浅谈我国户籍制度改革.doc

浅谈我国户籍制度改革我国的户籍制度是在建国以后逐渐形成的一套户口管理制度。户籍制度在身份证明、保持社会稳定、经济建设方面起过十分重要的作用。但是随着社会的发展，特别是社会主义市场经济的逐步完善，户籍制度的局限性也越来越突出，以致影响了我国的经济发展，因此有必要探讨我国的户籍制度改革问题。 一、 我国户籍制度的发展过程 我国的户籍制度有一个历史的发展过程。1951年至1958年出台中华人民共和国户口登记条例，该条例的出台就是为了限制所谓的“农村盲流”进城，该条例和1957年底制定的临时工招聘规定，以及1959年初制定的户口登记制度一起，标志着全国城乡统一的户籍制度正式形成。1960年开始的“三年自然灾害”引发了商品粮供应全面紧张，因此国家开始全面压缩城市人口。为配合这一行动，1963年，公安部依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，使得这个制度具有了真正的操作依据。1964年国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定(草案)，进一步划分了城市之间人口迁移的界限。1975年通过的宪法，取消了关于迁徙自由的条款，1977年，为规范户口迁移制度，公安部发布了一个户口迁移规定。第一次正式提出严格控制“农转非”，使城乡间城市人口迁移的限制达到了顶峰。从此农民被牢牢地限制在土地上，还被严格限制户口迁移和“农转非”指标，农民进城的路子被人为地堵死。于是，城里人和农村人形成了两个不同的阵营。形成了一个城市人与农村人的“二元结构”。 80年代后，中国的户籍制度在迁移方面的限制稍稍放松了一些。国务院于1984年发出了关于农民进入集镇落户问题的通知，准许自筹资金、自立口粮，在集镇有固定住所、有经营能力、或在乡镇企事业单位长期务工的农民及其家属进入城镇务工经商。1988年，中国的粮油及副食品价格逐步放开，以户口为基础发放的各种票证被取消，户口对从农村流入人口的限制作用也随之减少，导致城市中长期暂住人口的大量增加。据有关部门统计，目前中国大陆城市暂住人口和流动人口约在一亿二千万左右，其中80%属于民工。暂住人口在目的地的居留与工作均属暂时性质，他们不享受当地城市居民在住房、教育、社会福利等各方面的优惠政策，因此形成一种特殊的暂住人口群体。 新中国成立后，我们选择了优先发展重工业的发展战略，要再最短的时间内建立比较完善的现代工业体系。此时，中国工业化原始资本积累的来源，只能来源于农业。我们就采取了工农业“剪刀差”的方式，把农业中的剩余资金输入到城市。如果不限制人口的城乡流动，城乡之间的利益差别就可能会吸引农村人口大量的流向城市，造成城市人口的暴涨。工农业产品“剪刀差”所形成的流入到城市的资金也有可能被迁徙到城市的人口所蚕食掉。因此城乡间不得不用户籍制度，人为的搭建了一个迁徙壁垒。二、 现行户籍制度已经不适应经济和社会发展的需要不可否认户籍制度在我国历史曾经起过一定的积极作用。它有力保证了国家利用城乡价格剪刀差，积累财富，迅速建立了较为完备的工业体系。同时为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料，而且户籍制度在维护治安、打击犯罪方面也起到了巨大的作用。但是随着市场经济的发展，户籍制度在限制人口流动的同时也限制了经济的发展，并且进一步加剧了城乡差别。我国的户籍制度并不仅仅是一个简单的登记制度，它承担着一些其他的社会功能：区分了城乡户口的差别、对人口的流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制、和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。正是户籍制度的这些附加功能使得户籍制度现代经济的发展越来越越不相适应。（1）现行的户籍制度和市场经济的发展要求不相适应。市场经济要求自由，要求各种生产要素能够自由的流动。传统计划经济体制不承认劳动力的市场价格，表面上把人同商品区别开来，维护了人的尊严，但实际上剥夺了人的选择自由，把人才限制在一个单位或一个地区内，人才成了户口和档案的附属物。这造成了很大的人力资源浪费。（2）从结构优化的角度看，户籍制度限制人口自由流动也不利于产业结构的升级。包括产业结构在内的经济结构调整是新世纪初我国经济改革的主线，但产业结构调整客观上要求包括劳动力在内的各种要素，能够不断地从第一产业转移到第二、三产业中，以推动产业的升级。而现行的户籍管理制度却限制了劳动力的自由流动。产业结构的优化需要打破现有的户籍制度，实现人力资源的自由流动。（3）现行的户籍制度不利于增加农民的收入。我国农村人口众多，全国人口的71%之多是农民，并且农村劳动力总量仍然以每年1%左右的速度增长。注定了农村的经营模式是劳动密集型的小规模生产，阻碍了农民收入的提高。因而，在这样的一种背景下，农业基本上是一种无法盈利的产业。从实际数字来看， 2008年，农村居民家庭人均纯收入是4761元，城镇居民的人均可支配收入是15781元。2009年，农村居民家庭人均纯收入是5153元，城镇居民的人均可支配收入是17175元。2010年，农村居民家庭人均纯收入是5919元，城镇居民的人均可支配收入是19109元。这种差距还呈现出扩大的趋势。而解决这一贫困化的问题，及时转移农村剩余劳动力是一个必要的途径和选择。 （4）对城乡区别对待，实行不同的福利待遇实际上是不公平的。很多的福利待遇往往是只是针对城里人的，相对贫困的农民却被排除了在了福利保障之外。如：第一城乡居民失业解决措施不平等。政府对城市劳动力的失业问题高度重视，解决其就业问题一般会成为城市政府的“一号工程”或“首要工程”。然而相对来说，对农村长期存在的失业问题，难以排上重要的议事日程。只认定城市职工下岗是失业，不明确农村也存在严重的失业问题；第二城乡居民税费负担不平等。新中国建立以后的很长一段时间，城市居民个人所得收入从不纳税，只是从1994年才明确对月收入超过800元的部分，按照累进税率征收个人所得税。可是，农村居民从新中国建立以来一直就要交纳名目繁多的各种税费。不管种地是否亏本、养猪是否病死，水产是否有收，照样都要交各种税负和人头税。改革开放以来，农民的负担由500亿斤粮食增加到现在的3000多亿斤，农村吃税吃费的队伍扩大了许多倍。究竟为什么要让农民承受那么重的负担呢？人们可以说出这理由、那理由，但本质的理由是他们没有真正成为与城市人平等的“公民”，而是一群长期被忽略、被歧视、被限制的“二等公民”； 第三社会保障制度方面不平等。改革开放以前，城市居民一直享受着计划经济供给制社会保障。在改革开放的今天，我国农村大部分地区仍见不到建立以“让农民拿一点，集体拿一点，国家拿一点”筹集资金的方式而建立社会保障制度的迹象。三、 户籍制度的改革方法 户籍制度本身其实是一种人口的登记制度，但是在我们国家户籍制度被赋予了很多其他的含义，因此户籍制度改革的方向必须要弱化户籍制度的附加内容，使户籍制度成为一个单纯的人口登记制度。户籍制度的附加内容主要有两个，一是确立了城乡户口的差别、二是对城乡不同的户口实行不同的福利待遇。这两个方面的是相互联系的，如果城乡实行不同的福利待遇标准，就必须明确哪些人应该享受高福利，哪些人应该享受低福利，因此就必须对户籍进行城乡的区分。从前面的分析知道，市场经济的发展以及农民受辱的提高都要求城乡人口的自由流动，因此我觉得户籍改革的目标应该是取消城乡的户口差别，实现人口的自由流动，但是做到这一点的前提是弱化城乡的福利待遇的差别，只有逐步取消了城乡福利待遇的差别，才能逐步消除城乡户口的差异，实现人口的自由流动。具体来看要注意四个方面的问题： （1）户籍和社会待遇脱钩。户籍彻底和社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除户籍所引起的社会公平问题，促进城市化的发展。我国目前的现实是是城市的待遇高于的农村的待遇。要消除城乡的差别，不外乎两个方法：或者减弱城市的福利待遇，或者加强农村的福利待遇。第一种方法实际上是在剜肉补疮，不可取。因此努力的目标应该是在经济发展的过程中逐步提高农民的福利待遇，把农民纳入国家的社会保障体系中来。 （2）集中人口管理权，成立统一的管理部门，减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。目前我国由计划生育委员会控制人口的出生，统计育龄妇女数及人口的生育状况；公安部门管理户口登记，控制人口的迁移，每五年、十年进行一次人口统计；国家统计局进行人口抽样调查；国家计委管理“农转非”计划；国务院还直接领导全国的人口普查。如此的政出多门，自然会出现一些不协调的地方，造成社会资源的浪费，增加社会成本。因此，有必要成立统一的人口管理部门，统筹全国的人口管理和户籍工作管理工作。这样可以加强人口统计，统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动。 （3）实行统一的户口，取消城乡的户口差别，取消户籍的区域歧视，解决“人户分离”的问题。在我国目前的户籍制度下，由各种户籍模式，比如农业户口和非农业户口，暂住户口，蓝印户口等等，这样的户籍政策搞乱了户籍管理。而且现行的户籍迁移的门槛过高，使得人户分离的现象很严重，人户分离的现象大量存在对社会经济的发展，国家的行政管理和保障公民的个人权利等方面均有不利的影响，因此应该逐步降低人口迁移的门槛，实现人口的自由流动。取消人口流动的限制不会出现人口大量涌入城市的问题。根据发展经济学的托达罗人口流动模型，农村人口做出迁往城市的决策，有两个主要变量：一是城乡实际收入差距，包括货币收入水平、享受的公共服务量；二是在城市正式部门找到工作的可能性即就业概率。实际收入与就业概率的乘积是预期收入。如果城市的预期收入大于农村预期收入，那么，农村劳动力就会迁往城市。相反，如果城市的预期收入小于农村预期收入，农村人口就不会做出迁往城市的决策，甚至城市居民还可能因“城市病”的加剧和农村预期收入的增加而回迁农村。可见，劳动力自由流动的基本力量，在于个人对成本和收益的比较。如果我们逐步消除了城乡户口的福利待遇的差异