ID372-农村房屋产权管理制度的思考(金细簪).doc

确权破冰：农村房屋产权管理制度的思考 基于我国5省90个村的政府官员和农户的调查分析金细簪金细簪 （1983年3月）女 博士生 浙江工业大学经贸管理学院 虞晓芬虞晓芬 （1965年5月） 女 浙江工业大学经贸管理学院院长，教授，博士生导师 蒋海霞蒋海霞 （1983年 1月）女 杭州职业技术学院 讲师，博士生（1.浙江工业大学经贸管理学院，浙江杭州310014）【摘要】农村房屋产权改革是当前新农村和城乡一体化建设进程中备受关注的主要问题。“确权”是整个“产改”的基础。本文通过对我国5个省90个村的实地调研，揭示了当前我国农房确权面临的主要困境，提出了下一阶段完善我国农村产权制度改革的实施建议，以期为规范我国村镇房屋的产权产籍管理的有序开展提供理论与实践依据。【关键词】农村房屋、产权管理、产权登记Reflections On The Property Administration Of Rural House- Base On The Investigation Of Government Officials and Farmers From Five Provinces Ninety Villages of ChinaJIN Xi-zan 1(1.CollegeofBusiness Administration, ZhejiangUniversity of Technology , Hangzhou310014, China)Abstract: The property rights reform of the rural house became the main issues of concern in the process of building the new countryside and the integration of urban and rural areas. Affirmative rural house rights is the foundation of the property rights reform.This paper reveals the main trouble of verifying rural house rights，and puts forward suggestion about tthe improvement of property right system reform, in order to provide the theory and practice references to regulate the property administration of rural houseKeywords: Rural house; The Property Administration ；Ownership registration; 第一作者：金细簪 （1983年3月）女 博士生 浙江工业大学经贸管理学院 主要方向：不动产经营与管理 确权破冰：农村房屋产权管理制度的思考 基于我国5省90个村的政府官员和农户的调查分析随着我国农村经济不断发展，农房已成为农民财富积聚的主要载体和农村集体经济组织的重要资产。开展农房产权登记工作，既是保护农民和集体经济组织合法权益、促进城乡统筹和城镇化健康快速发展的有效手段，也是探索构建集体土地范围内的房屋产权处置机制、促进集体土地范围内的房屋由资产转变为资本、进一步解放农村生产力、活跃农村经济的必要前提1。但长期以来，我国对农村房屋的产权管理没有明确的监管机构和有效的管理机制，从而导致农村房屋产权管理严重滞后和不到位，历史欠账太多2。如何有效的处理农房散、乱、差、低效利用等问题已成为相关专家学者关注点3 4 5 6 7 。为深入了解我国各地在农房产权管理方面的开展情况，我们于2009年11月至2010年2月期间先后对安徽、广东、广西、四川、浙江等五省开展了大规模调研。一方面通过每个省选择两县，每个县选取三个乡镇，每个乡镇选取三个村的抽样，对共涉及5个省，10个县，30个乡镇，90个村进行一对一问卷调查，共回收2192份村民有效问卷和279份政府官员有效问卷。另一方面通过召开由土管、房管、规划、建设、乡镇官员参加的座谈会，重点了解宅基地发证、农房发证、农房管理的现状与面临的问题，听取关于农房产权改革的见解。本文在总结分析各地农房产权管理制度现状、需求的基础上，结合各地经验与存在的问题，提出下一阶段完善我国农村产权制度改革的实施建议，以期为规范我国村镇房屋的产权产籍管理的有序开展提供理论与实践依据。一、 农房确权发证需求以及相关问题态度的调研分析（一）农房确权发证率不高，但潜在需求大根据2192份村民有效问卷显示，农户农房宅基地证和房产证两证都有的比例只有19.21%；只有房产证为5.29%；即房产证发证率合计为24.42%，仅有宅基地证的比例占60.68%，调查期间，不少村民反映，宅基地证与房产证没有进行及时变更登记，因此，实际有效产权证的比例甚至是明显低于此数据。但当问及如果政府现在允许没有办理房产证的农户申请办理房产时，88.74%的受访村民愿意申请办理，且69.07%的受访村民表示能够接受政府强制每户都必须办理房产证。可见，随着村民产权意识的增强，农民对办理产权证的潜在需求大。同时，绝大多数政府官员也认为有必要进行农房确权发证，并对农民的办证积极性给予了肯定的评价，比例分别高达94.6%、71.94%，但由84.89%的官员认为农房产权证书登记应遵循自愿原则。研究对象研究对象指标所有被调研对象比例发证现状农房已办证情况赞成62.59%不赞成33.45%无所谓3.96%需求村民办证意愿愿意73.05%若费用低，愿意17.68%无所谓6.53%不愿意2.74%官员认为的农房发证的必要性非常有必要48.56%有必要46.04%无所谓或没必要5.4%官员认为农民办证积极性非常高31.29%比较高40.65%需视办证费用而定11.87%不高16.19%村民认为强制办证好不好好69.07%不好13.59%无所谓17.34%官员办证的原则自愿原则84.89%强制办证15.11%（二）对农房确权登记政策性问题的看法对于农房确权登记涉及的相关政策，从分析的数据来看，总体呈现以下的特点：1、对于“一户只允许登记一处合法农房”的政策，受访者基本赞成。土地管理法8 第六十二条规定“一户只能有一处宅基地”，对有多处宅基地房屋的家庭，分别有49.32%的受访村民，62.59%的受访官员表示赞成“一户只允许登记一处合法宅基地农房”。2、对 “超面积”农房，不管是相关政府官员还是村民，绝大多数受访者都认为应该发证，但是在按多少面积发证这一问题上，分歧较大。调查显示只有19.42%受访官员和19.43%的受访村民表示对超面积建筑不应该登记发证； 34.53%的受访官员和34.11%的受访村民认为应按批准的可建面积发证；31.29%受访官员和46.46%的村民认为应该在房产证上写明批准面积和实测面积。3、对于“长辈过世后，农房继承过户给下一代非农村户口子女”，同意其子女办理农房产权证的官员高达78.78%，只有 10.43%官员表示不同意。同意的理由主要为：子女作为父母财产的继承人，按照继承法 9，应该不受户口限制允许其享有合法的继承权。不同意的理由主要为：非村集体经济组织成员无权拥有农房产权，落户城市的子女不可以享受村民待遇。另有部分受访官员给出如下建议：按照当地的实际规划发展情况，给予其子女一定的补偿后，由村集体收回该房屋与宅基地。4、“户口变迁”的发证：在合法建造农房后，因小孩子上学等多种原因，户口迁出村集体组织的，70.86%的官员认为应该为其办理农房产权证；17.99%不同意办理。同意办理的理由主要是：根据物权法10的相关规定，无论户口如何变化，农房都应是其私有财产，理应为当时合法取得的农房办理房产证。不同意办理的理由主要是：由于户口已经在外地，根据房屋登记办法，非本村集体经济组织成员不能办理农房产权证。研究对象研究对象指标所有被调研对象政府官员村民“对有多处宅基地房屋的家庭，只允许登记一处农房”，赞成62.59%49.32%不赞成33.45%36.54%无所谓3.96%14.14%超面积农房是否发证不发证19.42%19.43%按批准可建面积发证34.53%34.11%应写明面积19.42%46.46%由政府决定14.75%“农房继承过户给下一代非农村户口子女”同意78.78%不同意10.79%吃不准10.43%户口变迁办证同意70.86%吃不准11.15不同意17.99%（三）对农房确权登记所需要件的看法1、农房登记时出具申请人为本村集体经济组织成员证明的必要性：持肯定态度的受访官员和村民的比例分别达到72. 3%、68.02%。但还有16.11%的受访村民认为不太有必要，13.67%的认为没有必要。与村民交谈中，发现反对的主要理由是：如果办证的所有合法证件都齐全，为什么还需要村集体经济组织出具证明；一些地方的村民担心要村集体经济组织出具证明，村集体经济会因此产生“卡”或变相要好处。 2、农房转移时由村集体组织出具同意证明的必要性：82.37%的受访官员和62.27%的村民认为应该提交村集体组织的证明；只有8.27%受访官员和18.61%的村民认为不合理或没有必要。研究对象研究对象指标所有被调研对象官员认为农房登记时出具申请人为本村集体经济组织成员证明的必要性非常有必要32.73%有必要39.57%无所谓6.12%没必要21.58%农户认为农房登记时出具申请人为本村集体经济组织成员证明的必要性很有必要68.02%不太有必要16.11%没必要13.67%官员认为农房转移时由村集体组织出具同意证明的必要性非常有必要33.45%有必要48.92%无所谓9.35%没必要8.27%农户认为农房转移时由村集体组织出具同意证明的必要性有必要62.27%没必要18.61%不清楚19.11%二、 各地开展农房产权登记发证面临的困境分析农房产权登记是一项系统工程，涉及土管、规划、建设质量鉴定、测绘等部门或机构，加上因历史原因基础工作相当薄弱，以及宗地分散等原因，发证的工作量大、投入成本高、政策掌握难度大。当前面临的主要问题：（一）相关法律自相矛盾，登记权利主体确认难土地管理法 与继承法、婚姻法11等之间相互矛盾，使产权登记机关对一些登记权利主体的合法权益难以作出界定。比如土地法中明确规定一户只能拥有一处宅基地，如果将父母过世留下的一处带宅基地的农房按继承法过户给已经分配了宅基地的子女，那么，对这一继承农房进行登记就有悖于一户一宅，若不允许登记，又与继承法的基本精神相矛盾。又如，土地管理法 第八条明确规定农村土地属集体所有，房屋登记办法12也规定申请村民住房所有权初始登记的，应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明，即非集体经济组织成员不能登记；但如果夫妻双方仅有一人属于集体经济组织成员，而房屋是以家庭出资形式建造的，则这类房产应如何登记？如果不予登记或仅登记于一方名下，那非集体经济组织成员的配偶的权利又该如何进行保护？再刨根究底，房屋登记办法中提出的 “农村集体经济组织成员”，又该如何界定？相关法律甚至都没有对此加以明确。诸如此类的问题，都给农房确权登记机关带来了极大的困扰。（二）建设的随意性与不规范，造成了登记面积确认难度大农村宅基地上房屋的建设因自然、经济和历史等原因，普遍存在“未批先建”、“边批边建”、“少批多建”等现象。村镇房屋建设的随意性与不规范性为农村房屋的初始登记带来了较大的困难，如果按照实际建筑面积进行登记，相当于变相承认违规建房；如果不予以登记，又可能造成登记行为无法完全反映房屋现状，同时还可能造成农村房屋登记工作难以顺利开展。房屋登记机构如何处理好登记中房屋实际建筑面积与合法建筑面积的矛盾，是一个实际操作中很难解决的问题。加之农村房屋缺乏一套科学规范的测量标准，在对许多问题的界定上尚处于模糊状态。此外，农村房屋在居住房屋旁通常搭建猪圈、工具房等，往往存在着房屋主体是合法的、但辅助用房是违法的情况，这些都给初始登记带来极大困难。如果简单地参照城市的做法，根本无法开展农房产权登记工作。（三）权属关系复杂，纠纷多一直以来，我国农房确权是一个空白。仅有的居住权大大淡化了农户的产权保护意识，加上政府没有构建相应的制度保障体系，当一些地方突然开展宅基地登记、或农房产权发证时，一些原本不受关注的邻里矛盾、家庭矛盾都浮出水面。如以前在宅基地审批时，经常有家庭成员没写全的情况，申请人是大儿子，但实质是家庭全体成员，如果现在确权给大儿子，家庭中其他的人有意见，如果确权给全体家庭成员，则大儿子又拿出原审批表向政府讨说法。此外，关于建房过程中的资金投入等问题更是说不清、理还乱；而邻里之间的矛盾就更多了，比如采光权、通行权等等，都是争议较多的焦点问题。各种家庭纠纷、邻里纠纷错综复杂，是造成确权发证难的重要因素。都江堰市房管部门正在考虑建立调解机制，值得探索。（四）办证经费难保证，人力配备不到位，缺乏可持续性除四川都江堰市房产发证部门是全额财政拨款单位，配备20个工作人员专门负责农房发证，并由市政府下文动员乡镇积极配合外，其他县市的房产发证部门基本都为自收自支单位。据武鸣等房产部门测算，农房办证从现场勘察、资料审核、公告、制证、分证的成本至少在80元/本以上（不含测绘费），按每本只能收取微薄的工本费或甚至费用全免，房产发证部门经济上入不敷出，办证越多，亏得越多。因此，发证部门缺乏内在积极地开展农房发证的动力。经费不足，也极大地影响了发证工作机构与人员的配置，直接导致了当前农房发证工作难以顺利开展，可持续性发展更是难上加难。当前，农房开展得好的地区，得益于财政的支持。四川都江堰市农房发证所需费用全额由财政拨款；浙江松阳县政府首批拨给房产发证部门100万元，用于设备投资与人工工资。经费的及时到位，既保证了工作的顺利开展，也迫使发证部门把农房发证作为一项重点工作来抓，加快了发证的速度。（五）认识上有误区，行动上迟缓一些地方政府还没有真正认识到农房登记确权的重要战略意义，更多地是看到农房现在既不能上市交易、也不能抵押，对农户来说没有用；更多地是看到对政府而言，确权以后可能会增加拆迁的难度、增加拆迁的成本，殊不知只要是合法的建筑，不管有没有发证，农户都应该得到同样的拆迁补偿。认识上的不到位，也影响地方政府推动产权登记发证的主动性与积极性。由于目前国家对农房交易限制在本集体经济组织内部，加上农村是个“熟人社会”，村民之间大多很清楚彼此房屋建设或取得的历史，相互之间仅通过占有行为就已经能起到客观公示作用。因此，积极性不高。相反，在嘉兴曾出现村民得知登记发证是为了规范产权、为房屋抵押，流转打基础之后，甚至排斥产权登记人员的现象。由此可见，在当前农房流转范围被严格限制的情况下，对于没有农房抵押、流转迫切需求的部分农民而言，往往更倾向于私底下相对自由的农房占有、交易行为，因此对确权登记的积极性略显不足。三、 完善农村房屋产权管理制度的思路（一）坚持积极稳妥推动农房确权登记有序开展，逐步实现集体土地房屋和国有土地房屋同平台登记开展农房产权登记是保护农民合法权益的需要，是探索农村产权改革的必要前提，也是引导农房建设按照规划有序开展的有效手段，因此，应该从农村改革发展战略的高度，重视农房产权登记工作。特别是现阶段，农房的价值不显现、各种利益矛盾还不突出，是建立和完善农房产权产籍管理体系的有利时机，应该利用这一有利时机积极推进农房产权登记工作。但考虑到我国幅员辽阔，农村房屋数量众多，权属关系复杂，相关资料缺失比较严重，一些农民又没有积极性去补办，各地应该根据当地的实际，坚持先易后难、先规范后灵活、循序渐进、全面推开的原则，有序、稳妥地推进集体土地上房屋登记工作，千万不可为了追求发证率而突击发证。（二）完善相关法律法规制度，为农房确权登记提供统一的法律依据事实上，2008年7月1日正式施行的房屋登记办法的第四章已经对集体土地范围内的房屋登记作出了规定，这对规范全国村镇房屋登记工作的开展具有积极的推动作用。但是，由于房屋登记办法是部门规章，其法律效力相对较低。村庄和集镇规划建设管理条例13第二十八条关于县级以上人民政府建设行政主管部门管理村镇房屋产权产籍的规定与房屋登记办法的相关规定 房屋登记办法第三条第一款规定：“国务院建设主管部门负责指导、监督全国的房屋登记工作。”同条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府建设(房地产)主管部门负责指导、监督本行政区域内的房屋登记工作。”同法第四条第二款规定：“本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”就并不完全一致。鉴此，我们认为，应该借村庄和集镇规划建设管理条例修订的机会，建议在条例中增加专门一章 “村镇房屋登记与交易管理”，为现行的房屋登记办法中有关村镇房屋登记的规定提供上位法的支持，提高已经达成共识的一些做法的法律效力，明确目前还有争议但已基本明晰的法律问题，为规范我国村镇房屋的产权产籍管理和交易管理提供统一权威的法律依据。（三）农房确权登记应当坚持依法登记原则农房由于建设中存在一定的随意性和不规范性，以及长期缺乏系统完善的产权产籍管理制度，导致很多房屋无法提供宅基地证、建设规划许可证等办理产权证的必需文件，给确权发证工作带来很大挑战。为规范农房发证程序，应当严格按照法律法规规定的房屋登记种类、程序、要件、范围等，办理农房登记。对于房屋权属有争议的，不能提供有效的房屋权属证明文件的，已被依法征收、没收或查封的，非法占用集体土地的，属于临时建筑或违章建筑的，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的（除法律、法规另有规定外），以及其他依法不准登记的各类农房，依法不予登记。（四）村民住房登记应当坚持依申请自愿登记的原则根据物权法第三十条规定，只要合法建造的房屋，自房屋建成之日起，建造人就取得房屋的所有权。无论其是否申请所有权初始登记，法律均保护其所有权不受侵害。现阶段由于村民住房抵押、流转限制较严格，登记发证更多只具有确权的基础性作用，没有更进一步的实益；而且房屋登记和土地登记不同，土地登记办法14第二十一条明确规定，土地登记机构有在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行全面登记的职责，而房屋登记机构只有依申请办理登记的职责，没有强制要求权利人进行房屋登记的职权；再考虑到申请登记资料不全、申请登记收费等其他因素，我们认为，登记机构应当坚持自愿登记的原则，由农房登记申请人向房屋登记机构提出书面申请，提交申请登记材料来登记房屋权属。要通过宣传、提供便民服务等方式鼓励申请登记，为村民申请登记提供便利，而不能强迫村民申请房屋登记。（五）农房确权登记应严格执行一户只有一处宅基地，但不应拘泥于一户只能拥有一处集合式农民公寓土地管理法第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但是，实践中由于种种原因，相当一部分村民拥有两处以上宅基地和住房，而且宅基地的面积也是多少不均。房屋登记办法对此未作相应规定，只是在第八十六条第二款规定：“申请村民住房所有权转移登记的，还应当提交农村集体经济组织同意转移的证明材料。”一定程度上将这一难题的判断和决定权交给了农村集体经济组织。然而，房屋登记办法第八十四条有规定：“办理村民住房所有权初始登记、农村集体经济组织所有房屋所有权初始登记，房屋登记机构受理登记申请后，应当将申请登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记。”因此，仍然存在农村集体经济组织成员以土地管理法第六十二条第一款规定为实体法依据提出异议的可能，房屋登记机构仍将面临必须就该异议是否成立作出判断和决定的尴尬。我们认为，由于继承、赠与、集体组织内部转让等种种原因，一户村民拥有一处宅基地以上的不在少数，这需要通过宅基地退出机制加以解决。当前，为稳定农村土地市场，仍需严格执行一户村民只能拥有一处宅基地的规定，即拥有独立宅基地的房产只能登记一处。但是，对在城中村改造、或新农村建设中，以退还宅基地补偿农民公寓方式，农民合法取得的多套农民公寓应于登记发证。（六）严格执行农房确权登记的程序操作流程 农房登记程序按照建设部第168号令房屋登记办法规定执行，主要分为申请、受理、审核、公告、记载于登记簿、发证、档案管理七个环节。与城市房屋登记相比，农房登记程序更应该强调公告环节，经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记。将公告程序作为村民住房所有权登记的必经程序的目的主要有三个：第一，体现和突出村民自治作用。按照新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，充分调动和发挥村民自治组织的积极性。第二，农村房屋历史沿革和权属来源非常复杂，建设审批资料严重欠缺，在房屋权属核准登记之前，进行必要的公告，通过征询利害关系人和知情人房屋权属异议，及时发现问题，纠正潜在错误，确保房屋权利登记和权属证书颁发的合法性和准确性。第三，集体土地使用权的流转范围有限且农村属于熟人社会，大家相互比较了解，因此公告最能有助于判断房屋的权属，以免引发争议。现在一些地方忽视公告程序，应该予以纠正。此外，还须统一村镇房屋产权证登记要件。建议参照房屋登记办法规定，将登记申请书、申请人的身份证明、土地使用权证明、房屋符合城乡规划的证明、房屋测绘报告村民住房平面图、其他必要材料等列入登记要件之内。（七）应具体情况区分登记面积。应当区分不同时期的政策，以土地管理法、城乡规划法、村镇和集镇规划建设管理条例等法律法规颁布实施为区分依据，各地登记部门要提出不同时期农民住宅建房合法手续认定依据和人均（户均）建设面积的控制标准，以及超面积标准建设房屋的处理意见，报当地政府批准后，作为农房登记的依据。房屋登记机构在进行房屋登记时，应当区分合法建设和超面积建设：对于实际建房面积小于等于批准面积的村民住房，按实际面积登记；对于实际面积大于批准面积的村民住房，原则上按批准面积登记，或在房屋权属证书上分别注明批准建设面积和超建面积。（八）明确财政补贴总登记成本。 农房总登记工作量大、投入费用高，在国有土地上房产登记费不断降低、农房登记费不允许收取的背景下，若没有财政经费的支持，作为自收自支的房产登记机构是难以开展农房登记工作的。为激发产权登记机构开展农房登记工作的积极性，推进农房确权登记的可持续发展，必须妥善解决其资金来源难题，建议明确初始总登记的费用由财政全额承担；测绘费则可根据当地农民的收入水平与承担能力，再确定是采取全免、全收、还是部分收取的方案。参考文献1 周鸿德.农村产权制度改革是破解我国“三农”问题治本之策J,中国房地产，2008(2):16-17