论行政听证程序的基本原则

1 / 10 论行政听证程序的基本原则 内容提要行政听证程序是我国立法 进的一项新制度，在促进行政机关依法行政、公平执法等方面具有重要作用，是行政程序法的核心内容。我国行政处罚法首次规定了该制度。借鉴国外相关 立法和实践，提出了健全我国行政听证制度的具体设想和建议。特别提出了行政听证必须遵循的四项基本原则，即公开原则、职能分离原则、事先告知原则、案卷排他性原则。论文结合国内外立法分析了每项原则的具体要求，并对健全我国行政听证程序提出了建议和设想。 关键词行政听证程序基本原则公开，职能分离事先告知 听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取 利害关系人的意见。广义上的听证包括立法、司法和行政听证三种形式。立法机关制定法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证。司法听证事实 上就是法院审理案件的程序。研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对 决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通 过公开、2 / 10 民主的方式达到正确实施行政行为的目的。 行政听证程序是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程序地采用了听证程序。在普通法国家，听证程序渊源于英国古老的“自然公正原则”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。”它是“支配行政机关活动的程序方面的规则”，也是“一个最低限度的公正原则”，它包括两个最基本的程序规则：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见， 每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；任何人或团体不能作为自己案件的法官。前一个程序规则就是听证规则。在美国，听证不仅是普通法上的一个重要原则，而且也是宪法正当法律程序条款的要求。宪法修正案第 5 条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。正当法律程序的意义就是公正行使权力，行政机关作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。美国 1946 年的联邦行政程序法明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家，依法治国理论，特别是依法行政理论的完善，为这些国家的行 政听证制度提供了法理基矗德国行政听证程序虽然没有宪法的直接依据，但被认为是法治国家不成文法的重要原则。 1976 年通过的3 / 10 德国行政程序法明确规定了听证程序。此外，奥地利 1950年的行政程序法，西班牙 1958 年的行政程序法，韩国 1987 年的行政程序法，日本 1993 年的行政程序法，均规定了听证程序。 我国 1996 年公布的行政处罚法首次规定了听证程序，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。尽管我们能够从中国宪法精神中找到听证程序的法律基础，如宪法第 27 条第 2 款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。但听证程序毕竟不同于一般的“走群众路线”、“倾听人 ”的工作原则，它具有自身特殊规则和适用范围，能够发挥十分独特的作用。为了进一步了解听证程序的本质特征，全面认识听证程序的重要意义，结合国内外听证程序的基本理论与立法实践，对听证程序的基本原则加以分析和研究，以期有助于健全我国行政听证程序。 听证程序之所以不同于通常意义上的“听取意见”、“兼听则明”等工作方 式，就在于它是由众多特别法律原则支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求。也是决定听证区别于其他程序的根本准则。尽管各国对听证原则的认识和表述不尽相同，但具有共性的原则大致有以下几4 / 10 个： 一、公开原则 公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。我国行政处罚法第 42 条规定：“除涉及 业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”。听证的目的是听取对方当事人意见，怎样才能保证当事人的意见被充分如实听取呢？最重要的是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在 决定作出之前为自己辩解，避免被调查人“处于黑暗之中”。具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面 、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和 督，提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私。在这三个原则中，公开原则列5 / 10 为第一位。 当然，公开原则也不是听证程序的绝对要求。凡涉及 人隐私的事项，可以不公开听证，这是很多国家的习惯做法，有些国家的法律甚至规定了听证不公开举行。例如，日本行政程序法规定，“听证一般应当不公开进行，但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人合法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。”德国行政程序法也规定，“言词辩论采用不公开原则”，“在当事人不提出异议的前提下，听证主持人可以准许其他人员参加”。当然，不公开听证毕竟是个别国家的做法，而且“少数不公开的听证是例外，那是为了保护有关的私人利益而存在”。例如，美国正式听证必须公开，对非正式听证程序，行政机关有较大的自由裁量权，不一定采取公开方式。通常行政机关对当事人提出的不公开听证的请求，是在考虑了个人利益和公共利益，并平衡各方面利益后，作出是否允许的决定。 二、取能分离原则 职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。我国行政处罚法第 42 条第 1款第 4 项规定了这一原则，即“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系6 / 10 的，有权申请回避”。 职能分离原则。相对人的范围，即告知的对象则在不同国家有不同界定。我国行政处罚法将其界定为“当事人”，即受处罚人，美国法律则界定为“利害关系之当事人”，即“因听证的结果，而权利义务直接受影响之当事人”。德国行政程序法则将其界定为 “相对人或关系人”。由于听证的目的是听取利害相关人的意见，不仅限于受处罚人或当事人的意见，所以，听证告知的对象应当比当事人更广，包括相对人和其他利害相关人。 告知的时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会或准备陈述意见和辩论，所以在告知听证权利和听证时间内，应当给利害相关人预先留出一定的准备时间，即告知与听证之间的时间，不宜过短，否则会影响有关人员的准备，但也不宜太长，以避免耗费时间、精力。时间长短视当事人及关系人的住所远近及案情复杂性而定。各国立法规定须“适时” 或在听证之前“一定期间”内发出 通知。我国行政处罚法规定为 7 日，至于其他行政行为的听证的告知时间目前尚无规定，须在行政程序法中加以明确。 告知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求举行听证的权利，听证的大致内容及涉及的重要事项以及听证时间、地点、听证机关等。我国行政处罚法对此未作详细7 / 10 规定，各地和各部门在有关听证的实施办法中对此进一步细化，增加了“当事人的姓名、名称、违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定”等。 告知的方式。听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。我国行政处罚 法未作规定，但各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知等。 四、案卷排他性原则 案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。我国行政处罚法第 42条第 1 款第 7 项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字 或者盖章”。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字示提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定补充。如上海市行政处罚听证程序试行规定第 26 条规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。劳动行政处罚听证程序规定第 16 条规定：“劳动行政部门不得以未经8 / 10 听证认定的证据作为行政处罚的依据”。 目前争议的问题是：听证笔录在行政决定中的作用是什么？一种观点主张应全面借鉴吸收案卷排他性原则，特别是吸收其精髓，“行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的；如 果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据，应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会”。 也就是说，听证笔录应当作为行政决定的主要依据。 另一种观点认为，听证笔录只能作为行政决定的依据之一，因为听证之后补充的证据不能认为是无效的，仍应作为依据，当事人也可以不提交有关证据，因而无法做到听有证据都必须在听证中出示并经过质证后确认。特别是在当事人放弃听证的情况下，要求所有证据在听证会上质证，在法理上不成立，实践中也做不到。从我国目前听证制度的适用现状看，一方面，听证笔录的作用仍未被充分重视，行政机关作为程序的发动者 和终结裁判者，在使用听证笔录方面仍享有较大的自由裁量权，而且未经听证的证据和事实仍然对行政决定起着相当重要的作用，这与听证程序本身中的案卷排他性原则要求还有一定差距；另一方面，听证笔录是行政程序的阶段性产物，行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决，听证后采纳证据、认定事实仍不能避免，加之行政决定并不是最终决定，还要接受司法审查，所以为了达到听证程序本身所追求的目的， 9 / 10 我们同意将听证笔录作为行政决定主要依据的观点。 以上是听证程序的主要原则和制度，除此之外，还有回避原则、禁止单方面接触原则、案卷阅览原则 、委托代理原则等。这些原则的重要性并不亚于前述的四项原则，只是由于它们多为行政程序的一般原则，且为人们更加熟悉等原因，在此不作详细论述。 王名扬：英国行政法，中国政法大学出版社， 1987年 3 月版，第 152 页，第 153。 杰罗姆。巴伦，托马斯。迪罗斯著：美国宪法概论，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社 1995 的版，第 102、 108页。 参见行政院研究发展考查委员会编印：各国行政程序法比较研究，第 168 页。 王名扬：美国行政法，中国法制出版社， 1993 年版，第 433 页