失地农民问题的制度经济学分析.doc

失地农民问题的制度经济学分析余兴厚【专题名称】农业经济导刊【专 题 号】F2【复印期号】2005年08期【原文出处】宁夏社会科学(银川)2005年03期第3942页【作者简介】余兴厚，重庆工商大学经济贸易学院教授（重庆400067）【内容提要】 本文从制度经济学角度分析了失地农民问题的存在是由于农村土地产权与土地征用制度存在缺陷，认为解决失地农民问题，必须要进行一系列的制度创新。 【关 键 词】土地产权/土地征用/制度创新 近几年来，农村土地大量被占用，由此引发的征地纠纷和违法占用土地问题及失地农民的生活问题成为社会关注和学术界讨论的热点。本文从制度经济学角度对这一问题进行分析。 一、我国农村土地产权制度与征地制度设计上的缺陷 农民土地被大量占用，表面上看是因为我国城市化进程的加快，城市规模扩大，市政建设用地、基础设施建设用地和经营性用地增加，导致土地资源减少，但更深层原因还在于我国土地产权制度和土地征用制度设计上的缺陷，导致大量土地被占用，农民利益被剥夺。 1.传统的土地产权制度设计缺陷与产权主体虚置与模糊 按照西方的产权理论，产权是与财产有关的、具有排他性的权利。产权的排他性意味着某一财产的特定的权利只能是一个主体。产权是界定人们行为关系的一种规则，它规定了交易主体之间的权、责、利关系。土地作为一种重要的资源，在我国一直实行公有制，并写进宪法受到保护。我国中华人民共和国宪法明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一是国有，二是农民集体所有。中华人民共和国农村土地承包法第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”。这就界定了土地的所有者和土地的产权主体是农民集体（或农村集体），农民个体则行使对农村土地的承包经营权。土地承包法第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。也就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。因此，农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合，应该被界定为一种实质的土地产权。 但现实情况是土地的集体产权是虚置的，农民的个人土地产权受到侵犯。因为农民集体（或农村集体）是一个看不见摸不着的抽象的、没有法律人格意义的集合群体，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，不具有法律上的人格，所以，不具有真正意义上的土地所有权。在现实中是由村民委员会或村民小组代表农民集体（或农村集体），而村民委员会作为被农民选举出来并代表农民利益的基层群众性自治组织，是否能代表农民的利益，回答是否定的。因为现行的治理结构使得村级组织具有“双重人格”，一方面代表农民利益，一方面还要对上级组织或上级政府负责，代理上级政府的一部分行政职能，在农民利益和上级政府利益存在不一致时，村干部就自然站在上级政府一边。因为他们的利益与上级政府利益存在一致性，可以与上级政府达成某种利益上的默契。许多村民委员会和村民小组可借集体名义随意处置农民土地，地方政府可以直接与村民委员会和村民小组达成协议，随意占有农民土地；或利用各种名目层层克扣、截留或挪用农民土地补偿安置费，使补偿安置费不能足额发放，造成有些农民的名义补偿与实际补偿不一致；或者随意挪用征地补偿、安置补助费中村集体提留部分，甚至利用手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱；或干脆强取豪夺将集体资产攫为己有。 因此，我国农村土地产权制度所存在的土地所有权主体的虚置和模糊缺陷，直接导致责、权、利的边界不清，以致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用，进而导致农民经营土地权利的丧失。结果是在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地所有权利益得不到充分保障。 2.土地管理制度设计上的缺陷，导致土地征用权被滥用 宪法第十条规定，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这里的土地，显然指集体所有土地。而中华人民共和国土地管理法第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就出现两个问题：首先，农村集体土地只有通过国家征用变成国有土地才能进入土地市场。这样政府部门便有权力从集体手中将土地所有权收回，再以国有土地所有者的身份将土地出让。政府摇身一变成为土地的主人，对国有土地具有审批权、转让权、收益权。那么省级、县级政府以及乡政府与村委会之间管理与被管理的关系注定了村委会只能听命于上级，绝无讨价还价的余地，其结果是失地农民的权益维护便出现了空白。其次，土地管理法没有对“公共利益”作明确的界定，导致一些地区把公益性用地和经营性用地混在一起。许多地方政府出于政绩考虑，出于寻找新的经济增长点考虑，提出“用土地经营城市”的错误口号，把征地作为谋求短期内本地区经济快速发展、体现政府领导任期内政绩的手段。一是低价征地、高价出让，已成为不少地方政府创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。一些地、市、县、区的土地出让金已占到财政收入的40甚至60。二是盲目设立各种开发区、工业园区，占用了大量耕地。按照国土资源部门的统计，目前全国各类开发区已经达到了5000多个，圈地3万多平方公里。据一位土地专家计算，这些开发区用地80以上是耕地，一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成了大量土地荒芜的“撂荒”现象。三是随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行“零地价”。在农民利益受到损害时，往往是睁一只眼闭一只眼，从而使开发商有恃无恐地压低被征用土地价格，农民利益受到损害。 政府以公益性用地需要为名低价统征土地，再高价转卖给开发商，其差价进入了政府的腰包。在征地实践中所出现的这一问题，根源于法律规定上的矛盾和制度设计上的缺陷。 3.土地征用补偿制度不完善，导致对农民利益的剥夺 我国现行的征地补偿制度是以农业产值量为基础核定补偿数额。依据土地管理法第四十七条，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的610倍；征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的46倍。这一补偿制度在计划经济体制下是合理和适用的，但在市场经济条件下依然采用，就没有充分考虑现代农业的现状和特点。因为，第一，以产值作为征地补偿标准难以全面反映现代高效农业收入现状。随着土地承包经营制30年不变政策的实施，许多农民已对土地进行了大量投入，改变了传统的单一的种植业，许多是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已远远高出普通的粮食或蔬菜价值。所以土地的征用价格应充分考虑由于农民持续投入而改变土地的劳动生产率所带来的产出值的增加，而现在的土地征用价格未能充分反映这一点，是一个偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的预期收益增加部分。农地一经征用后，随着用途的改变，地价通常会飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，由土地的肥沃程度和位置的差异所带来的级差地租，应该归土地所有者所有，在同一块土地上连续投资所形成的劳动生产率的差异所带来的级差地租，应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。但在现实中各地征用农民土地时，并未考虑到这一点。第三，征地补偿标准未考虑地区经济发展水平对地价的影响。土地价格受到地区经济发展水平的影响，一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。 因此，依据土地管理法所确定的我国征地补偿费计算方式和方法，已不适应市场经济条件下农业现状和土地使用的现状。 二、创新土地产权与征用制度，建立保障失地农民利益的长效机制 失地农民问题存在的根本原因是土地产权与征用制度缺陷，解决失地农民问题，必须进行制度创新。 1.改革现有的土地产权制度，实现土地产权多元化。土地产权的多元化包括土地的国有制、集体所有制、家庭承包制、股份合作制和私有制等多种形式。鉴于土地集体所有制产权主体不明确，集体所有权权能缺位，专家建议实行土地国有制，把土地的所有权收归国有，使用权归农民，再不变更。这不失为一项选择，但还不够，应根据我国各地经济发展现状采取不同的形式。在发达的东部地区，农民种地的经济成本高、比较利润低，但农民流转土地的市场价格高，离开土地从事非农产业的机会多，实行土地的租赁制、股份制和私有制就有助于农民完成土地和身份的双重转型，而且由此产生的土地抵押和兼并也有助于加速东部农村的城市化和工业化。但在中西部地区，土地贫瘠、地理位置差，农民困苦，土地是农民赖以生存的唯一资源，贸然推动土地私有化将导致两极分化。而且，由于西部土地的价值较低，愿意兼并西部土地、投资西部土地的企业和个人相对较少，所以，维持西部土地的家庭承包体制，维护西部农户的合作传统，仍是目前中西部地区农村土地产权的较好模式。 2.完善征地法规，立法保护农民的土地产权。严格执行联产承包制政策，在稳定家庭承包经营权30年不变的前提下，进一步完善征地法规。（1）要有一定的监督机制和监督机构，对征地全过程及用途进行跟踪监督，防止政府有关部门暗箱操作和改变征地用途。（2）在土地的农民集体所有未改变的前提下，任何土地的征用都必须坚持农民自愿的原则，未经农民同意，任何部门、个人不得擅自违背农民意愿而实行土地使用权的转让。即使国家出于公共利益需要而征用土地，也必须充分尊重和保障农民的财产权，给予农民合理的补偿。（3）充分保障农民的公平交易权。农民或农民利益代表在土地征用过程中的主体地位决定他们有权直接参与征地和物质补偿条款的谈判。（4）建立、完善农地纠纷的裁决制度。在现行的土地征用制度中，实行的是谁批谁裁决的办法，这种制度有失公允。因此，须引进司法裁决，以体现公平。首先，进一步完善土地征用制度的有关法律制度，包括农民在土地征用过程中的主体地位和谈判过程中的所有者申诉权，完善征地委员审议、裁决制度等，以合理解决土地征用中的纠纷，切实保护集体所有者和农民的切身权益，保护有限的耕地资源。其次，借鉴国外经验，设立土地法庭，专门审理土地纠纷案件，以维护被征地者的合法权益。如果征地者与被征地者协商不成，或当事人不满政府主管部门所确定的补偿额，可向法院上诉，由法院作最终裁决。目前我国土地征用纠纷，一般是通过法院的民事法庭来进行裁决。由于农民的弱势地位，他们所面对的是强大的政府和利益集团，法院承接的土地纠纷案难以保证及时和公正裁决，不得已农民只有上访。因此，作为一个传统的农业大国且正处于工业化、城市化进程加速期的中国来说，土地问题涉及到近2/3的国民，设立专门的土地法庭是非常必要的。 3.改革现行的征地补偿和安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供法律上的依据。（1）征地改革应严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为，分别采用不同的征地补偿和安置标准，并规定补偿和安置费用于建立失地农民社会保障基金。以公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。非公共利益占用农民集体土地，用地单位除为失地农民办理失业、大病、养老等保险外，应更多地引入谈判机制，由用地单位和农民集体自行谈判确定补偿安置费，并一次性足额支付。（2）加强各类土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地的现象，赋予农民充分的知情权和参与权，尽可能地减少政府对征地及土地收益的不适当干预。（3）要通过货币安置、留地安置、用地单位安置和保险安置的有机结合，做好失地农民的安置工作；建立失地农民社会保障基金，筹措建立失地农民社会援助基金；对有长期稳定收益的征地项目，可采用探索土地使用权入股和征地补偿费入股的方式，为农民提供收益保证。（4）要制定土地补偿基金管理制度，进一步完善村财务监督管理机制。土地补偿费属农村集体经济组织所有，要制定制度杜绝镇（街道）等其他单位截留或变相截留土地补偿费。要制定约束机制及时把国家征地政策、要求征用土地方案和征地补偿安置方案向农民公告，并将土地补偿费的数额、分配和参加基本生活保障的对象一并公开，防止征地补偿款被“村委会集体”滥用而产生不良后果。严格限制村级集体资产投资一般竞争性行业，对已经介入的要逐步从一般竞争性行业退出，努力实现资产的保值、增值。 4.建立失地农民的社会保障体系。失地农民作为一个社会弱势群体，理应得到政府和社会的多方关注，而建立保障他们基本生活的安全网尤为重要。首先，在政府主导下，由劳动、国土两部门具体承办，在城市规划区内，将征地后需安置的农业人口的户口实行“农转非”，并统一纳入城镇居民社会保障体系，使他们享受到与城市居民同等的最低生活保障权利。1999年，国务院颁布的城市居民最低生活保障条例，其适用的范围仅仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外。失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保