企业的标准化责任及其社会性.doc

：企业的标准化责任及其社会性 企业作为社会基本的单元，应该对社会发展做出自己的贡献，并履行自己相应服务社会，贡献社会的责任。企业应该把自己作为社会公民公民，在享受权利的同时，承担义务和责任。企业社会责任就是指企业在谋求股东利润最大化之外所负的维护和增进社会利益的义务。 它超越了企业只对股东负责的范畴，强调对其他如员工、消费者、社区、客户和环境等在内的利益相关者的责任。企业社会责任最基本的是企业的法律责任，企业要遵守法律法规，不违背商业道德和社会公共利益。高层次上则是对社区、环境、社会公益事业的支持和捐助。企业社会责任是一种集合法律义务与道德义务的积极责任。法律上企业的标准化责任源自于企业对自己标准化权的滥用和违反标准化义务。分析相关法律，站在食品安全和消费者的立场，企业标准化的法律责任主要表现在以下方面。第一，公司法第5条规定了“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”食品安全法第3条更明确规定了“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”标准化法实施条例第23条规定了“从事科研、生产、经营的单位和个人，必须严格执行强制性标准。”第24条紧接着规定：“企业生产执行国家标准、行业标准、地方标准或企业标准，应当在产品或其说明书、包装物上标注所执行标准的代号、编号、名称。”食品以及产品中有关保障人体健康，人身、财产安全的标准是强制性标准，企业必须采纳适用。否则将承担没收产品和违法所得，并处罚款或者追究直接责任人员刑事责任的法律责任。此外，企业还应积极参与标准制定。第二，标准化法第4条规定：“国家鼓励积极采用国际标准。”第6条第二款规定“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准必须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。已有国家标准或者行业标准的，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。”第17条补充说明“企业研制新产品、改进产品，进行技术改造，应当符合标准化的要求。”在食品安全法第25条又对此加以强化：“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在企业内部适用。”即在没有国家强制性标准的情况下，企业应制定最好是更严格的企业标准或者采用国际标准。在制定企业标准时应当充分听取使用单位、科学技术机构的意见。不过无论采取什么标准，都应符合第8条“制定标准应当有利于保障安全和人民的身体健康，保护消费者的利益，保护环境。”的原则性规定。第三，食品安全法第26条还规定了“食品安全标准应当供公众免费查阅。”据此，企业在公众要求查阅时，应给予无偿的方便。第四，此外，根据企业标准化管理办法、食品安全法等其他法律，与企业标准化密切相关的其他责任还包括食品安全法所规定的企业应建立健全企业内部食品安全机制、农产品生产记录制度、农业投入品安全使用制度、食品添加剂许可登记制度和安全风险评估、新品种和新产品的安全评估，标准使用食品添加剂等。企业的最高标准是社会责任。人命关天则是产品的最高标准。食品安全法虽已颁布，但我国食品行业还没有建立起统一的标准体系。法律规定由卫生部对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。但解决问题的关键依然在企业自身的实际行动。在国家食品安全统一标准出台后，食品生产企业应积极履行保证产品安全和消费者合法权益的社会责任，在国家标准的基础上制定更加严格的产品标准。正如一位两会代表所说，“食品安全国家标准只是一个最基本的标准，企业不能只满足达到国家标准，要有预见性地制定高于国家标准的企业标准，勇于承担企业的社会责任。” 企业的标准责任天生具有社会责任基因，其根源在于标准是一种准公共物品。首先，标准相对难以衡量量和质；其次，除企业标准外，其他标准同时有许多人共同“消费”且难以排除未付费的人（何况标准不需要使用费）；第三，许多强制性标准企业不能选择不使用；第四，企业无法自由选择许多标准的质和量；第五，标准的配置决策主要通过行政程序作出。而标准的这种准公共物品性又通过企业生产的产品传到给了消费者。大部分消费者几乎对于食品标准或产品标准缺乏选择意识，事实上法律也没有赋予他们对标准的抉择权。消费者的弱势又一次暴露。因此，一旦标准出问题，其所殃及的必定是整个消费者群体、本行业链以及社会公共利益。因此，依法、合理的标准化虽然属于企业生产经营权，但是同时也是企业的一项义务，一项对产品质量负责，对消费者负责，对行业负责，对社会负责的义务，是企业社会责任的主要体现。因此，标准化法第8条规定了“制定标准应当有利于保障安全和人民的身体健康，保护消费者的利益，保护环境。”的原则。笔者认为仅有上述关于标准化企业的基本社会责任是不够的，我们应该多方面，多角度拓宽企业于此方面的责任。而引入企业标准化的消费者参与机制则是其中重要的必不可少的部分。美国食品安全监管中的召回方式及其启示在美国联邦的法律体系中，食品召回的方式仅有一种，即主动召回，联邦政府并没有强制性或责令性的食品召回权力。1相关联邦行政机关的主要任务在于监督食品生产企业对不安全食品实施的主动与自愿召回的活动，这与其他的法律是有区别的。 为此，关注美国食品安全的群体中有人提议相关行政机关应增加责令性的召回方式，由此引起了持续的争议。2支持现行主动食品召回制度的人认为政府已经具有了充足的执行权力，而强制召回权将会削弱现有的政府与私人产业之间的协作关系。而支持责令性召回的人则认为主动或自愿召回制度无法适应现代食品安全的挑战与需要，为了保障公共健康，政府应该拥有责令性召回的权力。主张坚持现行制度的论者主要包括了食品产业的成员与代表；而主张进行改革的论者则包括消费者协会以及相关的行政机关。 一、美国实行食品主动召回的原因与相关规定 在美国联邦层面，负责监督食品召回的有两个行政机关，分别是美国联邦农业部，以及食品与药品管理局。3前者的规制权力来源于联邦肉产品检疫法与联邦禽类产品检疫法。不过负责具体事务的主要是它的下属机构即食品安全与检疫司，食品监管范围包括了肉类、禽类与蛋类产品。后者的权力来源于诸多的法律，如联邦食品、药品与化装品法等，规制范围则是上述产品之外的食品（带壳的鸡蛋、海鲜产品、牛奶、谷产品、水果、蔬菜）。对于这两个行政机关而言，最为重要的监管工具就是食品召回的方式，但其方式是企业自愿性或者讲是主动性的召回，而不是行政机关强制性或者责令性的召回。那么，基于什么引发了自愿性的召回呢？农业部、食品与药品管理局激发公司主动召回不安全食品的手段是什么？ 答案很简单：其是规制行为选择、责任承担或者不利公开的影响的结果。4因为在美国食品监管制度中，可以使用的规制行为比较多，如警告信、不利公开、指令、扣押、没收、刑事起诉等，均能够有效地保障食品的安全，因此在法律中并没有赋予行政机关强制性的召回权力。5而另一方面，食品生产企业如果未能召回不安全食品有可能引起集团诉讼与刑事责任，6既然现有的法律可以监督企业召回以及不召回会得到惩罚，那么法律也就没有必要赋予行政机关的强制性的食品召回权力。再者，不利公开也会导致公司品牌声誉受损。因此，有些观察者甚至认为“主动召回”显然用词不当，因为其通常是在规制、法律或者市场的压力之下展开的，准确地讲是“被动”！农业部、食品与药品管理局均依法监管、协调主动召回的行为。 （一）食品安全与检疫司监督下的主动召回方式 当食品安全与检疫司获知不安全的肉类或禽类产品在市场上流通时，会启动初步的调查行为用以决定对该产品是否予以召回。如果决定有必要予以召回，其所属的召回委员会（一般由食品安全与检疫司所属的科学家、技术专家、相关领域的检查人员、执法人员以及沟通方面的专家）来评估信息的可靠性、食品卫生的风险、召回的等级等问题。该委员会也会就召回的广度与范围提出自己的建议。食品安全与检疫司与即将采取主动召回的企业将采取有效的确认程序，用来决定召回告知的充足性与成功召回产品的充足性。食品安全与检疫司向公众告知采取产品召回措施主要有两种方式：一是新闻发布；二是召回告知报告。另外，食品安全与检疫司还在自己的网站发布召回的报告以及向全国的食品安全与公共卫生部门发送这些报告。 （二）食品与药品管理局监督下的主动召回方式 当食品与药品管理局认为有必要采取召回措施的时候，其地区官员会获得到召回的初步信息，7于24小时内提供给所属的食品安全与应用营养中心、规制事务办公室。虽然相关企业并不被要求去咨询食品与药品管理局或者根据食品与药品管理局的建议调整自己的召回行动，但食品与药品管理局的地区官员会帮助企业确定召回战略。前述的营养中心也将会提交一份书面报告，主要内容包括对卫生风险的评估，其主要目的用以确定召回的等级。食品与药品管理局监督企业的召回过程，并鼓励企业在第一级与第二级召回等级中召开新闻发布会。当食品与药品管理局认为公众有必要知道相关的风险时，其自己也会发布相关的信息，在自己的网站上发布实施报告，列举召回的食品清单。 二、增加责令召回方式的建议与益处 支持现行制度的人认为主动召回制度一方面有效地从市场召回了不安全的食品，另一方面也增强了政府与产业之间的合作，其与行政机关实施的危害分析与关键控制点系统（HACCP）的要求是一致的。企业主动召回（无论是自愿的或者基于行政机关建议而自愿做出的）基本都没有发生过延迟现象，而且农业部、食品与药品管理局的官员也有足够的权力制裁相关的企业，所以不需要增加强制性召回权，因为责令性召回可能是对抗性的，会引发诉讼与责难。 对此，反对者的批评之声依然存在。如在一个热狗召回案件中，Sara Lee公司未能及时召回涉案的热狗，导致爆发了全国性的李士德菌，21人因此死亡，至少有100余人住院，涉及到22个州。类似的例子还很多。为此，呼吁建立责令性召回或强制性召回方式的提议不断出现。如1997年有人提出应颁布食品安全实施增强法，用以回应因一些企业不主动召回不安全食品而产生侵害消费者利益的事件。8该法赋予农业部在企业拒绝主动召回的时候，可以强制性召回不安全食品。同时，食品与药品管理局也提出应颁布食品安全实施法，主要内容就是针对企业不主动召回不安全食品，行政机关可以责令召回。再如2002年有人提出颁布肉类、禽类与食品安全法，建议赋予农业部、食品与药品管理局强制召回的权力。 关于益处，改革者认为召回的速度越快，就越能有效保障公众的身体健康。作为一种辅助性的手段，责令性召回的权力可以确保政府对那些少数不自觉与服从企业的监督，从外部来促进更多的企业实施主动召回。9即使行政机关增加了强制性召回的权力，但仍然以企业的主动召回方式为主，10同时，启动强制性召回，也会为企业提供正当程序的保障。即在责令召回前，让企业有机会陈述自己的意见，当然这种听证的举行应当尽量快速。责令或强制性召回可以减少召回过程中的迟延现象。另外，赋予行政机关强制召回权，可以使行政机关有效地应对大规模的恐怖活动与紧急事件的发生。不过这些建议均在讨论中被否定，也就是对于赋予政府对食品强制性的召回权力，多数人仍持反对意见。11 三、启示：企业责任与政府责任之间的平衡 以上简要论述了美国食品安全监管中的主动召回方式，以及为了适应风险社会需要之下，有人提出要赋予联邦政府责令召回的权力。对此，无论是其主动召回方式的运作，还是增加责令召回的建议均为中国食品安全法的实施及其召回方式的合理运作提供了启示。 （一）企业责任与主动召回 美国之所以坚持实行主动性的食品召回方式，而否定强制性召回，原因在于其具有完善的法律体系以及较好的法律实施与司法审查体制，同时还有被企业视为生命的产品质量、诚实守信规则和自律制约机制，这是企业对社会、公众健康所承担的义不容辞的责任。在这种情况，企业与政府会基于同一目标而达成友好互助与信任合作。甚至有时，行政机关为了鼓励自愿召回，相关企业在自身发现食品存在潜在风险，但没有造成严重危害的情况下，如果主动向食品安全与检疫司、食品与药品管理局提出报告，原意召回并制定了切实有效的召回计划，食品安全与检疫司或食品与药品管理局将简化召回程序，不做缺陷食品的危害评估报告，不再发布召回新闻公告，也不一定对企业进行曝光。而相比之下，中国食品安全法规定的不安全食品召回制度是主要由食品生产者实施的，企业召回已经上市销售的不安全食品，并通过相关生产经营者和消费者，记录召回和通知情况。食品召回管理规定第21条规定：“食品生产者向社会发布食品召回有关信息，应当按照有关法律法规和国家质检总局有关规定，向省级以上质监部门报告。”第22-24条规定了召回的等级、食品召回计划的内容以及食品生产者的其他义务。可以看出，这种召回方式完全是依靠企业的自律性来实施的。但是，由于目前中国企业的自律性较差，因此对于不安全食品实施的主动召回的方式将会在实际效果上大打折扣。而同时，中国的主动召回方式规定过于简单，所谓的主动召回就是以企业为主，企业向所在地的省级质监部门提交召回报告，而质监部门只是在召回后期“组织专家委员会对召回总结报告进行审查，对召回效果进行评估，并书面通知食品生产者审查结论食品生产者所在地的省级经上质监部门审查认为召回未达到预期效果的，通知食品生产者继续或再次进行食品召回。”显然与前述美国式的主动召回有着较大的差异，其行政机关在主动召回方式中也发挥着积极的作用，而中国的行政机关总是处于一种“事不关已”的态度，事后监督的方式也必将导致企业与政府之间的关系并不是一种友好的合作、互动的关系，主动召回的效果并不理想。因此在立法时，中国借鉴其他国家的做法，规定了强制性或责令召回。转贴于 中国论文下载中心 http:/www.studa.ne（二）政府责任与责令召回 政府的责任在于弥补市场的不足，在于化解自律的不足。对于那些不自愿召回不安全食品或不及时召回不安全食品的企业，行政机关可以去责令召回，这是一种强制性的行为。食品安全法第53条、食品召回管理规定第25-27条均进行了规定，立法目的虽然相同，但是有几点值得探讨： 第一，食品召回管理规定第25条规定责令召回的主体是“国家质检总局”，但食品安全法第53条则规定“食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营”。 第二，食品召回管理规定第25条规定责令召回不安全食品的范围，主要包括食品生产者故意隐瞒食品安全危害，或者食品生产者应当主动召回而不采取召回行动的；由于食品生产者的过错造成食品安全危害扩大或再度发生的；国家监督抽查中发现食品生产者生产的食品存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的，“食品生产者在接到责令召回通知书后，应当立即停止生产和销售不安全食品”。而食品安全法并没有规定。 第三，食品召回管理规定第26-27条规定食品生产者在接到责令召回通知书后，应该进行召回，并按照时限提交召回阶段性进展报告，最后相关部门将有关情况上报国家质检总局。而食品安全法中未有此详细规定。 第四，食品安全法第85条对于“食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的”，“由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。而食品召回管理规定第35条仅规定了对违反其第25条第2款即前述召回范围情形，未停止生产销售不安全食品的，予以警告，责令限期改正；逾期未改正的，处以3万元以下罚款；违反有关法律法规规定的，依照有关法律法规的规定处理。 第五，关于企业对责令召回仍不执行，如何处理的问题。食品召回管理规定并没有直接规定， 而食品安全法则在其第八章“监督管理”中规定了相关行政机关的职责，虽不是直接针对责令召回，但可视为是对企业不执行责令召回的处理方式，根据其第77条规定，有关行政机关可以查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品等。 第六，一些行政机关，制定了较为详细的责令召回工作规则，值得进一步研究。如江苏省质监部门食品责令召回工作规则（试行），对责令召回的范围、程序、证据要求以及企业逾期不执行召回决定的措施 等进行了详细规定。 在中国现行责令召回方式的规定之中，强调了对政府责任的重视，固然可取，但是在具体落实方面由于行政机关的监管理念不够充实，监管方式仍显简单，如何评估、如何确定责令召回、如何保障当事人的权利（如未设听证制度）等均没有详细规则，可能导致行政机关裁量权过大，政府责任无限渗透于私人领域。 （三）在自愿与强制之中寻找企业与政府的合作 现实需要有效的食品召回方式。中国为了应对频繁发生的食品安全事件，确立了食品召回制度，以自愿的主动召回为主，突出企业责任；而同时以强制性的责令召回为辅，强调政府责任。应该讲是借鉴了国外的先进立法。但由于制度与召回方式运作刚刚起步，对于自愿、强制以及企业与政府在召回中关系的认识不足，导致立法与实践上仍有不足。那么怎么克服这种不足呢？我认为借鉴美国及其他国外的经验，首先要完善两种召回方式的程序；其次要正确认识与确立两种召回方式中企业与政府之间的合作关系；再次要完善配套的制度，如食品溯源制度、食品召回委员会制度、食品安全中的信息收集制度与食品召回责任保险制度等，让食品召回制度充分发挥其应有的作用。 四、结语 近些年来，全球与中国不断发生食品安全事故，而对不安全食品，如何快速有效地将其从市场上撤出，最大限度保护消费者的利益，是各国着重探讨并急于解决的问题，其中重要的措施之一就是建立食品召回制度。中国食品安全法与食品召回管理规定明确规定了主动召回与责令召回两种方式。但立法与实践对两种认识过于偏颇，忽视了无论是哪种召回方式之中，企业责任与政府责任均不可缺失。主动召回过程中也需要政府前期介入与后期监督，而在责令召回过程中，企业积极配合更是必不可少。本文通过对美国主动召回方式的内容以及是否需要建立强制性召回争论的介绍，意在提醒中国食品安全监管机关，召回过程中监管技术以及监管理念的差异将导致整个中国食品的安全。主动抑或责令并不是问题的关键，关键是行政机关是否实施了良好的监管。政府负责弊端基本建立和逐步完善我国食品安全法律体系 据我们初步统计，1949年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件等多达840篇。其中基本法律法规107篇、专项法律法规683篇、相关法律法规50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革开放前（1978年12月前）1篇、改革开放后（1978年12月后）832篇。国务院于1979年8月28日发布了中华人民共和国食品卫生管理条例（现已失效），全国人大常委会于1982年11月19日发布了中华人民共和国食品卫生法（试行）（现已失效），全国人大常委会于1995年10月30日发布了现行有效的中华人民共和国食品卫生法（以下简称食品卫生法），这3个法律规定从法律层面上相继构成了我国改革开放后食品安全法律体系的核心，对我国的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。 但随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要，作为食品安全法律体系的核心，食品卫生法对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用也有所降低。主要原因包括： 第一，食品卫生法等法律法规所调整的范围过于狭窄。食品卫生法第四条规定：凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。从此条可以看出，食品卫生法的食品概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。 第二，食品卫生法确定的执法主体职责与现实情况有所脱节。根据该法第三条的规定：国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。而1998年机构改革之后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2004年9月1日颁布的国务院关于进一步加强食品安全工作的决定再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。食品卫生法关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。 第三，食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。和经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对食品安全等最重要最基本的概念尚未有明确的法律定义。 第四，食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。以食品安全法律体系的核心食品卫生法为例，对违反该法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此可以也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间，极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规定总和起来，执法不力也就难免了。 再如，食品卫生法第三十九条规定：违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑事责任。而根据刑法第一百四十三条的规定，生产、销售不符合卫生标准的食品，只要足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，即构成犯罪，依法应予追究刑事责任。两者相比较可以看出，在同一罪名上，食品卫生法要求违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪，而刑法则强调当违法行为具有危害人身健康的危险性时即构成犯罪。两者尺度的不统一，往往会造成行政执法部门在对待足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的上述违法行为时，仅仅因为危害结果尚未发生，就依据食品卫生法做出不移交司法部门追究当事人刑事责任的决定，用行政处罚代替刑事追究。法律衔接的不统一给了违法食品业主以喘息的可能，削减了法律的惩处力度，也为司法机关再度追究当事人的刑事责任造成了时间上的拖延。其主要原因是食品卫生法修订在前，刑法修订在后，这段时期内无论是食品安全问题还是国家对食品安全的关注程度均有加重之势，刑法的修订是顺应了当时食品安全的要求。可见食品卫生法的滞后性已经显现。 第五，现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。 法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。无论多严密、多完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。如果行政执法部门不严格执法或者出于各种原因错误地理解和适用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期的效果。在现今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避。从我们了解并研究的一些案例看，有不少食品安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的，再加上地方保护主义，食品安全事故频发也就不足为怪了。因此，有法不依，执法不严，违法不究成为我国食品安全监管部门执法中的一个顽症，究其原因，不外乎是执法人员对法律法规的理解和运用能力不强、碍于情面和各方压力办人情案以及部分执法人员以权谋私、地方保护等等。要做到依法行政，就必须注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。 2建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体系 我国现今的食品安全监管体制在延续历史做法的同时，更要向管理体制卓有成效的国家学习，使监管体制相对协调集中，逐渐开创我国科学、协调的食品安全监管新模式。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法，另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分子造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全都管但都管不好的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口。2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多原因，想要在短时间内解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观。有学者认为，应改变多头管理，向相对集中统一的方向发展。我们认为，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平衡，不可能也不必要将食品安全的监管统一在一二个部门。当前，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。 3建立较为完善的食品安全应急处理体系 目前，我国在对食品的安全监管中尚未建立起较为完善的食品安全应急处理制度。从现实来看，一旦发生了食品安全事故，往往是监管部门事后仓促应对，相关部门匆匆召开联席会议，确定彼此的职责、工作分工和工作步骤。这种事后的应急处理方式已经不能及时控制原因日趋复杂的食品安全事故，也不能满足公众对政府高效处理此等事故的期望，更可能发生部门之间的互相推诿以及信息沟通的迟缓与不力。建立并不断完善食品安全应急处理机制，不仅有助于上述问题的解决，还可以加强食品安全执法部门的队伍建设。 4完善统一全面的食品安全标准和检验检测体系 第一. 尽快完善食品安全标准体系 由于订标工作缺乏有效的统一协调机制，我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题，比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等，这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。比如前一时期，政府有关部门在对全国黄花菜市场进行清理的过程中发现：我国没有专门针对黄花菜含硫量的鉴定标准，只能参照卫生部关于干菜类食品的卫生标准执行。按此标准，黄花菜的含硫量不能超过0.035毫克千克。沈阳市卫生监督所正是根据这一数据对24.5吨的毒黄花菜进行了查处，从而引发了社会各界对毒黄花菜问题的广泛关注。但是，国家农业部颁布的无公害脱水蔬菜标准（NY5184-2002）规定二氧化硫残留量的卫生指标是不得超过100毫克/千克。由于两个政府部门对黄花菜含硫量数值的规定差之千里，造成黄花菜农们无所适从，黄花菜的生产厂商们叫苦不迭，某些执法部门盲目执法，政府的监管效率也大打折扣。这一问题最终引起了国务院总理的高度重视，2004年8月9日，卫生部发布2004年第16号公告，扩大了焦亚硫酸钠和硫磺的使用范围和使用量，制定了黄花菜中二氧化硫残留标准不得超过200毫克/千克的新规定，至此黄花菜的含硫量标准终于统一。综上所述，我国的诸多食品安全标准以及标准的检验检测方法已经到了全面清理、修改和完善的阶段。 目前，我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共四级标准，其中，国家标准和行业标准均有1000余项。当前，我国食品标准体系存在的主要问题是，总体水平偏低，国家标准、行业标准、地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱，部分企业标准低于相应的国家标准或行业标准，部分标准的实施状况较差，甚至强制标准也未得到很好的实施。 我国的食品安全标准和发达国家及国际组织相比接轨程度不够，从而导致标准的可信度在国际上不高。1961年召开的第十一届粮农组织大会和1963年召开的第十六届世界卫生大会均通过了创建食品法典委员会（CAC）的决议， 现今食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照标准。虽然我国1986年就已正式成为CAC成员国，但对食品法典的研究、评估与应用工作开展的并不十分理想。CAC标准都是以科学为基础制定出来的，如能在当前食品安全标准体系建设中选择适合我国国情的食品标准，通过参照遵循这些标准，将国内食品标准尽快与CAC标准接轨，既可避免重复性工作，又可节省大量财力。 近期，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化委员会根据国务院关于进一步加强食品安全工作的决定的要求，开始组织实施食品标准的制订及修订，这一重要的基础工作的开展将对提高我国食品安全水平有着非常重要的作用，将会大大提高我国食品安全水平。 第二. 加大对食品检测检验研究和应用的投入 在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。随着食品中安全卫生指标限量值的逐步降低，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措。十五期间，国家对食品安全检测检验的研究投入了一定的资金，但从客观要求来看，十五期间还应进一步加大投入，特别是对于快速检测技术研究的投入，并尽快将研究成果转化成具体应用。 食品安全标准和检验检测体系的统一完整，将为我国大力开展的食品市场准入制度和对食品安全一系列的监管提供有力的技术支持。食品安全与企业社会责任随着我国商品经济的不断繁荣，各个行业都呈现出激烈竞争的局面，食品行业中各个商家更是绞尽脑汁。部分商家为了短期性盈利甚至采用了不恰当的竞争手段。包括包装价值超过商品价值、产品价格战、使用不规范甚至虚假的商品标签等。更有甚者，在食品营销中还出现了违反道德，甚至触犯法律的“厚黑”营销手段，出现了食品安全问题，严重危害了消费者的权益和健康。一、什么是食品安全食品安全在我国有两方面的含义，分别来自两个英语术语：一是联合国粮食与农业组织(FAO)关注的一个国家或社会的食物保障，即是否有足够的粮食供应；另外一个是世界卫生组织(WHO)定义的食品安全，即指食物中有毒、有害因素对人体健康的影响。我们现在所讨论的是后_种情况。具体来说所谓的食品安全可以表述为“食品的从养殖、加工、包装、运输、贮藏、销售等活动符合国家的强制标准和要求。不存在可能危害或者威胁人体健康的有毒有害物质，导致消费者病亡或危及其本人后代的隐患。”本文拟从食品安全的最后一个环节在销售环节上如何控制食品安全问题，谈一下食品安全问题的营销厚黑学为什么能够在中国食品市场上大行其道，并探讨一下改变这种现状的方案。二、引起中国食品安全问题的原因分析1信息不对称信息不对称理论是2001年三个诺贝尔经济学得主阿克洛夫、斯宾塞、斯蒂格利茨提出的理论，所谓非对称信息是指从事交易活动的一方和交易对方(在获得信息方面)并不是出于同一地位，而是被忽视或不能得到一些信息，这些信息对签订合同和做出购买决策具有至关重要的作用。说到底就是，一方比另一方知道的信息多或一方掌握信息而另一方得不到信息。得不到信息的一方在交易中只能处于被动地位。在食品消费市场上就存在着严重的信息不对称，即生产商知道自己的产品质量，却隐瞒不利的信息以次充好，以假乱真，欺骗消费者，而消费者却无法获得所需商品信息或无法认证所获信息是否真实可靠。以超市中出售的食品为例，消费者处在信息严重不透明的地位。首先，没有强制性法律规定食品标签的涵盖内容，这样有些厂商故意遗漏主要内容或丢弃不理想数据，根据自己的意愿标出成分，而非产品本身的特点，比如有的低糖产品不标示糖的含量，却标出3种维生素的含量。其次，标签中的品质缺乏统一标准，国内有些食品在包装上只印着“低脂”、“低糖”和“高钙”之类的营养名称，可这些成分的含万方数据量到底是多少?消费者缺乏信息来判断自己的购买行为；同时，呈现在标签上的信息的可靠性没有保障。中国没有统一认证合格产品标签的专门机构，无人能向消费者保证产品的质量完全符合其标签上所标注的各项特性和指标，保证该产品在销售环节之前的养殖、加工、包装、运输、贮藏环节均遵循既定食品安全的规则，并使每一环节都受到有关机构的监控。中国食品相关法律内容不仅不严密，而且实行推荐性标准，即法规不强制施行。食品销售在某些问题上无法可依，或有法可以不依。在这样一个法规欠完善，市场息不对称的情况下，厂家冲破道德底线的风险很低，获利丰厚。经济人的本性在这样的环境中尽情发挥，就难怪食品安全问题一直威胁到国际贸易。用通俗的话说就是：当交易的一方，即消费者无法观测另一方(卖方)的行动，或无法获知另一方的完全信息，亦或观测、监督和获取对方信息的成本过高的时候，就会出现市场失灵，造成“优汰劣胜”假冒伪劣产品可以低价抢占市场份额或同等价格牟取暴利、次品驱逐优等品。要想改变食品市场的混乱秩序，政府就必须通过法律的制定、实施、监控和加强惩罚制度，使市场信息对称，建立消费者对市场的信任。2营销理念美国市场营销学大师菲利普科特勒在市场营销中对西方企业在上百年企业营销实践中的营销哲学做了精辟的总结，提炼出五大营销哲学：生产理念、产品理念、推销理念、市场营销理念和社会营销理念。每种理念都是在一定的经济发展水平和在特定的营销环境条件下所形成的一种具有普遍意义的营销哲学，不同的营销理念决定了企业不同的营销行为。生产、产品理念已被逝去的经济时代和市场所淘汰，在买方市场的今天，推销理念举步维艰因为这三种理念都以企业利润为主导，忽视消费者利益。在消费者具有绝对选择权的市场上，如果消费者的利益被忽视，他们就不会买单。企业要想在激烈的竞争中胜出，市场营销理念是企业生存的基础，即以客户利益为中心，实现双赢。当大部分企业接受并使用营销理念时，企业的营销理念出现无差异化，有远见的企业经营者会从长远利益考虑把营销哲学理念推向新高度，即社会营销，创造良好的社会形象，从而在众多企业中脱颖而出。可见企业选择营销理念除了受经济发展阶段，市场成熟水平影响外同时和企业对营销理念的理解有关，即认为哪种营销理念能使企业利益最大化?从中国的经济水平和市场的供需情况看，中国食品企业整体应该处在市场营销阶段。而实际上中国食品行业整体还处在推销阶段，或伪营销阶段。由于食品法规不完善而存在着信息不对称现象，某些企业乘虚而入，把伪劣商品借不规范甚至虚假商品标签冠冕堂皇地推销给顾客，消费者的需求没有被满足甚至利益被损害，这些企业更谈不E顾及食品行业肩负着中国人的健康这一社会责任，企业实现了自己利润最大化。这种企业考虑的只是短期利润，认为在低风险的情况下如果不钻法规的漏洞谋取高额甚至是暴利而去承担企业的社会责任，就是在错过盈利的机会。这就是推销理念在这些企业存在的个重要主观原因。社会营销对企业长期利益而言并不意味着更高的成本，或减少企业的利润。笔者认为肩负社会责任是一种投资，一种战略。第一，为社会承担更多的责任意味着公司更高的社会价值和良好的公司形象，公司的形象又创造了品牌效应，而省去了大量的广告成本而且其效果远胜于广告。第二，投资的回报需要时间，商业道德、社会责任的投资属于长期投资，从长远看社会营销能使企业获得很多利益，包括降低业务开支、扩大企业品牌的影响、增加销售额、建立和客户的长期关系、提高用户的忠诚度等，其中销售增长率从国外经验看是同类企业的4倍。如果中国的经营者现在还停留在推销层次上，等市场法律体系完善了，信息对称了，这时候才想到社会责任“投资”，恐怕为时已晚，面对消费者、投资者的选择，面对早已为社会营销做好准备的竞争对手，这种企业的命运只能是被淘汰。所以有人形象地比喻道：伪营销那种发展叫跳高，跳起来很快，但很快会落回去，社会营销的那种发展是“爬楼梯”，怕得是很慢，但过几年后就会比你高。三、通过政府的立法、监控和市场参与来解决食品安全问题无论是在改变市场信息对称状况还是企业的营销理念政府都将起到重要的作用。有了健全的食品法律，市场信息才能对称，从客观上消除食品安全问题；有了政府对企业责任约束的立法，才能迫使企业从主观上认识到放弃短视的利润观，尽快地走向社会营销的必要性。31万方数据1制定食品分类标签法使市场信息对称食 品标签法的制定必须完整、严谨、标准统一并强制执行。在这方面德国食品标签法的有关规定对完善我们的食品安全体系很有借鉴作用。，德国食品标签法明确规定，包装的食品只有在具有如下标识的情况下才允许进入商业流通中：商品名称、生产商或包装商的名字，地址、配料说明、普通食品保质期(含微生物易腐食品的保质期)、含酒精饮料(酒精容量百分比超过12的饮料要标明清楚)、配料的数量、材料(配料)的名称和种类等。相对德国的食品标签法和蜂蜜法附则，中国相关法律内容不仅不严密，而且实行推荐性标准，即法规可以不施行。这样企业能够以较低的风险，甚至无风险违规经营，导致食品安全问题的屡屡发生。政府必须通过法律制定、严格实施、监控加强惩罚制度，增加市场信息的透明度和规范性。即使法律再健全，如果没有完善的监控系统也难以实现食品安全。在德国负责食品安全的机构有：德国联邦政府协同州政府、联邦卫生食品部、农业部和消费者协会(BMELV)、联邦消费者协会和食品安全委员会、州级风险评估院所、设在爱尔兰的欧盟健康和消费者协会总部、欧洲食品牲畜检验机构、欧洲食品安全机构(rrSA)。我国的食品安全立法及监控也应多部门协调合作，增加工作的透明度和起到相互监督的作用。另外，让消费者、民间消费组织参与食品安全的监控和评估。消费者可以通过Intemet反馈产品的质量问题。为了减少信息多而混乱的情况发生，德国的食品安全组织设计了标准化的反馈信息格式，反馈信息同时上传到各协作机构。增加信息透明度。通过商品标签中的一个编码可查到该产品的厂家情况以及该产品进入最终消费环节之前在流通、仓储、配送环节的各项信息，有效地监督食品标签的真实性。每年一次食品安全抽样检查虽然成本高还是必要的，检查的结果要公布于众。每年德国都要向欧洲委员会上交食品监督、检查报告。并向媒体公开。报告内容有：检查的数量、品种、检查出的问题、实验室检查样本说明报告。从2002到2006年的报告显示，食品商标违规现象最为突出，分别占违规现象中的43、43、52、49和47。针对重点问题集中力量进行整顿。通过检查和媒体公布，迫使企业提供给消费者足32够的信息，这样市场机制才能得以发挥。2通过立法促使企业转变营销观念社会责任已经成为发达国家的商业管理和企业家精神的重要内容，“企业社会责任”不再是单纯的说教，而是实实在在的制度约束，已经不是可有可无的营销行为，而是企业进入国际市场的通行证。美国是较早颁布法律、法令等强制性手段对企业社会责任行为进行规范的国家，目前美国已经有近30个州相继在公司法中加人了公司的社会责任内容。在美国影响下，法国、英国、德国、荷兰等也在各自立法中确立了倾向于就业、工资、工作条件等问题的企业社会责任。如今，美国约有60、欧洲约有一半的大公司设有专门的伦理机构和伦理主管，负责处理各种利益相关者对企业发生的不正当经营行为所提出的质疑。当前我国企业最突出的问题表现在：企业无视自己在社会保障方面的作用，较少考虑社会就业问题，较少考虑环境保护；向消费者提供不合格产品或服务，缺乏诚信和公平竞争意识等。其主要原因在于我国对企业社会责任行为没有像欧美国家用法律来规范。2007年12月29日我国就颁发了劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法，随着三法的贯彻落实，企业将承担起更多的社会责任，要求企业把经济责任与社会责任统一起来。这也是食品行业将来必将走向社会营销的信号。3政府参与市场管理政府适当干预市场。在德国政府规定，食品禁止打折销售。产品的价格战给市场带来了很多问题。尤其食品的价格战让商家冲出了道德的底线，消费者的健康甚至是生命受到了威胁。结合中国的情况政府可限定某些食品打折的幅度，提高进入食品行业的门槛儿等，尤其在食品安全出现问题时，政府的导向和干预作用更加必要。落实食品生产经营者主体责任的原因及对策近年来,一系列食品安全事件:如阜阳奶粉事件、山西假酒事件、“瘦肉精”中毒事件、三鹿奶粉事件等,引发了全社会对食品安全问题的高度关注。这些食品安全事件发生后,生产者饱受指责,监管者却也备受争议。解决食品安全问题,一是靠企业诚信;二是靠政府监管。笔者认为,食品安全不是“管”出来的,更不是靠检测出来的,而主要是靠生产出来的,食品安全的关键在于落实企业主体责任。2009年实施的食品安全法,第1次从法律的高度明确了食品生产经营者在食品安全中应承担的主体责任。 1落实食品生产经营者主体责任的原因 首先,中国是农业大国,有2亿多的分散农户在生产作为食物和原料的产品,农牧业生产者违规使用农药、兽药以及非法使用违禁药物、添加剂现象较常见,食品源头污染无法控制。其次,我国食品生产者经营者数量庞大。据统计,我国现有约45万家食品生产者和288万多家食品经营者,还有无法统计的小摊贩、小餐饮点,大部分为手工作坊,工艺落后,卫生条件差,生产经营者的法律意识和道德水准的参差不齐,给食品监管工作带来了难题1,造成