试论环境监理必须坚持的四项原则.doc

法律法规标准规范践诺守信服务监督试论环境监理必须坚持的四条底线作者：张保利、杨林 单位：陕西环境科学研究设计院摘要：环境监理是国家建设项目环境保护的重要组成部分，是实施建设项目全过程环境管理的重要环节。环境监理必须坚持遵守法律法规红线；必须坚持标准规范黄线；必须遵守“践诺守信”道德底线；必须落实服务与监督职能结合线。关键词：环境监理 四条底线 法律法规 标准规范 践诺守信 服务监督环境监理是在科学发展观指导下，作为国家建设项目环境保护工作的重要组成部分，是建设项目全过程环境管理不可缺少的重要环节。其目的就是将国家建设项目环境管理的法律、法规、标准规范和环境影响报告书及批复文件的相关要求，贯彻落实到建设项目工程设计和施工管理中，确保建设周期施工现场、周围环境、污染物排放和生态保护，达到国家规定标准或要求。在国家环境影响评价法颁布之后，各地在开展建设项目环境监理工作中，提出了许多环境监理的准则及指导原则。作者认为，开展环境监理工作，必须坚持四条底线。即：法律法规红线；标准规范黄线；践诺守信道德线；服务监督职能结合线。一、必须遵守法律法规红线依据国家法律、法规，开展建设项目环境监理工作是环境监理的首要条件。环境监理工作必须遵守的国家法律法规分为二大类：一类是国家关于建设项目环境保护的法律、法规及相关政策性法律文件文书。如中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国环境影响评价法及环境影响评价法实施办法；国务院颁布的建设项目环境保护管理条例，建设项目竣工环境保护验收管理办法等一系列综合性法律、法规。相关的法律文件文书为：建设项目环境管理技术规范与标准，环保工程及环境质量标准，环境影响报告书（表），建设项目设计文件，工程监理合同和建设工程承包合同，建设项目环境监理合同，环境监理规划及实施细则等。环境保护法律、法规，在建设项目环境监理开展工作时，从实施内容上，有着明显的针对性，提出了明确的规定和要求，明示了环境监理“要做什么”，使环境监理有了“有法可依”的依据。环境监理遵守的另一类法律、法规，是国家关于建设监理的法律、法规及相关的政策性法律文件文书。如中华人民共和国建筑法、中华人民共和国合同法、中华人民共和国标准化法；国务院颁布的建设工程质量管理条例、建设工程质量管理条例、建设工程监理范围和规模标准的规定等法律、法规。相关的法律文件文书包含了国家主管部门或行业主管部门根据职责范围，颁布的地方性、行业性的规章，规范文件。国家建设监理法律法规，对监理工作的基本职责、运作模式、工作程序、法律责任等方面，提出了指令性、约束性的规定和详实要求，实质上明示了环境监理的“怎么做”，使环境监理有了“有法可循”的依据。所以，环境监理工作的开展，必然涉及许多国家法律法规。要求环境监理必须更好的掌握运用国家法律法规，其目标只有一个，那就是在遵守法律法规中，确保建设项目整体又好又快建设与区域环境和谐地保护而发展。环境监理遵守国家法律法规，必须贯穿到建设项目全过程，即从建设项目立项、勘察、设计、施工、设备材料、竣工验收等环节上，使建设项目参与各方；建设项目单位、工程施工人员、勘察设计人员、材料设备供应人员、工程监理等方面人员，在环境监理约束性监督指导下，遵守国家建设项目环境保护管理的强制性的要求与标准。这是建设项目环境监理的一条红线。谁也不能触及它，谁触及，谁就会受法律处罚。同时，环境监理又是建设项目环境管理和建设项目监理的新领域，涉及了建设项目环境保护及工程综合管理诸多方面，必然要求环境监理自身严格依据国家法律法规开展监理工作。在行使职责时，贯通知会，严肃认真，不拘私情，不受干扰。运用法律法规解决事宜时，又尺度恰当，作为一个合格的国家法律法规的守护者。二、必须坚持执行标准规范的黄线中华人民共和国标准化法规定“国家强制性标准，必须执行”。所以，环境监理在履行职责时，必须遵守国家关于建设项目环境保护和建设项目的标准与规范。国家关于建设项目标准规范有：国家标准规范，国家主管部门标准规范，地方性标准规范。也分为二大类：一类是国家环境保护标准与规范，如地面水环境质量标准、环境空气质量标准、城市区域环境噪音标准、污水综合排放标准等。另一类是国家监理工作标准与规范，如实施工程建设强制性标准监督规定、建设项目监理规定（GB503192000）。国家环境质量标准与规范明确了建设项目环境保护要达到什么样的要求，明示了建设项目环境保护，通过环境监理“做到什么”。国家建设项目监理工作标准与规范，在明晰了建设项目环境保护目标时，通过环境监理的约束指令式的方法，“怎么做到”。通过国家建设项目环境保护标准规范和建设项目监理标准规范的结合实施，使建设项目环境保护有了非常明晰又准确的目标与可行的实施方法。环境监理严格执行国家标准与规范，是对建设项目工程实体及其建设过程和区域环境质量的检验与评价方法所作的统一规定，也是衡量与保证建设项目综合质量的尺度与基础。同时也是对建设项目环境保护的全方位监督、检查、控制、验收的共同依据。在建设项目环境监理中，执行国家环境标准规范，实质是授予了环境监理国家法律意义上的“检查权”、“建议权”，而执行国家建设监理工作的标准与规范，是授予了环境监理具有国家法律意义的“直接强制执行权”。这样环境监理就有了真正意义的“检查权”、“建议权”、“强制执行权”，使环境监理的工作手段合法而有实效。环境监理在执行国家标准规范过程中，可针对建设项目建设的不同过程，提出相应的国家标准规范，并认真负责的监督落实。如在建设项目设计或施工进行时，环境监理可提出并实施现行有效的环境质量和环保工程质量标准与规范要求。项目选用的环保设备与材料，不得违反环保产品的质量标准和国家环保产品限制或禁止使用的规定；污染治理方案确定的技术参数和选用技术方案，不得违反环保治理工程质量标准和规范的强制要求；施工期间内的环保防范措施，要遵守国家环境质量标准的要求；施工区域自然生态受到施工影响，必须依照生态环境标准与规范，削除影响或恢复。环境监理发现施工、设计或环保设备材料，有不符合环境保护标准规的，应及时上报建设单位，由建设单位要求改正。施工期内，出现严重违反建设项目环境保护标准规范的事宜，还要及时上报所在地环境管理主管部门。所以，环境监理在履行职责过程中，对于建设项目环境保护方案措施的审核，施工期中的环境与工地环境保护防治措施，环保工程项目竣工验收，签订环境监理合同，履行建设项目单位赋予的建设项目环境管理的职责，国家标准规范是一把准确度良好的“尺度”。同时，也是做好环境监理工作的基础和确保建设项目环境管理有效到位的有力保证措施。否则，环境监理工作会陷入混乱，进入无序无度状态，使环境监理的目标难以实现。环境监理在执行国家标准规范时，应做到“监理单位应公正、独立、客观”的开展工作。这也是国家标准规范对监理工作及监理行为的强制性要求与规定，环境监理就必须遵循国家标准与规范，开展工作，做“公正、独立、客观”的第三方和国家标准规范的执行者，从而保证环境监理的“不失位”也“不缺位”。三、必须坚持“践诺守信”道德底线“依法按规，践诺守信”是环境监理执业履行职责时最基本职业道德。环境监理是联系参加建设项目环保施工各方等众多关系的桥梁纽带，在建设项目环境保护目标完全达到，建设工地环保措施完全落实，区域环境质量得到有效保护等方面，起着决定性作用。因此，环境监理就必须坚持“践诺守信”职业道德。环境监理坚持“践约守信”开展工作，应明确体现三个基本点：其一，环境监理是国家建设项目环境管理的重要组成部分，是国家建设项目环境影响评价的重要落实环节，也是国家建设项目“三同时”制度的具体实施行为；其二，环境监理也是整体建设项目监理体系范围的扩展与延伸中的独立第三方；其三、环境监理是建设项目单位委托开展建设项目施工期和施工场地企业环境管理的，是建设项目技术服务体系的一部分。因此，环境监理工作的“践诺守信”就要做到守法、诚信、公正、科学的行使监理权。环境监理首先必须严格遵循国家法律，开展职责工作，不但要熟悉环境监理技术管理专业知识，更要熟悉建设项目与监理执业的法律知识，在日常的监理执业过程中，自觉遵守法律法规，认真履行循法行使监理权，做到监理行为不违法。环境监理必须把诚实守信作为最基本的职业道德理念，严格按照委托监理合同的内容及环境监理工作的强制性要求和相关约定，全面认真履行赋予的监理权利、义务与责任，使自身的委托业务不偏离委托承诺，也不减少委托内容与责任，更不能越权成为“环保霸主”。环境监理在履行职责时，时刻摆正自身位置，自始至终都不能失“位”，不能偏离委托监理合同的“第三方”的授权与约定。环境监理单位与建设项目单位是授权和服务关系，环境监理单位与环保施工各方是监督被监督关系。环境监理主要工作是代表建设项目单位，对建设项目施工期间环保工程设备材料及施工区域进行监督管理，落实建设项目环保工程与环保设备材料及施工期施工区域的环境保护措施，以期达到建设项目与周边环境和谐发展，创造一个良好的建设项目生产、生活环境。因此，环境监理必须是“公正、独立、客观”的第三方，在排除干扰，“不越权、不越位”中，维护建设项目单位和承包单位的合法权益，成为建设项目与区域环境共同发展的“好帮手”。环境监理在履行职责时，要成为科学性规范化的执行者。环境监理的科学性是由建设项目和环境监理要达到的目的决定的。面对建设项目工程日趋庞大，环境日益复杂，功能，标准要求越来越多，越来越高，环境保护新技术、新工艺、新设备、新材料不断涌现，参加建设的单位越来越多，污染影响风险日淅增加的情况下，只有采用科学的思想、理论、方法和手段去履行职责。建设项目环境监理的科学性要求：组织管理要强，有足够丰富的环境管理经验和现场处置能力，要有一套健全的环境监理管理制度，掌握先进的管理理论、方法和手段，积累增多环保技术、经济资料和数据，有科学的工作态度和严谨的工作作风，实事求是地创造性的开展工作。建设项目环境监理的科学性要求：以国家标准规范为基点，一切以科学数据说话。不论是环保设备材料，还是区域环境质量；不论是监督性抽查，还是竣工前整体验收，环境监理整体工作是完全科学化状态下进行的。在这一点上，绝对不能有半点马虎和松懈。四、必须坚持服务与监督的职能统一线现阶段的国家环境保护指导性的法律法规和国家建设项目监理的强制约束性的法律法规，赋予了环境监理的二大职能：“服务”与“监督”，即建设项目单位有限度地委托或授权环境监理单位，代表建设项目单位，在项目建设施工期内，对施工场地及周边环境，对施工、设计、设备材料等各方，实行有效的企业环境管理行为，落实建设项目施工期各项环境保护措施，体现了委托与被委托的“服务关系”。同时，按照国家建设项目环境管理的规定，又有了履行监督建设项目单位及施工方，落实国家环境保护措施的职能。因此，环境监理单位在与建设项目单位签订的委托环境监理合同的约定范围内，行使合同赋予的“监督”权利，并要全面认真地履行合同约定的“服务”义务。环境监理具有服务性职能，是由它的业务性质所决定的，环境监理实质是一种针对单一服务对象的环境管理服务，工作主要方法是规划、控制、协调，主要任务是检查落实建设项目单位在计划时间内，将建设项目和环保设施与措施，同时建成，同时使用，真正呈现建设项目良好的社会、经济、环境效益。这就是环境监理的管理服务内涵。环境监理服务性表现有：环境监理单位必须尊重建设项目单位的企业环境保护重大决策权、整体管理权、整体协调权、整体监督奖罚权。环境监理在建设项目整个施工期内，是利用自身的环保专业知识、经验、信息、技能和必要的验证、检测手段，为建设项目提供管理性“服务”。环境监理服务是双方约定的，是受到法律约束和保护的。在整体施工期，环境监理单位不能取代建设项目单位的管理活动，不直接进行工程设计，不直接进行施工，不向建设项目单位承包造价，不能越权越位的涉及工程监理，水保监理范围及监理行为，更不能参与承建单位的利益分成。环境监理履行“监督”职能，是国家建设项目环境管理法规强制性的规定和与建设项目单位签订的委托环境监理合同中约束性内容的授权而行使的。作用是建立一种建设项目企业环境保护自我内在的约束机制，来规范项目建设参与各方的环保行为。这种约束机制，是贯穿项目建设全过程，采用事前，事中、事后相控制的方式，可以有效地规范项目建设参与各方的建设行为，最大限度的避免或减少建设项目对环境的不当影响行为，减少或消除建设项目对环境的不良影响。环境监理的“监督”职能，即是国家建设项目环境管理规定中的建设项目建设期内的“政府监管”的“间接体现”，又是建设项目单位对所在地环境管理部门对建设项目的规范与要求的完全落实行为。结束语 综合所述，环境监理必须坚持的四个底线：法律法规、标准规范，践诺守信，服务监督，就像四个鼎立的柱子，支撑着建设项目环境监理这个大平台，形成了相辅相成，互为依存的现实。“法律法规”明确了环境监理“要做什么”，“怎么做”的导向性；“标准规范”明晰了环境监理在权利与义务进行中的“尺度”事宜，决定了环境监理的“做到什么”，“怎么做到”，“天方地园”的生存线