郭人菡：自贸区法庭主审法官责任制的价值革新与范式建构.doc

自贸区法庭主审法官责任制的价值革新与范式建构郭人菡（中共杭州市委党校余杭区分校，浙江 杭州311100） 摘 要全面深化改革的步伐正逐渐切入司法体制机制领域，中央提出并部署主审法官责任制相关改革，表明我国改革已从经济层面步入司法等上层建筑层面。中国（上海）自贸区区位独特、功能特殊，其法庭主审法官责任制的实现，有赖于厘清司法权力运行机制中各主体的界定及其关系重构、主审法官责任制权责内涵与外延的重构、主审法官责任制的外围体制机制重构。自贸区法庭主审法官责任制可复制可推广试点的全面铺开，必将对法治中国建设产生积极而深远的影响。关键词主审法官 价值革新 范式建构“范式”的英文为“Paradigm”，源自希腊词“Paradeig-ma”，意指“模范”或“模型”，库恩认为是“科学共同体共同拥有的东西”作者简介：郭人菡（1976- ），男，四川仁寿人，中共杭州市委党校余杭区分校讲师、区情调研室主任（浙江财经大学法学院兼职教授），主要研究方向为法理学。基金项目：浙江省法学会2014年度立项重点课题“以社会主义法治理念重构中国特色县区治理模式”（项目编号：2014NA01）阶段性研究成果。曾祥华、吴涛：法学研究的范式与模式兼与戚建刚博士商榷，载河北法学2006年第11期，第156页。，后来引申为多种意义樊俊丽：库恩“范式”与 SSK 科学观，广西师范大学，2007年4月，第7页。本文所指的主审法官责任制的范式重构，主要是指确保主审法官在办案中主体地位的体制机制的重构。而主审法官责任制，是指由人民法院选任的具有审判职称的德才兼备的审判人员为主审法官，在办案中居于主体地位，由其独任或牵头组成合议庭对所承办的刑事、民事、经济等各类案件全面负责审理的一种审判运作机制及与审判人员管理机制相结合的法院管理制度周顺昌：试论“主审法官责任制”，载政法论坛(中国政法大学学报)1995年第3期，第49页。，不同于有些学者理解的审判长选任制石先钰、甄爱军：主审法官责任制模式的考察与设计，载高等函授学报(哲学社会科学版)2002年第15卷第1期，第20页。2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组(以下简称中央深改组)召开第三次会议，审议通过了三个关于司法改革的方案，包括关于司法体制改革试点若干问题的框架意见、上海市司法改革试点工作方案和关于设立知识产权法院的方案。其中明确指出，要以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。三个文件是中央将各地实践中的主审法官责任制进行了归纳提升，并重新按“可复制、可推广”要求布局到若干省市试点。这是对主审法官责任制价值的重大肯定与重大创新。中国（上海）自贸区，处于试点最前沿，其所推行的主审法官责任制，对于司法改革进程乃至整个法治中国建设，都具有积极而深远的意义。但其试点成功，还有赖于以重构理念对主审法官责任制实践问题的解析与破解。一、主体的界定及其关系重构根据中央要求，司法改革大框架下，上海司法改革主要内容，首先就是要完善司法人员分类管理制度。上海拟建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，实现司法机关各类人员分类管理，促进队伍的专业化、职业化发展。主审法官责任制的推出背景，是为了解决严峻的司法行政化现实难题。中国（上海）自由贸易试验区地处浦东新区，属上海市第一中级人民法院（以下简称上海一中院）辖区，在自贸区成立后，专门成立上海一中院浦东新区法院自贸区法庭，集中受理自贸区的民商事案件。这是自贸区现有的司法体制在法院系统的具体体现。在现有司法体制下，法官与其它地方的基层法院一样，仍没有摆脱有职无权、审和判相互分离的尴尬。比如，虽然我国民事诉讼法明确规定，合议制和独任制是我国的审判组织形式，代表法院行使审判权，但实际上，“现行的审判管理模式普遍侧重于法院院长、庭长对案件把关，即法官审理的一些重大疑难或有分歧的案件在写好判决书宣判之前，都要由庭长或者院长审批、把关，在承办法官的意见和庭、院长的意见出现分歧时，多数情况下要以上级领导的意见为准。这种审判管理过于行政化的做法，一定程度上削弱了合议庭的功能、挫伤了法官的办案积极性。此外，少数领导在并不参加法庭调查，充分了解案情的情况下要为少则百件，多则数以千件的各类案件的判决结果把关，难免因为时间、精力有限和对案情不够深入了解而可能出现错判或者误判。而一旦出现错案，由于职责不清追责困难” 参见法官判案不再“行政审批”，载2011年2月24日北京青年报。推行主审法官负责制改革，将审判权确实交给审判者行使，是去行政化的一种尝试。但是，也有基于合法性、司法公正担忧等考虑的反对声音 李文霞“主审法官制”应该缓行，载郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)2005年第24卷第2期，第59页。现实语境下，首要的是必须理清主审法官与参与各方之间的权力义务关系。（一）主审法官与审判长合议制中的主审法官与独任制中的主审法官无论是概念还是内涵都有着较大区别。独任制中的主审法官职权是清楚的，不存在与审判长重叠的问题。但合议制中的主审法官情况就不一样了，首先面临着与审判长职能的重叠问题。而审判长又有两个概念。一种是民事诉讼法和刑事诉讼法等法律规定的审判长概念，这里的审判长是一个程序主持人的角色，凡是审判员均有资格担任这种审判长。另一种是根据2000年7月发布的最高人民法院关于印发的通知（法发200016号）精神设置的审判长，这个文件规定了选任审判长条件，什么人能担任审判长由院长公布名单。可见，这里的审判长是一种职位，不是任何审判员都有资格担任的。审判长职位设立的宗旨，是法院针对原来法官队伍良莠不齐、办案质量不高的问题，为了提高法官队伍的素质，充分发挥合议庭的职能作用，确保司法公正，提高审判效率而进行的一种司法改革举措。在主审法官担任审判长的情况下，这个问题并无大的冲突，由审判长即主审法官主持和进行案件的整个审理工作。在主审法官不担任审判长的情况下，就会出现问题：主审法官的作用在合议庭中应如何定位？在审判实践中普遍存在的现象是，合议庭审理案件时，当审判长不是该案件的主审法官时，在审判长宣布开庭后，往往由主审法官主持接下来的法庭调查和法庭辩论等庭审活动。从形式上看，承办案件的、进行庭审的虽然是合议庭，主审法官只是合议庭内部负责处理具体诉讼事务的成员，但实际上主导审判工作和庭审的只是主审法官，审判长以及其他成员则发挥的作用很小。具体而言，第一，绝大部分的实质性审理活动由主审法官进行；第二，主审法官对案件的最终处理结果在合议庭内有很大的影响。这种问题的存在实质上使合议庭制度和审判长制度流于形式，是另一种变形的“审”“判”分离。这种分离，实质是赋予审判长更大的权力，但却赋予主审法官更大的职责，权责不一致，不利于案件审理工作的开展，不利于保证案件的审理质量，影响了司法公正与效率，也加大了主审法官的工作和压力，同样违反“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革精神。这种职位式的审判长设计，应该纠正。 （二）主审法官与一般审判员和助理审判员审判员是指已经考取司法资格，在法院就职，经同级人大常委会任命为法官的人员。 审判员可以担任任何案件合议庭在组成人员。现行制度设计下，主审法官与一般审判员在合议庭中地位平等。如果实行主审法官责任制，主审法官在办案中就居于主体地位，这与一般审判员与其同等地位是有矛盾的。助理审判员，指已经取得司法资格，在法院就职，经法院院长任命为法官的人员。助理审判员属于法官，按法官序列评定级别。现行制度设计下，助理审判员可以参加各种案件的合议庭，在合议庭与审判员权利地位平等，在特定情况下也可以担当审判长职责，但不能出任审判长一职。优秀的助理审判员被选为审判长的，应当依法提请任命为审判员。人大常委会任命审判员时从助理审判员中选任。同样，如果实行主审法官责任制，主审法官在办案中就居于主体地位，这与一般助理审判员与其同等地位也是有矛盾的。在新制度下，参与合议庭的一般审判员和助理审判员应该定位于主审法官助理角色，发挥参谋和助手作用。（三）主审法官与人民陪审员 自贸区法庭很多一审普通案件，与其它基层法院一样，由主审法官与人民陪审员组成合议庭进行审理，这是司法民主原则与司法独立原则的均衡性设计安排。陪审员不属于法院编制，不从法院领取工资，陪审员也不需要考取司法资格。我国从清朝末年就有了陪审员，清末民初的陪审员多是地方绅士。延安时期到文革前，陪审员和人大代表相似，由公民选举产生。现在的陪审员是由群众组织推荐或个人自荐，法院认可后提请人大常委会任命的人员。陪审员可以参加一审案件的合议庭，但不能担任审判长。不能参加二审、再审案件的合议庭。陪审员参加合议庭与审判员有同等的权利。在合议庭办案责任制中，现行中华人民共和国人民法院组织法第三十七条规定，“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”实际上，人民陪审员的作用已经不仅限制在庭审领域，在不少地方已经延伸到执行、信访等诸多领域。但是，如果实行主审法官责任制，主审法官在办案中居于主体地位，这同样与人民陪审员与其有同等地位是有矛盾的。在新制度下，参与合议庭的人民陪审员应该定位于主审法官参审的角色，发挥参谋和社会监督作用。（四）合议庭与审判委员会现行中华人民共和国人民法院组织法第九条规定，“人民法院审判案件，实行合议制。”该规定确立了合议庭在人民法院中的基本审判组织地位。同时第十条规定，“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”使审判委员会成为人民法院内部的最高审判组织，成为重大、疑难案件的最终裁判者。现在的审判委员会设计存在很多问题。一是审判委员会委员组成结构有缺陷。审判委员会委员的构成一般是院长、副院长、研究室主任、业务庭庭长、办公室主任、政治部主任等，审判委员会委员的身份已经成为一种地位的象征。与此相反的是,行政职务高并不代表审判经验丰富。二是审判委员会“判”而不“审”。 审判委员会的委员既不参与案件开庭审理，通常也不查阅案卷材料，仅凭案件承办人对案情的汇报就对案件下结论，如果案件承办人在汇报案情时弄虚作假或因疏忽漏掉关键细节，审判委员会委员也只能根据承办人汇报的案情作出最终的结论张明明、文艳：对规范合议庭与审判委员会活动几个问题的探讨，载玉溪师范学院学报2003年第10期，第42-43页。而这种结论根据法律规定合议庭又必须执行，后果非常严重。在新制度设计下，院长主持的审判委员会，与主审法官主导的合议庭，在案件办理上，应该是内部监督与被监督的职能关系，而不是同一法院内部低一级审判庭与高一级审判庭的关系。 二、主审法官责任制权责内涵与外延的重构我们已经明确，在主审法官责任制下，主审法官占据办案主体地位，发挥主导作用。那么，究竟主审法官应该具有哪些相应的权力，以及匹配的义务，从而确保主审法官的这种主体地位与主导作用呢？担负这种一个重大责任主审法官，应该具备什么样的基本资格呢？（一）主审法官的审判权设计1、程序权力。要正确地发挥主审法官承担的作用，必须明确以下两点：第一，主审法官是整个案件审理工作的程序启动者、程序主持者，负责送达法律文书、组织证据交换、开庭审理、撰写法律文书等工作；第二，主审法官是整个案件审理工作的意见协调者，包括合议庭意见协调，以及对外代表合议庭与审判委员会等相关方协调。简单地说，就是审判权集中赋予主审法官行使。2、实体权力。主审法官应该对案件的判决具有最终决定权，也就是一个判决，只有主审法官签字才能生效；如果有了主审法官签字，没有合议庭其他成员签字的，不影响判决效力。审判委员会的意见，作为合议庭审理案件的重要参考，而非必须执行的决定。审判委员会如果要保留指引权，也应该主要集中在政治引导，而非法律指导。超脱具体繁杂的审判事务干扰的审判委员会，可以将主要精力用在监督职责，重点是完善对主审法官的案件考核与责任追究上。从而形成一种良性的审判权内部自循环。（二）主审法官的追责机制设计在赋予主审法官更大权力的同时，也应建立相应的责任机制，防止主审法官责任制负效应溢出。因为主审法官责任制赋予少数法官较多的权力，可能使主审法官变为专权法官。一是建立并完善主审法官错案认定评价体系和程序。错案的认定是极其严谨的司法行为。建议在法院内部由审判委员会具体负责。如果其责任足以取消审判员资格的，则应由对其有任免权的人大实施。可以在各级人大法工委设立相应的申诉机制，赋予其对于审判委员会认定的主审法官重大错案的复评权力。同时，明确制定错案评定的程序及惩罚标准，使错案评定能真正做到有法定依据和程序。二是依据错案形成原因严格区分错案的具体责任。错案的形成有多方面原因，存在主观故意和客观过失的可能。主观故意造成的错案，主要是“徇私枉法、徇情枉法”的行为，对于这种错案必须依据其行为特征及后果，依法追究刑事或行政责任；对于因客观过失造成的错案，则要区分是否是未尽职责，是否缺乏审判的基本技能，是否审判作风有问题等情况，如是，则在排除法理争议、法律有限认知等可能后，将这些原因所造成的错案列入追责范围。参见桑健：推行民事案件主审法官制必须加强和完善错案责任追究机制，载/wyjy/content/2012-07/24/content_5072306.htm，于2014年8月3日访问。另外，还要理清其他参与审判人员在错案中的相应责任，明确处罚程序和标准。比如，人民陪审员承担多大责任，是否使用终身追究制？ （三）主审法官的任职资格目前，各地实践中，一般将主体法官任职资格限定为同时具备以下条件：遵守宪法和法律，严守审判纪律，秉公执法，清正廉洁，有良好的职业道德；身体健康，能够胜任审判工作；具备较高学历和法律专业素养；担任法官职务从事审判工作较长年限，有比较丰富的审判实践经验等。 实际上，本文认为：第一，不宜将主审法官的任职资格定得过高，等同于有争议的审判长职位设置张永泉：论主审法官制与法官选任制，载法学评论(双月刊) 2000年第6期，第92-95页。，应该是普适型而非精英型（目前，与办案力量严重不足同时存在的，还有一线法官过少的问题目前，我国法官人数已经达到19.6万人，约占全国法院总人数的58%，但其中20%左右的法官并不办案），所有的审判员都应视为具备主审法官资格且应履行主审义务（理论上，审判员其实也都是精英了）；也不宜定得过低，助理审判员不适合担任主审法官。第二，主审法官应该是动态的而不是静态的，一个审判员，在这个案子中可以是主审法官，在另一个案子中可以是合议庭一般成员，从而确保一线法官人人担负其审案职责，最大限度扩大法官审案率。三、主审法官责任制的外围体制机制重构主审法官责任制，哪怕只局限在基层法院，其涉及面也相当广，不是仅在法院系统内就可实现，还需顶层设计，统一安排。可以说，“要实现建立民事主审法官制的目的，更重要的就是要贯彻和完善其体制” 陈小毛、温波阳：建立民事案件主审法官负责制的目的与体制之探讨，载法律适用1994年第8期，第38页。（一）在试点时机成熟时革新阻碍主审法官责任制复制推广的法律制度主审法官制度作为一种改革制度与措施，只能算是一种“大胆”的探索，它不是现行法律规定的制度，在正式法律条文中也没有“主审法官”这个词汇，因而缺少法律理论依据，与我国现行的法律规定相矛盾、相冲突。涉及宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等法律的修改。（二）逐步革新法官选任、培养、管理机制主审法官责任重大，必须培养一支高素质的法官队伍与之相适应。为此，第一，在新制度设计已推行法官分类管理的基础上，从两个维度进一步推进法官选人机制：一是法官逐级选任，原则上中级法院法官应从基层法院法官中遴选；二是从具有丰富法律素养和深厚生活经验积累的律师及法学教师等法学专业群体中选任。第二，从法官延迟退休逐渐过渡到法官终身制，除非法官自愿退休或其他不能胜任因素，法官可终身任职。第三，建立科学的法官考核和晋升机制，让法官拜托对行政化的崇拜和依附。第四，优化人民陪审员组成（尤其要注意防止人民陪审员现存的过渡老龄化极端），引进“法庭之友”机制，弥补主审法官缺失。（三）完善人财物省以下统一管理模式中央在改革方案中提到省级以下法院、检察院，进行体制性改革，例如任命和经费能做到统一管理。这就需要全国人