放松规制政策与改革审批制度杜钢建.doc

放松规制政策与改革审批制度杜钢建 杜钢建，男，汉族，1956年8月生，江苏徐州人。硕士研究生学历，中国人民大学毕业。当代中国著名政治家、理论家、法学家。曾任中国人民大学法律系副主任、国家行政学院教授，浙江工商大学“西湖学者”，汕头大学法学院院长、首席教授。现为湖南大学廉政研究中心学术委员会主任、湖南大学法学院院长、学术委员会主任。 杜钢建教授是学术界的一颗新星。是中共十六大报告的起草人之一，2003年国务院机构改革方案的直接参与设计者，大陆新儒家代表人物之一。主张将儒学的道德理想转化为政治法律理论，在会通兼容东西文化的基础上转换成弘扬自由、人权、民主、宪政精神的学说，为未来中国的政治法律改革提供系统明确的指导原则。主要研究领域为人权、法律制度、依法行政等。 在经济全球化和规则国际化的过程中，放松规制政策与改革审批制度已经成为各国政府转变政府职能促进经济社会发展的核心任务。我国各级政府在加入世贸之际开始的行政审批制度改革运动实际上构成全球放松规制政策运动的重要组成部分。本文旨在从规制政策理论和制度框架出发探讨审批制度改革的思路和途径。一、审批制度是政府规制的重要手段改革审批制度需要全面认识政府的经济规制职能和社会规制职能。作为政府规制的重要手段，审批制度必然随着政府行为模式向非规制型转变而减少。但是，即使是非规制型政府，规制政策的制定依然是政府的一项重要职能。作为政府规制的重要手段，审批制度不可能完全取消。如何进行审批制度改革，首先需要对政府制定规制政策的职能及规制手段有清楚的认识。规制政策是政策类型中的一个重要类型。洛威在分配，规制，再分配：政府的功能一文中将政府的政策分为三类：分配政策，规制政策，再分配政策。1 有的学者将政策分为四类：分配性政策，竞争限制性政策，保护性政策和再分配性政策。其实，竞争限制性政策和保护性政策就是规制政策的表现。规制职能是政府的一项需要不断调整的重要职能。规制不当会导致政府腐败。缪勒在公共选择II一书中将寻租分为三类：一是通过政府管制的寻租；二是通过关税和进出口配额的寻租；三是在政府订货中的寻租。实际上这三类寻租都与政府的规制行为相关。规制是指公共机构通过一定的规则对个人和企业等经济主体和社会团体的活动进行限制。规制政策就是对相对人行为进行限制的政策。制定规制政策的主体既有立法机关，也有行政机关和司法机关。可以说政府是政府规制的主体。政府规制的客体是个人和企业。比如营利法人和非营利法人的设立，投资，购买，雇佣，生产，流通，销售，技术，经营方式等都有可能成为政府规制的对象。个人在公共场所的某些行为，道路交通行为，生育，堕胎，上学，医疗保健等行为也都可能成为政府规制的对象。从对公民和企业权利的影响来看，政府规制的本质是对公民基本权特别是财产权的确定，限制和社会分配。比如最低工资政策是对低收入劳动者基本生活权的承认，同时也是对企业主经营权的限制。由于政府规制直接影响公民的基本权和财产权，规制政策的调整和变化必然会引起各利益方的关注，甚至产生矛盾和冲突。政府规制的目的是实现公共利益，即理想的经济和社会秩序。但关于公共利益或理想的经济和社会秩序的认定，在规制者和被规制者中间会有不同的认识和看法。因此，规制政策的制定需要经过严格的程序和各方面的广泛参与。在规制政策的制定和实施过程中的各个阶段，利害关系人以多种形式参与进来。规制政策可以分为两大类：经济性规制政策和社会性规制政策。经济性规制是指通过许可认可等手段，对企业的进入，退出，产品或服务的价格和质量，交易方法和条件等基本活动所进行的规制。经济性规制的共同点是限制同类企业的自由竞争（准入规制，进出口规制等）。经济性规制还包括对垄断和不公平交易的规制。但与其他经济性规制相比，此类规制具有保护市场竞争秩序的作用。经济性规制的目的主要是保护消费者利益和生产者利益。在保护消费者利益方面，为防止垄断企业危害消费者利益，需要对电力，煤气，自来水，铁路，电话通讯等垄断性企业的产品和服务的价格和质量进行规制；为防止一些产业出现超额利润，需要对住宅，土地，石油和天然气等产业部门实行价格规制等。在保护生产者利益方面，为防止过分竞争而实行价格规制和准入规制；为促进特定产业的发展而实行进口规制；为防止企业间不公平竞争而实行反垄断规制等。社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全，健康，卫生，教育，文化，福利，防止灾害，防止公害，保护环境而实行的规制。社会性规制的目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利，确保社会公平和保护经济弱者。可以说社会性规制在本质上是以增进国民的社会福利为目的的。从经济学观点看，社会性规制则是以对付公共性物品，非价值性物品，外部性及信息偏在为目的的。在公共性物品方面的规制既涉及消防，环境保护，自然灾害防止，文物保护等纯公共物品，也涉及垃圾处理，福利服务，医疗，保险，教育，社会保障等准公共物品。由于纯公共物品具有消费的排除不可能性（排除费用大），相互竞争性小和外部性大等特点，通常由政府提供此类服务，但需要对其提供方式和利用方法等进行规制。对于排除费用大而价格形成困难的准公共物品，需要对其提供方法和利用方法等进行规制。对于那些排除费用小而价格形成并非不可能的准公共物品，凡由民间提供的，需要对其提供进行规制。在非价值性物品方面的规制有严禁毒品，取缔枪支和取缔炸药等。在对付外部性方面的规制有以防止公害（大气污染，水质污染，噪音，震动等），防止产业灾害，劳动灾害和疾病，确保交通安全等为目的的规制。在对付信息偏在方面的规制有以保护消费者为目的的涉及消费生活用制品安全，家庭用品质量，食品卫生，分期付款等项目的规制。这些规制的目的是将信息偏在给消费者造成的损害减少到最低限度。划分经济性规制和社会性规制的主要依据是规制对象的不同。有些规制如消费者规制既有经济性规制的特点，也有社会性规制的特点。政府规制的方法和手段有多种多样，需要根据不同情况进行采用。有禁止（枪支，毒品，土地买卖等），许可（如关于特定产业的进入，退出等），认可（如涉及交通，卫生，安全，环境，广告等的标准检查），决定（价格决定等），指导（如涉及产业行为的行政指导）等。从规制方法和手段来看，规制可以分为三大类型，共余种。1. 处理申请类规制：此类规制主要涉及根据一定的标准对公民和企业的申请进行行政处理的事项。处理申请类规制直接与确定申请人的权利相关。此类规制行为也可以说是确定申请人权利的处理行为。其中包括许可，认可，免许，特许，承认（承诺），指定，推荐，同意（协议），试验（审查），检查（检定，检认），认定（认证，核准），确认，证明等。2. 行政处分与监督类规制。此类规制主要涉及行政机关为确保履行行政义务而进行行政处分和行政监督的事项。处分监督类规制直接与行政机关履行行政义务相关。此类规制行为也可以说是确保履行行政义务的处分行为。其中包括决定免许（解除）；命令采取纠正和改善措施；进行指导（监督，劝告），进行管理（调查，检阅，检定，诊断）；进行行政处罚（停止营业，吊销执照，罚款等）；以及其他处分行为。3.确定义务类规制。此类规制主要涉及对行政相对人课以作为或不作为义务的事项。确定义务类规制直接要求行政相对人作出一定的行为或不作一定的行为。其中包括申告义务，报告义务，登记义务，雇佣义务，通知义务，提出义务，为限制特定行为而设定基准的义务以及此类基准的告示，公示和公告义务；禁止（不作为）等。上述三类规制的核心内容归结起来就是行政审批制度。行政审批制度主要涉及第一类申请处理规制和第三类确定义务规制，部分涉及行政处分与监督类规制。简而言之，行政审批制度就是限制申请人权利和增加相对人义务的规制。改革审批制度就是要通过具体确定在特定事项上的不规制和适度规制来确保宪法和法律所规定的公民基本权利的实现。审批制度作为规制手段，其改革的基本方向是大力促进放松经济性和社会性规制，同时对某些需要加强的规制空白领域和薄弱领域进行规制强化的调整。 二、审批制度改革应当纳入规制改革的总体框架审批制度作为规制手段必须服务于规制职能调整的需求。改革审批制度的目的是促进政府规制职能的转变和保障企业和公民基本权利的实现。改革审批制度需要明确政府规制改革的总体框架。中央政府应当根据世贸规则的要求，对政府规制职能的转变和规制政策的调整有一个全面改革计划。我国政府经济性规制和社会性规制泛滥的现象主要表现为本不需要审批的事项，政府偏偏要进行审批；在特定事项上，本不应有审批权的机构偏偏要行使审批权。因此，改革审批制度首先要取消不必要的审批。我国现行行政体制模式仍然属于典型的规制型模式，也即事先审批型模式。审批制度改革的基本思路应当是推进行政体制向非规制型模式，也即事后检查型模式转变。在这一方面，年国务院机构改革在政府职能转变方面做了一些调整，但规制改革还没有得到足够的重视，且改革力度还不大。倒是一些地方政府在规制改革方面先行做了有益的尝试。深圳市政府和成都市政府在规制改革方面提供了成功经验。深圳市政府从年月开始推进审批制度改革。年月市政府通过深圳市审批制度改革若干规定。到年月，该市政府决定原有审批事项项减少为项，比原来减少项。原有核准事项项减少为项，比原来减少项。原有审批与核准事项合计项，拟保留项，减少项，减少。其中有项主要属于经济性规制的审批核准事项涉及企业自主权，放开由市场调节。年9月，成都市政府提出要将政府管理的重点从日常审批转向依法监督，并强调确定政府在市场经济运行中的地位和作用，调整好政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，使政府从繁重的审批事务中解脱出来，真正转移到加强宏观调控，制定市场规则，实施监督管理上来。年年底，成都市宣布取消、调整343项审批项目，其中近250项立即取消，近100项被合并、调整。例如经营性酒吧、咖啡吧不再由文化局审批了；专业技术人员家属“农转非”也不用人事局审批；市地税局的营业税减免审批被取消；市体改委的股份公司职工持股审批取消；设置成人中专分校由教委审批改成了备案，等等。此次取消、调整的审批占总审批量的34.4% 。我国中央政府已经决定，为适应加入世贸的要求，从改革审批制度入手，对中央和地方政府的规制进行全面清理。但是，如何对经济性规制和社会性规制分门别类地进行改革，需要制定规制改革总体方案。在规制改革的总体推进方面，其他国家的有关做法值得借鉴。（一）成立具有高度权威的领导规制改革的专门机构规制改革涉及到政府各部委的规章清理，且是一项需要根据不同阶段经济社会发展的具体情况不断加以推进的工作。规制改革工作的持续性的和专门性决定中央政府需要成立领导规制改革的专门组织。国外在规制改革领导机构的设置方面有几种形式。其中之一是规制改革专门委员会形式。在这一方面，韩国的经验和教训最值得重视。韩国在卢泰愚政权时期，于年开始将规制改革工作纳入行政改革委员会的职责范围。年月决定成立由国务总理任委员长的“行政规制缓和委员会”，专门负责规制缓和的审批制度改革工作。该委员会下设两个具体负责事务操作的小委员会。一个是设在经济企划院的“经济行政规制缓和实务委员会”，由经济企划院次官任委员长。另一个是设在总务省的“一般行政规制缓和实务委员会”，由总务省次官任委员长。这两个实务委员会之间的业务协调工作由“调整协议会”负责。年月，为充分反映民间业界的规制缓和要求，成立了由经济界，工商界和中小企业界的代表以及大学学者组成的行政规制缓和民间咨问委员会。该委员会是国务总理的民间咨询机构。于是在规制缓和推进方面形成了官民协同体制。在金泳三政权时期，成立了一系列规制缓和推进机构。其中有经济企划院下设的经济行政规制缓和委员会；总统直属的行政刷新委员会；商工资源省下设的企业活动规制审议委员会；总务省下设的行政规制合同审议会；国务总理所属的国民苦情处理委员会；总统秘书室领导的国家竞争力强化企划团；总统咨询机构的世界化推进委员会；总统秘书室领导的经济行政规制缓和点检团。在金大中政权时期，年成立了作为政府规制改革的最高意思决定机构的“规制改革委员会”。该委员会由人组成，其中民间委员人，政府委员人。委员长由国务总理和民间委员人共同担任。该委员会的事务局是国务调整室规制改革调整官室，负责协调专门委员和调查委员专门研究机构，中央省厅规制改革推进团以及行政自治省地方自治体规制审查机构。（二）制定符合世贸规则要求的规制改革总体计划各国政府在推进本国规制改革方面，一般都制定统一的分步改革计划。在这一方面，日本的规制缓和推进计划值得重视。从年代末开始，日本政府不断推出规制改革计划。年年的临时行政调查会，年年的临时行政改革推进审议会，年第三次行政改革审议会，以及后来的桥本行政改革计划都将规制改革作为行政改革的核心任务对待。在过去年，日本政府不断进行规制改革。年代，对交通运输业等领域的规制进行了放松。在运输业规制改革方面，年的载重汽车运输事业法放松了加入规制。新的规制是以资格条件为核心的许可制。并改变了过去按线路事业和地区事业进行的加入规制。在运费问题上,将从前的认可制改为申报制。在公共汽车业方面,放松了包租公共汽车的加入规制和费用规制。并放松了对公共汽车的费用规制和事业内容的规制。在出租汽车事业方面,不规制运动表现为使加入规制弹性化和修正事业划分。航空业的不规制表现为日本航空公司完全民营化、国内线路多数公司化、收费弹性化和国际线路多数公司化。在海上运输业方面,放松了在加入、退出、合并问题上的规制,并使收费规制弹性化。在托运业方面,1989年制定的货物托运事业法改变了旧的规制。新规制表现为,对于利用运输业的加入,实行许可制；对于托运业的加入,实行注册制；费用问题上实行申报制。在港口运输业和仓库业方面。放松了收费规制,使收费规制具有弹性化。在金融业规制改革方面，银行业的不规制运动是从1981年修正银行法开始的。该法的修正不仅放松了利率规制,而且特别放松了业务规制。鼓励扩大银行业务。此外,在加入、退出、合并、转让、承受、店铺及营业时间等方面都放松了规制。1985年政府又根据“临调和“旧行革审的建议，公布了改善进入市场的行动纲领,进一步放松规制。1985年引进了金融市场定期存款证(MMC)制度,并实现了大额定期存款利率自由化。此外,不规制还表现为不断降低最低存人(发行)单位、扩大期限和发行限额、扩大自由化利率商品的范围等改革措施。在证券业领域,不规制表现为放松加入规制和业务规制;使委托手续费规制弹性化。在损失保险业和生命保险业领域,放松了保险收费率规制、资产运用规制、市场规制和加人规制等。在能源业的规制改革方面，放松规制运动表现为:在炼油业领域,放松了设备规制、生产规制和进口规制;在汽油销售业领域,放松了加入、退出和设备规制;在电、气业领域使收费规制弹性化。在流通领域的规制改革方面，在大规模店铺业领域,根据大规模店铺法放松了加入规制、设备规制和营业时间规制;在酒类业方面,放松了加入规制;在烟草业方面,取消了专卖制和放松了领取执照的必要条件。在农业规制改革方面，放松规制运动表现为:在农业生产领域,使价格规制合理化和生产调整弹性化,并简化大米检查制度;在大米流通领域,放松了加入规制和营业地区规制,扩大了自主流通大米和实现特别指定农产品如淀粉和砂糖等的进口弹性化;在农业资料方面,1989年废除了稳定肥料价格临时措施法。取消了肥料价格卡特尔,放松混合肥料的加入规制等。日本政府年又制定了推进缓和规制缓和的年计划。该计划要求从年到年在以下方面对行政规制进行全面改革。一是促进公正、自由的市场竞争环境。为了促进公正、自由的竞争，日本政府在缓和规制的同时，也积极制定竞争政策。在这方面，主要采取了以下措施：进一步充实和加强公正交易委员会的审查体制，强化独占禁止法的执行力，对价格的联合，投标前串通价格等违反法行为进行严肃积极的处理。同时，为了确保缓和规制后的市场竞争的公正秩序，对于给中小企业者带来不正当的不利益等不公正的商业行为进行迅速和严肃的处理。同时，也对在商品的品质和内容上错误引导消费者，妨碍消费者正确选择商品等不正当表示的行为进行严肃处理。推进缓和规制的目的是促进内外事业者公正、自由地竞争，保护消费者的利益。公正交易委员会从竞争政策的观点出发，就供需调整规制对加入的限制等领域进行积极调查和处理。调查缓和规制后的状况，发表必要的建议。在地方公共团体的加入规制的问题上，公正交易委员会从竞争政策的观点出发，进行实态调查，根据必要提出建议。同时，与有关行政部门共同进行调查。缓和规制以后，不得采取代替规制的限制竞争式的“行政指导”。本着“独占禁止法在行政法之上”的精神，各有关省厅须事前同公正交易委员会进行协调和调整。二是对民民规制的处理 。所谓民民规制的问题，均要按照行政改革委员会的最终指导意见进行检讨，最后集中到公正交易委员会。对违反独占禁止法的行为则依据该法进行认真调查和严肃处理。对于影响竞争的民间习惯，则要及时进行纠正。在有限制市场竞争的“行政指导”存在的情况下，公正交易委员会要及时地通知有关部门要求进行调整。三是鼓励地方公共团体积极参与规制改革。从通过国家和地方来进行推进缓和规制的观点出发，地方公共团体也能够积极地进行缓和规制。国家要求地方公共团体的独自规制及依照国家法令制定的规制，要不断地重视地方自治、地方分权的观点。在必要的时候要进行重新检讨。四是要加强对行政规制的司法监督。 随着行政体制模式向事后检查型转变，许可证制度等直接规制的有关体制在进一步转变的同时，日本政府积极制定明确的规则，使行政体制向重视规制执行的监督方面转变。特别是司法机关所面临的任务也随之发生变化，从而也积极探讨采取适当的措施以促进对其规制进行重新检讨。除上述方面外，日本推动缓和规制3年计划中还有一些具体改革要求。这些要求涉及竞争政策关系，住宅、土地、公共工事关系，情报、通信关系，商品流通关系，运输关系，基准、规格、认证、进口关系，金融、证券、保险关系，能源关系，雇佣、劳动关系，教育规制政策，医疗、社会福利保障关系，司法关系等。在这些具体政策关系的调整方面，都有审批制度改革问题。例如在信息通讯政策领域，对于第一种电器通信事业，实行认可费用的原则申请制等。在网络的相互接续方面，重新检讨接续规则，并于2000年修改整体制度；1998年进行研讨，1999年末决定引入长期增加费用的方式；在有关电视播放的规制方面，探讨