府给予一定的优惠，对下岗职工从事社区服务业的，要简化工商登记 手续，3年内免征营业税、个人所得税以及行政性收费。劳动部门为下岗职工免费办证、免 费培训、积极开拓就业门路。 在资金保障方面，对下岗职工在社区兴办经济实体，凡符合产业政策、产品适销对路的， 金融机构应给予贷款。市区筹集再就业工程基金，划出一部分，专门用于发放下岗职工自谋 职业贷款和补助费。 二是广泛进行社会动员，动员全体社区成员共同努力、共建社区服务事业。 社会动员不仅要使各级政府领导主动参与组织工作，而且要发动社区各企事业单位部门自 觉参与社区服务事业，当前不仅要发动城乡老人投身于服务自我的社会福利工作，更要在青 少年中培养尊老爱幼、自愿服务的意识，要将各类志愿者活动长期化、主动化、规范化，使 其不流于形式而更具有针对性、自觉性和社会效益。社会动员不仅要突出重点动员对象，而 且要大力加强理论探讨和宣传教育两项工作。发动全社会成员将造福社区成员的事业同社会 主义精神文明建设融为一体。总之，只有各类群体成员自觉、积极地共建社区服务体系，才 能使这项事业真正由社会化建设走向服务于全社会。 三是认真吸取国外“社区建设运动”的先进做法和国内若干地区的试点经验，既积极又稳 妥地推进社区服务事业的现代化。 20世纪初在欧美工业化先行国家中出现了一个“睦邻运动”。1951年联合国有关组织通过的“390D号议案”中，要求通过建立社区福利中心来推动全球经 济社会发展。1952年联合国正式成立了“社区组织与发展小组”，以“社区发展计划”为指 针，以乡村社区为单位，发动全体居民自发地投身于社区建设运动，从此社区发展和社区建 设成为一个被广泛应用的概念和行动方案，近几十年中西方发达国家对其作了不断的修正完 善，形成了许多发展经验模式，这些都值得我们及时引进、筛选和借鉴。另外，80年代中后 期，我国社区服务在民政部门的大力推动下，得到长足发展、天津、武汉、广州、江苏等地 都积累了一些富有成效、适合国情的好经验，初步形成了各具地方特色的发展模式。当前 极有必要对各地的经验模式作出归纳总结，推陈出新，促进21世纪的社区服务体系建设走向 科学化、规范化和现代化。 四是大力宣传先进经验和先进事迹，开展社区服务示范区建设，引导职工和全体市民转变 观念，支持社区服务事业。 根据各地的经济基础和再就业情况，每市选择几个区，建立“促进再就业，发展社区服务 业”示范区，采取选择一批重点项目、制定一些配套政策、给予一定扶持资金的办法，推动 示范区社区服务业的快速发展，促进再就业工作，使广大下岗职工看到积极投入社区服务， 是完全可以大有作为的，从而自发地摒弃观望态度，满怀信心地在社区服务中实现再就业。 通 过示范区建设，取得成功的经验，实现以点带面，全面推进社区服务业发展和促进再就业工 作。 五是社区服务要逐步实现社会化、产业化、网络化。 社区服务要面向社区全体居民，动员社会各界和人民群众广泛参加，建立以社会筹集为主 、 政府资助为辅的多层次、多途径、多种经济成分并存的社区服务业投资体制，鼓励民间组织 、下岗职工和海外人士兴办各类实体。建立社会各界和居民群众广泛参与的社区服务业发展 机制，广泛开展社会互助和军民、街企、校区共建活动，帮助特困企业经营社区服务，安置 下岗职工。 社区服务要适应市场经营性的要求，建立起产业化的运行机制，在经营中求生存、促发展 。将社区服务作为一个新兴的产业来培植，加快制定推进社区服务产业化的政策，为社区服 务 的产业化提供宽松的政策环境。如在项目立项、规范管理、税收收费等各方面都要有相应的 政策依据，并体现出一定的倾斜。同时要大胆引入市场机制，由政府包办向政府为主，多方 参与的市场化经营转变，积极引导驻区单位参与社区服务，可以用闲置资产参与，也可以用 经济援助、人力合作的方式参与。对民政对象、特困群体坚持福利性服务，对一般群体提供 有偿 便民服务。充分挖掘社区人力资源，提高社区服务人员的素质，开展面向社会的新型服务项 目，以满足更高层次的服务需求。 社区服务体系的完善还在于其服务网络的健全和服务功能的不断拓展，要根据国内外先进 城区的成功经验，有针对性地重新规划各地的社区服务工作，不断健全社区服务网络，努力 增加社区服务网点，增设便民利民的服务项目，同时将社区服务工作推向社会化、实体化、 规范化，加大社区服务资金筹措投入的力度，解放思想，开拓创新，这样才能全面推动社区 服务工作再上新的台阶。 第三节 社区服务管理的内容 社区服务的管理包括行政管理与行业管理两个方面，它是规划、协调、指导和规范社区服 务事业发展的制度保证。社区服务的行政管理是指在政府行政系统层面，通过政策、法规和 行政力量对社区服务的管理。社区服务的行业管理是指根据市场经济条件下服务业的行业特 点和运行规律而实施的社区服务管理方式。 一、社区服务的对象与主要内容 社区服务的服务对象包括两部分：一是老、残、孤、困、优（抚）等民政对象和社会求助 对象；二是全体社区居民。 社区服务主要由社区福利服务业和便民利民服务组成，其主要服务内容是：一是面向社区 居民提供便民利民的服务。社区的便民利民服务主要指向社区居民生活提供的有偿性的服务 ，涉及到居民生活的各个方面，包括咨询、介绍、代办、修配等；二是面向社区特殊群体的 社会福利服务；社区的社会福利服务主要指向老年人、残疾人、优抚对象提供的各种无偿或 低偿的社会服务。 社区服务主要内容具体如下： （1）面向全体社区居民的带有便民利民性质的社区服务，它是与社区居民联系最密切、 最能体现社区一般居民生活需求，同时也是最能反映社区经济广度和深度的服务。它可以分 为：一是一般家居生活服务，包括日常生活服务和家务劳动两部分。具体可以开发的服务项 目有：日常生活用品的购置与配送、家用电器维修、卫生清理、服装制作拆洗与熨烫、代 收公用事业费等。可以建立与之配套的服务设施有：便民商店、早点铺、家电维修部、服装 加工部、干洗店、理发室、钟点工介绍所；二是社区环境综合治理服务，可以包括：绿化面 积的维护和扩大、“四害”治理、环境噪声的控制、垃圾的袋装与分类、居民楼道及门前环 境卫生的保护、违章搭建的控制、民事纠纷的调解、火灾隐患的消除、辖区内刑事案件的防 范、外来人口的管理等；三是社区医疗卫生服务，具体可以开发的服务项目包括：疾病预防 、医疗诊断、病人护理、健康咨询、卫生宣传和防疫等。可以建立与之相配套的服务的设施有：社区医疗诊所、便民医疗服务信箱、家庭病床、家庭 医生全程服务、居民健康资料信息库等。这是顺应我国城市医疗服务改革， 合理配置卫生资源，并为社区居民所迫切需要的服务活动；四是社区少年儿童服务，具体可 以开发的服务项目有：婴幼儿照料、少儿上下学接送、午餐制作与配送、课外看管、假期托 管、智力开发、兴趣与特长的培养等。可以建立的服务设施包括：托儿所、幼儿园、学前 班、学生小饭桌、儿童阅览室、少年之家、校外特长培训中心等；五是社区生活服务， 包括文化、教育、科普、咨询、培训、体育、娱乐、健身服务等。 相应需要的组织和设施有：文化活动中心、市民学校、科普实践基地、各类知识讲座班、业 余特长培训班、图书阅览室、法律咨询室、运动场、健身房。 （2）面向特殊群体，带有社会福利性质的社区服务。它尽管是针对社区少数人群，却能 直接反映社区服务的质量，体现社会