量化处罚标准,规范网吧违规处罚中的自由裁量权.doc

量化处罚标准, 规范网吧违规处罚中的自由裁量权自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。根据现有的法律法规，在对网吧违规行为处罚中，也存在着很多的自由裁量权。由于监督机制的不健全，这些自由裁量权往往会被一些执法人员滥用，导致执法的随意性、自由化，产生执法不公，违背了法规设立自由裁量权的初衷。为此，我局推行量化处罚标准，努力规范网吧违规处罚中的自由裁量权。下面谈谈主要情况:一、网吧违规处罚中存在的自由裁量权 由于立法的普遍性与事件的个别性之间存在矛盾，法规在制定时往往只能规定一些原则，规定一些有弹性的条文，留有自由裁量权，使得执法人员在复杂多变的问题面前可审时度势、权衡轻重，灵活果断地解决，提高行政效率。互联网上网服务营业场所管理条例是2002年9月29日颁布，是我国互联网管理领域的一项重要法规，该条例是在北京蓝极速网吧火灾之后，在严格整顿网吧经营市场的背景下，仅用三个月时间出台的，条文中也留有诸多的自由裁量权。一是对事实性质认定的自由裁量权。行政机关对网吧违规行为或被管理事项的性质认定有自由裁量的权力。例如，互联网上网服务营业场所管理条例规定“互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所”。在对“接纳”的理解上，不同的执法部门有不同的理解方式，有的认为只要未成年人在网吧内被发现，就是网吧接纳未成年人；也有的认为，“接纳”应该是网吧主观上存在故意。由于缺乏明确的说法与解释，造成事实性质认定中有较大的自由裁量权。 二是对情节轻重认定的自由裁量权。互联网上网服务营业场所管理条例罚则中有很多处提到 “情节严重的停业整顿，直至”，其中的“情节严重”语义模糊，条例中没有规定认定情节轻重的法定条件，行政机关对情节轻重的认定就有很大自由裁量权。而后来出台的文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、教育部关于进一步深化网吧管理工作的通知（文市发200510号文件）也只是对“接纳未成年人”这一种情况的情节轻重作了解释。三是作出具体行政行为时限的自由裁量权。对违规网吧进行行政执法，互联网上网服务营业场所管理条例中没有明确办案时间的要求，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地，存在着办案时限的自由裁量权四是在行政处罚幅度内的自由裁量权。行政机关在对违规网吧作出行政处罚时，既有在同一种处罚种类内选择不同处罚幅度的自由权，也有选择不同处罚种类的自由权。也就是说，既可以在给予警告、罚款、停业整顿、吊销许可证等处罚中选择一种，也可以就罚款选择数额、就停业整顿选择天数。二、不规范自由裁量导致网吧违规处罚的随意性由于互联网上网服务营业场所管理条例没有出台实施细则，其中的自由裁量权也没有明确的操作指导，因此，在对网吧违规情况的处罚中，行政机关或执法人员就可能由于个人的原因或是其他客观因素，借用“自由裁量权”的名义，进行随意处罚，滥用了这种权力或是操作中出现偏差，造成事实上的办案不公正，亵渎了法律授予这种权力的目的。互联网上网服务营业场所管理条例中，文化部门管理的网吧违法经营行为主要有11种，对这11种违法行为的处罚主要集中在条例的第30条和第31条。这两条法规都是笼统地规定“有下列行为之一的，由文化行政部门给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的停业整顿，直至吊销网络文化经营许可证”。法条中，没有对“接续纳未成年人”、“规定时间以外营业”、“未按规定悬挂网络文化经营许可证”等行为根据其本身的社会危害性进行定性，也未区别接纳未成年人的数量、次数等数量因素，且对何谓情节严重也没有进一步阐明。根据该条例的处罚规定，执法人员在处罚中就有选择处罚种类、处罚幅度的随意性。比如：互联网上网服务营业场所管理条例第二十三条规定：互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于日，并在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。登记内容和记录备份在保存期内不得修改或者删除。违反这一条规定的罚则是该条例的第三十一条第三项：互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销网络文化经营许可证：（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的。据此，执法人员就有很大的自由裁量权：可以直接当场口头给予警告；也可以给予书面警告；还可以给予警告，并处罚款，对罚款额度也存在着自由，可以是1000元，也可以是15000元。这些不同的处罚，差别非常大，可同样的合法有效的。再比如，条例第二十条规定： 互联网上网服务营业场所经营单位应当在营业场所的显著位置悬挂网络文化经营许可证和营业执照；第二十一条规定：互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所。接续纳未成年人、未按规定悬挂网络文化经营许可证，二者都是违规行为。可我们都知道，二者的社会危害性却相差很大：网吧接纳未成年人已引起了全社会的共愤，大家都把这项违规行为认作是严重影响未成年人身心健康，侵犯未成年人合法权益的情况来看；而网吧未悬挂网络文化经营许可证只不过是影响了网吧形象，谈不上大的社会危害。对二者如果不加区别，我们同样适应条例第三十条的规定来处罚，都处以“给予警告，并处罚款15000元”，这显然违反了行政处罚的合理和公正的原则，就违背条例设立的精神。此外，条例未对网吧违规行为处罚的案件的办理进行明确的时限设定，办案人员可以一个星期内就立案，调查，处罚，办结；也可以半年后再作出具体行政行为特别是有些网吧违规案件，当事人交了部分罚款后，以某种“困难”等理由申请减免余下部分，案件便长时间搁置，办案时限有着很大的随意性。这些因自由裁量权而在执法过程中出现在随意性，影响了执法的公正性，公平性，影响了的行政执部门的公信力，最终破坏了部门的形象。三、量化处罚标准，规范自由裁量权 2006年，我局总结以往办理网吧违规案件的经验，借鉴外地一些成功做法，依据文化部、工商行政管理总局、公安部等九部门关于进一步深化网吧管理工作的通知（文市发200510号）的精神，按照“制定具体裁量标准，压缩自由裁量权弹性，公示自由裁量标准， 实行阳光执法” 的要求，出台了永嘉县网吧违规行为量化处罚标准，对网吧违规行为制定具体处罚细则，从源头上解决自由裁量权过于 “ 自由 ” 的问题，使之具体化、规范化，具有较强的可操作性，规范了我局在网吧违规行为的处罚。标准中，我们将网吧经营中的11项违法行为进行了归类，综合考虑相对人的主观动机、行为情节、后果，确定了以数量指标作为处罚基准，通过倍数关系确定处罚的轻重, 也就是把网吧接纳未成年人的个数、营业时间以外营业的次数、拒绝安装或擅自停止监管软件的电脑台数等等，与处罚金额、停业整顿时间密切结合起来, 每一项具体的违规行为都会对应一个具体的法律后果，规范了自由裁量权。对网吧接纳未成年人情况,标准中明确规定：接纳1名未成年人进入的,给予警告，并处罚款6000元。以上的，每多1名未成年人增加1000元罚款，15000元封顶;接纳3名及以上未成年人的，除罚款外，并责令停业整顿15天；一次接纳未成年人8名及以上的或者三次接纳未成年人的，吊销“网络文化经营许可证”。对网吧未核对、登记上网消费者的有效身份证件的情况,标准中规定:第一次且接纳2人以下的,处以警告，并罚款2000元;第二次或是第一次接纳3人及以上的，处以警告，并罚款5000元;第三次，罚款5000元，并停业整顿15天。对网吧拒绝安装或擅自停止经营管理技术措施、卸载监管软件的情况，标准规定：拒绝安装经营管理技术措施的，吊销“网络文化经营许可证”；擅自停止经营管理技术措施、卸载监管软件的，第一次，罚款1000元；第二次，罚款3000元；第三次，责令停业整顿。考虑到网吧违规也存在着主观动机、行为后果、平时配合管理情况的不同，标准中也设立了了一些上浮和下调标准。如网吧在短时期内又被查接违规的；不配合案件调查取证的，群众平时举报较多，在法规允许的范围内上浮20%左右：而平时在经营管理技术措施的安装、在线情况较好的，平时非常规范，被评为星级网吧的等情况，处罚标准可以适当下调。同时，标准还对网吧违规处罚案件要 24小时内立案，30日内办完结等情况进行了明确的规定。该标准的制定，对网吧违规案件该不该罚，罚多少，是重罚还是轻罚，执法办案人员可以一目了然，根据细则直接套用，无需再经大队开会讨论，有效规范了执法行为，提高了处罚效率，防止了自由裁量权的滥用；该标准的制定也让行政相对人清清楚楚，明明白白，可以预见其违法行为的风险成本，打消了侥幸心理，从而有效震慑了违法经营者，客观上也降低了违法行为的发生率。该标准刹住了因