苏州城乡一体化调研分析报告一期.doc

苏州城乡一体化调研分析报告（一期）苏州市地处长江三角洲经济高速成长地区。全市现辖5个县级市、7个区, 61个镇, 32个街道办事处, 1149个行政村, 803个社区居委会。改革开放以来, 苏州农村经济社会发展先后实现了“农转工、内转外、量转质”的历史性跨越。2008年9月, 江苏省委、省政府把苏州确定为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试验区, 苏州市委、市政府相应出台了深化农村改革、促进城乡一体化发展的一系列政策措施, 在城乡规划、产业布局、基础设施、资源配置、公共服务、就业社保、生态建设、社会管理等城乡一体化方面取得了重要进展。一、城乡一体化的主要做法总体上看, 苏州市改革开放以来经济社会发展走的是一条不断拓展、不断升华的城乡协调发展道路: 产业结构由低到高, 再到加速升级; 区域发展由二元结构到城乡协调, 再到城乡加速一体化; 经济增长由粗放型到集约型, 再向创新型大力转变; 发展动力以内向型经济为主到以外向型经济为主, 再到配套协作、内外并举; 综合发展水平由点到面, 再到整体提升。值得和重视研究的做法与经验突出表现在以下几个方面:(一)以推行“三集中、三置换”为抓手, 建立健全节约集约利用土地资源新机制随着工业化不断推进, 苏州市在加快经济结构调整和转型升级的同时, 深刻认识到节约集约利用城乡土地资源对城乡经济社会一体化发展的重要性和紧迫性, 并围绕建设现代农业和新农村建设, 提出了“把空间让给城市, 把利益留给农民”的优化土地利用思路, 即以土地利用总体规划、城镇村规划为依据, 以确保耕地面积不减少为前提,统筹安排城乡土地资源, 实行城乡建设用地增减挂钩政策, 积极稳妥地推行“ 三集中、三置换”工作, 以此来进一步推动城乡之间土地要素的流动,优化各类用地布局, 提高土地集约利用水平, 促进城乡一体化发展。所谓“三集中”: 一是引导农村工业企业向规划区集中。农村新办工业一律进入工业规划区,不符合土地利用规划和镇村建设规划的原工业企业, 通过采取投资、税收分配、财政奖补等优惠政策措施, 鼓励其逐步向工业规划区集中。二是引导农民居住向新型社区集中, 实行分类指导。对于地处工业规划区、城镇规划区的农户以及被拆迁农户, 加快改造步伐, 建设与城镇建筑风格相融合的新型社区; 对于地处农业发展区、生态保护区的农户, 加强环境综合整治, 建设具有江南水乡特色、适合生产和人居的新型村庄; 积极引导分散居住农户、新建翻建农户以及已向非农产业转移的农户向城镇及其周边地区的新型社区集中居住,提高城镇人口集聚水平和资源利用效率。三是引导农业用地向适度规模经营集中。所谓“三置换”: 就是在尊重农民意愿和维护农民合法权益的基础上, 一是以农业用地区内的农户宅基地面积及住宅面积置换城镇商品房。具体按照规划先行, 总量平衡, 统筹兼顾, 分类指导, 农民自愿, 鼓励创新, 先建后拆, 先拆后得的原则进行, 宅基地置换新增的建设用地指标, 由各县(市区)统一调配使用; 二是以农村土地承包经营权流转置换土地股份合作社股权和城镇社会保障。鼓励农民逐步将承包地、自留地通过流转置换农保为城保, 探索土地利用收益共享机制, 加快构建农民转为市民的社保体系, 加上社区股份合作社股份, 鼓励农民带股、带保、带房进城镇, 促进农民实现居住空间和社会身份向市民的“双转换”; 三是以分散经营置换规模化经营。即按照农民自愿原则, 鼓励通过土地合作化经营、集体组织经营、种养大户经营, 发挥规模化、效益化、集约化功能, 推动传统农业向现代农业转变。据统计, 实施宅基地换商品房改革前, 苏州市农村居民点用地为89. 57万亩, 以农业人口和农户计, 人均和户均占地分别为0. 34亩和0. 9亩。目前, 全市近35万农户实现了集中居住, 户均占有宅基地由0. 9亩减为0. 3亩左右, 节约建设用地约21万亩。腾退出的土地50% 走向市场进行拍卖,用于二三产业发展, 所得收益用于建设集中居住区和对农民的补偿; 20% 作为村集体资产, 通过在城镇建设标准厂房或店面, 让农民通过入股参与分红长期获得土地收益; 30% 复垦为耕地, 用于置换农民集中居住区建设用地。据测算, 用于每户的补偿安置费用约60万元, 腾退的土地必须拍卖到120万元/亩以上, 可基本实现财务平衡。通过盘活农村土地资源, 有效促进了资源资产化、资产资本化、资本股份化, 拓展了城市发展空间, 改变了农村土地的溢价单向流向城市的不合理状况,建立了村集体和农民收入稳定增长的长效机制, 使农民的收益更有保障。(二)大力发展新型农村集体经济, 建立富民强村新机制“ 苏南模式”的成功有其特定历史条件, 而以“ 集体经济为主”发展乡村工业, 使其经济发展突破”一大二公”的计划经济模式, 并快速向经济主体多元化转变, 逐步实现区域内共同富裕, 真正让农民群众满意, 是其中的一条重要经验。推进城乡一体化发展, 建设社会主义新农村, 必须高度重视和大力发展新型村级集体经济, 充分发挥村级组织作为农村集体土地所有者和管理者、社区公共物品提供者, 以及国家基层政权管理的延伸和补充作用。2001年开始探索推进以“三大合作”改革为主体的新型农村集体经济发展模式, 先后经历了稳步试点( 2001 - 2004)、全面推进( 2005 -2006)、完善提高( 2007 - 2008)三个阶段, 有效推进了农村合作组织发展。截至2009 年上半年, 全市累计入社农户达到104. 8万户, 其中拥有股权的农户99. 25万户, 分别占全市农户总数的95. 6%和90. 6%。所谓“三大合作”改革: 是指在农村集体资产、农村承包土地、农村生产经营等方面, 通过推进合作制或股份合作制, 发展新型合作经济, 促进富民强村等一系列政策措施的统称。一是社区股份合作制改革。主要通过对村组集体经济组织开展产权制度改革, 将农村集体资产(主要是经营性净资产)折股量化给农民(社员), 实行民主管理, 按股分红, 从而把原村级经济合作社改革为村级股份合作社; 二是土地股份合作制改革。主要是在稳定家庭经营制度和保障农民土地承包经营权基础上, 由农民自愿将土地承包经营权入股, 组建土地股份合作社, 然后由合作社开展适度规模经营, 实行民主管理和按股分红。三是农民专业合作经济组织建设。主要包括在农产品生产经营方面组建的专业合作社, 在农业和农村服务方面组建的专业性合作社, 以及投资于房屋出租、物流服务业等方面的富民合作社等多种形式。农村“三大合作”组织已成为苏州农民持续增收的新路径、村级经济发展的新载体、基层民主创新的新形式和农村改革的主旋律。以“三大合作”为主的新型农村集体经济的发展, 显著地提升了村级组织经济实力, 促进了农民与集体更为紧密的利益联结机制的构筑, 也从物质基础和组织保障等方面, 拓展了农民增收空间, 促进更多的农民走创业之路, 从而有效地增加农民财产投资性收入, 构建农民增收的长效机制体制。新型集体经济的发展, 对于建设新农村与和谐社会作用是十分显著的。(三)充分发挥公共财政支撑引导作用, 建立健全政府支持“三农”发展新机制苏州市经济快速发展相应带来了地方政府收入的不断壮大, 也为政府实施“ 以工促农、以城带乡”, 加快发展农业社会事业, 推进城乡一体化发展提供了雄厚的财力保障。在推进城乡一体化发展中, 苏州市各级财政部门按照市场经济体制和公共财政的原则要求, 积极调整财政支出结构, 加大“三农”投入, 建立健全财政对“三农”的稳定投入机制, 为促进城乡一体发展发挥了重要支持保障作用。一是加大对农村基础设施、社会事业、现代农业等公共服务和社会保障投入力度, 改善农民生产生活条件。二是建设支农金融平台, 完善政策性农业保险制度。探索政策性保险商业化运作模式, 拓展农民需要险种, 推进农业担保体系建设, 切实解决农民和农业企业贷款难现象。三是加强财政支农管理制度创新, 注重发挥财政资金公共效益。比如, 大幅度压缩对农业企业、农业基地等经济实体的直接资金投入, 通过补贴、贴息等政策进行扶持和引导; 对农业产业化发展通过构建支农平台, 加大贷款贴息、担保费补贴等进行支持。四是大力扶持农村“三大合作”组织发展, 积极支持农业土地适度规模经营和合作组织分工,增强农民收入增长合理预期。建立健全村级组织运转经费保障机制, 加大对村干部报酬财政保障力度, 促进村级组织功能的有效发挥。五是积极鼓励引导“三资” (民间资本、工商资本、外商资本)投资“三农”。财政对农村投入的大幅度增加, 有效促进了现代农业和新农村建设, 夯实了城乡一体化发展的基础。(四)坚持转变农业发展方式, 突出生态农业功能, 建立现代农业发展新机制在现代农业发展模式下, 超小型农业经营方式不可能带来农业的高产稳产, 也不可能保障农民持续稳定增收, 更不可能实现农业产业化、现代化。为此, 一方面, 适应农业产业化经营、建设现代农业的需要, 全市从实际出发, 通过出台财政扶持政策、规范承包管理、建立中介组织、促进农民稳定就业、完善农村社保体系等措施, 积极引导土地向种养能手有序流转, 鼓励和引导种养大户和农业企业参与土地流转。另一方面, 用建设工业园区的工作力度狠抓现代农业示范区建设, 用现代装备武装农业, 着力提高设施农业水平。(五)以保障和改善民生为重点, 建立城乡就业和社会保障统筹发展新机制共同富裕是“苏南模式”的重要内涵, 苏南模式之所以充满活力, 具有强大的生命力, 也源于此。当因经济发展起伏影响农民共同富裕时, 苏州市坚持以人为本, 更加关注农民就业、创业, 关注农民增收, 关注农村社会保障体系的建设。一是夯实城乡统一就业市场建设。建立了城乡统一的社会就业失业登记制度、失业保险制度, 出台了一系列促进创业带动就业政策和就业扶持政策,基本实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。农村劳动力非农就业率达到85% , 建立创业孵化基地(园) 60多个, 青年创业见习(实训)基地32 个。二是建立新型农村基本养老保险制度。根据农村劳动力就业渠道不同, 实行一个社会保险体系、两种社会养老办法。即将农村企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险, 分步过渡, 逐步并轨; 对从事农业生产为主的农民建立农村基本养老保险制度。三是率先建立农村居民医疗保险制度。2005年以来, 苏州市推进新型农村合作医疗向居民医疗保险制度过渡, 建立了农村居民医疗保险制度, 农民实现了拿医保卡看病。此外, 建立健全工伤保险制度。将所有用人单位纳入工伤保险范围, 并规定凡在本市行政区域内从事建设项目施工的所有建筑企业都要为农民工办理工伤保险等。城乡一体化做法与成效可以得出以下几点经验与启示: 一是城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的客观要求和自觉行动。经济社会发展到一定阶段, 必须打破城乡二元结构; 城市化发展到一定阶段, 必须推进城乡一体化。鼓励地方结合实际先行先试, 有利于探索丰富城乡一体化的多种模式。二是坚持市场化的改革方向, 同时始终把保护农民合法权益放在首位, 充分发挥农民的主体作用是农村改革顺利进行的前提和基础。三是盘活城乡土地资源, 做足优化土地利用文章, 加速推进经济转型升级, 努力拓展发展空间, 是发达地区推进城乡一体化发展的必然选择。四是以“三集中、三置换、三大合作”为特色的苏州城乡一体化模式, 需要高度工业化发展带来的雄厚地方财政实力提供支撑, 苏州特殊的自然地理条件、经济区位优势和土地资源稀缺特点为推进城乡一体化提供了重要契机, 其他地区无法简单参照。五是发展新型农村集体经济, 拓展农村富民空间, 发挥村民自治组织作用, 强化农村民主管理, 是顺利推进城乡一体化的重要保证。二、面临的困难和问题苏州市推进城乡一体化发展取得了重要成效, 但也面临或折射出一些困难和问题, 需要从政策体制上研究加以解决和突破。(一)城乡一体化发展的土地瓶颈问题突出这是经济发达地区或多或少都要面临的共性问题。苏州素有“鱼米之乡”、“苏湖熟, 天下足”的美誉, 历来是我国重要粮食生产基地。据统计, 全市耕地面积1978年为565. 5万亩, 到2008年减少到346. 7万亩, 30年减少了218. 8万亩, 年均减少耕地7. 3万亩。土地资源日益稀缺, 人地矛盾在这里显得尤为突出。既要确保国家基本农田保护红线不动摇, 又要保障合理适度的工业用地需要, 必须在节约集约现有土地资源上做足文章, 为区域经济社会进一步发展腾出空间, 这是当地政府面临的重大课题。据测算, 苏州市目前推进农村“三置换”工作, 如果将农民居住点从目前的2. 1万多个, 按照规划调整到2500多个, 可相应增加建设用地48万亩, 按照前30年的耕地减少速度, 也只能保证7年建设用地需要。城乡规划与土地利用规划没有有效的衔接办法, 直接影响到“三置换”工作顺利推进。无论从哪个角度看, 土地资源约束已成为苏州等地城乡一体化发展空间需要认真解决的问题。(二)新型农村集体经济组织发展缺乏有力的政策法律支持一是现行“农民专业合作社法”涵盖范围窄,难以真正发挥保护农民合作权益的功效。当地基层普遍反映, 现行“农民专业合作社法”仅限于以农产品为重点的农民专业合作社, 没有涵盖农村社区合作、土地合作、富民合作、旅游农业等其他合作经济组织形式。因此, 从法律上讲, 苏州“三大合作”中影响较大的农村社区和土地两大股份合作组织的法人地位仍然没有明确。二是农民合作组织进行工商登记的税费负担总体重, 不利于加强管理和引导, 导致合作组织发展越规范, 税费负担越重的现象, 与大力扶持发展的方向不尽一致。三是农民专业合作社发展普遍面临用地制约和融资难的问题, 影响合作社发展壮大和农民收入持续增长。(三)基层行政管理体制与发达地区镇域经济社会发展不相适应虽然镇域经济总量大, 但相应的外来人口大幅度增加, 建设新农村、推进城乡一体化, 客观上要求政府提供更多的社会管理和公共服务, 但乡镇政府管理权限小, 财政分成比例低, 而上面出台的许多政策大都需要乡镇来“埋单”, “小马拉大车”式的行政管理体制和庞大的公共支出负担, 越来越不利于镇域经济社会良性发展。(四)农村金融服务支持滞后根据农村经济结构特征, 苏州金融业确立“大三农”金融服务观念, 更新服务理念, 强化服务意识, 培育和发展县域主导产业, 有力支持城乡一体化发展。但由于种种原因, 农村基础设施、种植业、养殖业以及农村集体经济和私营经济中的小型企业金融服务, 尤其是信贷服务远远难以满足需求, 农村“贷款难、贷款烦、贷款贵”现象比较突出。一是在推进“三置换”中需要垫支大量资金进行先期建设和向农民补偿, 因缺乏金融支持直接影响了工作进度。二是银行机构特别是国有商业银行机构在农村网点逐年有所减少, 部分县域国有商业银行贷款审批权限上收、授信额度减小, 乡村金融服务能力不断削弱, 农村地区不同程度存在“溢出效应”或“抽血效应”, 农村经济社会发展得不到金融资源的有效支持。三是农村信贷需求结构与信贷投入结构不相匹配, 信贷资金更多地投向大中城市、县域的大企业或大项目, 导致对县域农村中小企业的信贷支持力度不够, 对农村群众的金融服务不够。四是农民融资担保难。农业政策性担保公司较少, 农村土地流转抵押没有法律依据, 农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押一时难以推广。(五)城镇化过程中的“两栖人”现象需要引起关注许多农民进城打工后, 在城市购置了房子, 但仍将户口留在农村, 形成城镇有房子、农村有资产的“两栖人”现象。这种既享受城市公共服务资源, 又作为集体经济组织的成员在农村享受股份、股权分红居民, 客观上存在有限资源的闲置浪费,不利于城镇化发展。目前苏州市有5万农民获得城市户口后要求迁回原村, 形成人员“回流”或“逆城镇化”现象。新形势下如何合理界定“农民”身份问题, 成为推进城乡一体化需要研究的又一深层次课题。(六)农村资源和农民资产市场化程度较低,成为制约农民增收的重要原因承认农民拥有的“三大产权”, 即宅基地与房屋的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权,迅速成为农民收入新的增长点。尽管“三大产权”的法律地位还未得到确认, 不能进入市场交易或流转, 毕竟已走出关键一步。推进城乡一体化, 需发挥市场在城乡资源配置中的基础性作用, 实现真正意义上的集体土地与国有土地同地同权同价, 让农民从中获得更多的财产性收益。否则, 按计划模式由政府主导推进城乡一体化的结果可能只是一厢情愿或费力不讨好。(七)城乡一体化改革的法制空间需要进一步明确苏州市在推进“三置换、三集中、三大合作”过程中的一些做法, 与物权法、公司法、土地承包法、土地管理法等存在不同程度的冲突, 需国家层面进行支持和确认。无论从苏州还是重庆、四川等地实践来看, 目前一些地方在城乡一体化方面的改革探索还存在许多法规条文的约束和限制, 换句话说, 现行法律法规有些规定与新的形势发展已不相适应, 有的明显滞后于时代发展, 需要及时进行修订完善, 以营造良好的改革环境和氛围。三、我国城乡一体化发展的几点思考城乡一体化发展关键是要围绕破除城乡二元体制, 优化城乡布局和城乡资源配置, 实现农业现代化、农村现代化和城乡公共服务均等化。城乡一体化不等于城乡一样化, 而是使农村更像农村、城市更像城市, 城市和乡村协调发展。基于对苏州市城乡一体化发展的调研与思考, 特提如下建议。(一)加强对城乡一体化试点工作的指导苏州实践表明, 中央作出统筹城乡发展、促进城乡经济社会一体化发展的重大战略部署顺时势、合民意。城乡一体化是复杂的系统工程, 不仅涉及农村生产发展, 而且涉及农村生产关系和上层建筑的调整完善, 需要冲破原有的城乡二元体制的束缚, 调整不适应一体化发展的政策制度, 牵扯面广, 影响因素多, 因发展阶段、地理位置、经济基础等不同, 在战略部署和开展工作的重点上也各有侧重, 是促进城乡特别是农村体制机制的重大变革, 需要研究解决一系列体制机制问题, 加强工作的指导和协调。应按照“统筹兼顾、尊重实践、因地制宜、分类指导”的原则, 加强对城乡一体化改革试点地区的指导。对于苏州等经济发达地区, 应留出足够的改革政策空间, 从政策、制度层面赋予其先行先试的权力, 允许其在不违反国家法律前提下, 大胆实践探索, 敢于突破创新, 以便经验总结, 完善政策; 对于经济欠发达地区, 关键是借鉴发达地区经验做法, 早规划, 早动手, 及时引导, 少走弯路, 减少不必要的浪费。为此, 建议结合农村综合改革, 有代表性地选择部分省份建立农村综合改革试验区, 进一步指导推进地方新农村建设和城乡一体化工作, 及时总结经验, 研究新情况新问题, 搞好综合协调, 中央财政采取适当措施予以支持, 确保城乡一体化改革发展工作健康有序推进。(二)坚持规划先行, 夯实城乡一体化发展基础基于适应经济转型升级的需要、减少资源浪费促进土地集约利用的考虑, 一是加快实施城乡一体规划工作, 改变“国外一套房住三代人, 中国一代人盖三次房”的资源浪费现象, 节约人力、物力、财力, 促进资源的优化配置。二是发挥城乡规划的先行引导作用, 加强对规划执行情况的监督审查, 建立健全违反城乡规划的惩处机制。三是统一规划管理体制, 摒弃传统的“城市、农村”二分法, 实现城乡一体的规划全覆盖。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局, 整体协调规划关系,实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合”。下一步关键是通过完善城乡一体化改革, 赋予转型升级更具战略导向性的内涵, 包括打破以区县为主的规划格局, 在更大范围、更具约束力地实现规划一体化; 改变目前城乡工作二元领导体制, 建立城乡工作一体化领导体制; 强化人才战略, 培养造就更多适应城乡一体化发展工作的干部人才队伍等。(三)鼓励土地流转和适度规模经营, 提高农业比较效益, 确保国家粮食安全粮食安全关系到国计民生, 关系到社会稳定,如何鼓励和引导粮食生产、确保国家粮食安全战略需要显得尤为重要。当前, 关键是抓好以下三点: 一是用经济办法鼓励土地流转, 加大补贴力度, 通过土地相对集中, 促进粮食生产规模化、集约化、产业化, 以提升粮食生产水平和土地产出率。二是用好价格杠杆, 逐步提高粮价, 确保农民在弥补生产资料、人工费用后获得社会平均利润水平, 同时对城市中低收入家庭给予生活补贴, 解决“米贵”问题, 以建立新的平衡机制。三是优化粮食直补政策空间, 重点支持粮食基地建设。按照存量不动, 增量调整的原则, 将种粮补贴从对所有种粮农民的普惠制补贴调整为普惠制与特惠制相结合的方式, 重点支持规模粮食生产, 既有利于稳定粮食生产, 又有利于政府通过抓粮食生产基地来保证粮源。(四)大力发展各种农村合作组织, 培育农民收入新的增长点农民组织化程度低、应对市场风险能力差是制约农业农村发展的重要因素。因此, 只要有利于解决小生产和大市场矛盾, 有利于增加农民收入, 有利于保障粮食安全的合作组织, 都应积极支持。为此建议, 一是调整完善现有法规, 扩大“农民专业合作社法”涵盖范围, 逐步解决社区、土地、金融合作组织的合作社法人地位问题。二是加大财政、金融、税收等政策扶持力度, 依法保护合作社的合法权益, 切实把支持发展农村合作组织作为增加农民财产性收入的重要工作来抓。三是切实加强对农村社区股份合作和土地股份合作等新型农村合作组织的正确引导、行为规范和严格管理, 确保其在城乡一体化过程中发挥积极健康作用。(五)创新财政支农方式, 支持壮大村级集体经济坚定不移地发展村集体经济有利于提高农村基层组织的凝聚力和向心力, 增强农村政权基础和社会稳定。目前各类政府支农资金不少, 但效果不一, 有必要拓宽创新现行财政支农工作思路和支持机制: 一是改变财政直接扶持农业产业化龙头企业发展方式, 将一部分财政资金转为龙头企业带动地村集体股份, 使村集体随着企业发展相应增加收入; 另一部分资金用于直接扶持有一定数量农户参股的龙头企业, 并相应增加参股农民股权。二是在财政支农重大专项安排上, 由主要支持“老板”转为主要支持村集体, 将其作为股份与社会资本合作经营, 获得股份分红, 以利于集体利用资源和资金招商引资, 兴办高效农业项目。三是扶贫资金由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合, 扶贫资金中安排一定比例给村,通过在工业园区建标准厂房等措施, 达到吸引社会资金投资高效农业和现代农业、发展壮大集体经济、带动村民致富的目标。(六)加强制度创新, 搞活农村金融打破城乡二元体制、促进城乡一体化, 离不开资金的支持。当前农户融资难、农业贷款难已成为制约现代农业发展的瓶颈。呼吁多年的农村金融改革实质性进展缓慢, 主要原因是金融资本为城市服务的体制惯性和制度创新不足。建议尽快从以下方面取得突破: 一是加大对金融支农的财税支持力度。继续实施金融支农的财政贴息、税收优惠措施。鉴于农业投资回报率低、周期长、风险大等特点, 探索实施金融资本进入农业项目本金偿付风险财政分担机制, 并根据农业产业扶持重点, 引进公开招标等竞争机制降低财政本金分担风险, 维护金融支农资本安全与合理利润预期。二是大力推进农村金融制度创新。在完善制度框架、有效降低金融风险的前提下, 大力发展农民合作金融组织, 服务于合作组织和农户, 这也是发达国家解决农业贷款难、促进农业发展的普遍经验。调整和放宽农村