试论社区自治的法律基础及其完善

1 / 9 试论社区自治的法律基础及其完善 一、社区自治法律的历史起源和发展 社区自治的全称是社区居民自治，其治安保卫委员会暂行组织条例仍然适用于社区居民委员会的治安保卫工作。 4. 全国性的其他规范性文件 2000 年，中共中央办公厅、 公厅发布关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知。该通知的核心内容是：民政部关于在全国推进城市社区建设的意见已经得到党中央、 同意，要求各地区、部门“认真贯彻执行”。从通知的内容上看，贯彻执行民政部意见是各地区、部门的义务，而义务 是规范性文件的本质特征，所以，从法律性质上分析，通知所转发民政部意见并非一般意义上的意见，而是具有一定法律效力的指导全国城市社区建设的规范性文件。 民政部意见对“社区”、“社区建设”下了定义，指出了社区建设的意义、指导思想、基本原则、主要目标。“居民自治”、“社区居民自治组织”一词频繁出现于民政部意见之中。值得强调的是，民政部意见对社区自治组织的建设做出了新规定，以“社区居民委员会”取代了传统的“居民委员会”。 5. 地方性的规范性文件 地方性规范性文件在我国社区居民自治中占有重要 的地位。根据居民委员会组织法第 22 条，省、自治区、直辖市可以根据该法制定实施方法。据统计，全国有 25 个省市制定了适用于本省市的居民委员2 / 9 会组织法的实施办法。这些实施办法一方面重复居民委员会组织法的内容，另一方面在某些环节制订了更为详细的规定。 地方性规范性文件还包括各省市颁布的一些“意见”，例如，为了落实中共中央办公厅 公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知，江苏省委办公厅、省政府办公厅发布关于加强城市社区建设的意见 ，继而，南京市委、市政府发布关于加强城市社区建 设工作的意见。这些地方性规范性文件在民政部意见的基础上，针对本地方制订了一些具体的规定。 四、社区自治法律中存在的若干问题 笔者认为，虽然我国社区自治的法律已经构成了一个从中央到地方的较为完整的框架，对我国社区建设起到重要的作用，但是仍然存在很多问题。 第一，从狭义的法律层面上看， 1989 年居民委员会组织法的条文仅有 23 条，条文偏少，内容比较简单、笼统，虽然确定了居民自治组织的法律地位、框架结构，但是缺乏具体的规定，不易操作和实施。 第二，在行政法规的层面上， 1952 年治安保卫委员会暂行 组织条例的某些条文已经非常陈旧，应当做出适当修改。例如，根据治安保卫委员会暂行组织条例第 6 条，治安保卫委员会的职权主要针对“反革命分子”，但是 1979 年刑法中规定的“反革命罪”已经在 1997 年被修改为“危害罪” ，所谓“反革命分子”这一概念已经不再是一个有效的法律概念，治3 / 9 安保卫委员会暂行组织条例应该根据 1997 年刑法做出相应修改。 第三，对于全国性的其他规范性文件，问题主要集中在民政部意见上。民政部意见实际上修改了 1989 年居民委员会民组织法。从法律修改的角度分析，民政部无 权修改全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律，严格地说，民政部对“居民委员会”名称的“修改”行为是违反现行法律规定的。更进一步说，由于宪法第111 条采用的名称也是“居民委员会”，民政部将其修改为“社区居民委员会”的行为，是不符合宪法的行为。当然必须承认，社区自治是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求， 在宪法制订的时期和居民委员会组织法制订的时期，中国城市经济和社会的发展还没有达到现在的程度，社区的概念和地位还没有引起立法者的重视，所以宪法没有出现社区一词，而居民委员会组织法 仅仅在第4 条出现了“社区”一词，即“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。这也说明宪法有关条款和居民委员会组织法已经落后于时代的发展和社会的进步，应当做出相应的修改。然而，众所周知，修改法律并非一朝一夕之事，而修改宪法更是难上加难，而社区建设不可能坐等法律修改之后才能进行，所以民政部意见其实是一种不得已而为之的权宜之策，其中涉及的一些内容虽然与现行法律相冲突，但是是可以理解的。从短期来看，民政部意4 / 9 见是合理的，但是民政部规定不能长期与现行法律相冲突，解决这一冲突的最佳途径是将民政部 意见中的合理部分上升为法律。 第四，地方性规范性文件中也存在一些问题。江苏省委办公厅、省政府办公厅的关于加强城市社区建设的意见规定，调整后的社区规模一般在 1000 户到 3000 户。这一标准与居民委员会组织法第 6 条规定的 100 户到 700户大相径庭。从表面上看，江苏省的文件违反居民委员会组织法的规定，但是却符合现实社区规模的基本状况，这进一步反映了居民委员会组织法的一些规定已经落后于时代的发展，应当修改。 此外，江苏省的关于加强城市社区建设的意见还规定，要建立“社区成员代表大会制度”，使 之成为社区群众性民主决策机构，社区居民委员会对社区成员代表大会负责。社区成员代表大会的任期与居民委员会的任期相同，也是 3 年。“社区成员代表大会制度”是一个新的提法，在居民委员会组织法中没有出现，居民委员会组织法第 9 条、第 10 条只规定了“居民会议”，该“居民会议”既可能是“全体 18 周岁以上的居民”参加，也可以是“每户派代表”参加，还可以是“每个居民小组选举代表”参加。由此可见，居民委员会组织法规定的“居民会议”并不等同于“社区成员代表大会”，前者既包括居民代表大会，也包括全体居民会议，而后者仅仅是 居民代表大会。所以，江苏省关于加强城市社区建设的意见与居5 / 9 民委员会组织法并不完全一致。值得注意的是，南京市关于加强城市社区建设工作的意见也采取了“社区成员代表大会”的提法 款），可以说，如果按照江苏省和南京市的意见，“社区成员代表大会”将取代居民委员会组织法的“居民大会”。可见，居民委员会组织法已经在事实上被民政部、各省市的规范性文件“修改”了，尽管这些“修改”本身违反法律程序。 上述社区自治法律中的问题，从根本上说是法律的滞后性所带来的问题。社区自治的法律已经落后于社区自治的发展，如果不及时修改，必将阻碍社区自治的进一步发展。 五、完善社区自治法律基础的建议 笔者认为，完善社区自治法律基础的关键在于修改居民委员会组织法。一方面的原因是，宪法第 111 条关于居民委员会的规定非常原则，即使修改，也不可能有详细的可操作性的规定，而且宪法的修改程序漫长，牵涉面广，短期之内，不易完成。另一方面的原因是， 行政法规、各部门的规章等规范性文件、各地方的规范性文件，虽然修改或者制 订起来相对容易，但是其法律位阶相对较低，严格地说，不能与高位阶的法律相抵触。如果不修改居民委员会组织法，而仅仅依赖于修改或者制订一些条例、意见或者通知，将使社区建设和社区自治长期处于“违法”的状态。所以，当务之急是建议全国人民代表大会常务委员会修改已经落伍的 1989 年居民委员会组织法。具体建议如6 / 9 下： 第一， 以“社区居民委员会”取代“居民委员会”，这是社区自治组织形式在名称上的变更，应该通过名称的修改来反映社区建设的潮流，同时促进社区概念在我国城市基层民主建设中的普及。 第二，确定划 分社区区域的标准，同时修改居民委员会组织法第 6 条中的 100 户至 700 户的标准，按照当今城市发展的规模，制订较为合理的标准。可以授权地方人民政府根据当地情况适当调整。 第三，确立社区居民委员会的法人地位。现行居民委员会组织法第 2 条虽然规定居民委员会是基层群众性自治组织，但是没有进一步规定其法人地位，这使得其在行使各项民事权利时缺少民法的保护。根据民法通则第三章的规定，法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人和联营法人。社区居民委员会不属于上述任何一种，这使得社区居民委员会的民事法律 地位处于不确定的状态。社区居民委员会是否具有民事权利能力和民事行为能力？是否能够享有民法上的物权、债权的保护？更进一步说，社区居民委员会能否与其它民事主体签订有效的民事合同？居民委员会能够成为民事诉讼的主体？ 根据民事诉讼法第 49 条，公民、法人和“其他组织”可以作为民事诉讼当事人。最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第 40 条规定，所谓“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，7 / 9 这似乎包括社区居民委员会，但是第 40 条规定了 9 类“其他组织”， 从中找不到社区居民委员会，唯一可能套上的是第 9 类，即“符合本条规定条件的其他组织”。 为了从根本上改变社区居民委员会不确定的民事法律地位，必须在居民委员会组织法中规定其法人地位。鉴于居民委员会组织法属于公法性质，所以从法理上分析，社区居民委员会作为法人，应当归类于“公法人”，而非“私法人”。 第四，赋予外国国籍人士社区“居民”地位。现行居民委员会组织法没有规定“居民”的范围。笔者认为，“居民”不同于“公民”，我国公民必须具有中国国籍，而“居民”则没有必要一定具有中国国籍。换言之，合法居住在我 国某一社区内的外国人士，也属于该社区的“居民”，具有参见居民会议或者社区代表大会的权力，对社区事务有投票权。居民委员会组织法第 8 条规定，年满 18 周岁的本居住地区居民，不分“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”，都有选举权和被选举权，该条没有提到“国籍”，这是居民委员会组织法的一个漏洞。随着中国加入世界贸易组织，中国与世界各国的经济贸易交往日益深入，外国人在中国合法居住的情况将日益普遍，我国社区法律应当考虑到这些人的社区利益和权利，不应当将他们拒之于社区居民委员会 的门外。 第五，增加居民委员会组织法条款的数量，制订更多可操8 / 9 作性的条款，尤其重要的是，将社区居民委员会与基层政府及其派出机关的关系以法律形式确定下来，明确规定社区居民委员会的独立性，从法律上排除前者对后者进行控制或者干预的可能性。同时，对于社区居民委员会的费用和用房，制订详细的具有强制性的法律规定。例如，居民委员会组织法第 17 条第二款仅就居民委员会的“办公用房”做出规定，而没有考虑到社区建设中的其他用房问题，为此，笔者建议将该款修改为：“居民委员会的办公及其他用房，由当地人民政府统筹解决。” 总 而言之，通过对我国社区自治法律的研究，可以得出如下结论：第一，我国已经初步建立社区自治法律的基本框架；第二，现行社区自治法律存在许多问题，核心问题是法律滞后于社区自治的发展和要求；第三，完善社区自治法律的关键是修改居民委员会组织法。 六、 建邺区在完善社区法律基础中的角色 笔者认为，我国社区法律基础的完善虽然关键在于修改全国层面的居民委员会组织法，但是这并不等于其仅仅与国家立法机关有关。法律的修改和完善，正确的途径应当是自下而上，而不是自上而下。基层的意见和建议应当是修改社区自治法律的基础，这样 才能符合“从群众中来，到群众中去”的工作方针。针对我国社区自治的法律和问题，结合建邺区社区法治建设的实践，笔者认为，建邺区在完善我国社区法律基础中可以而且应该起到一定的积极作用。 首先，建邺区的9 / 9 社区建设工作必须遵守国家、江苏省、南京市的社区自治法律和规范性文件，这是建邺区依法治区的基本要求。 其次，建邺区可以根据本区社区建设的实际情况，因地制宜，制订适用于本区的社区建设的规范性文件。 第三，应当总结建邺区在依法建设社区中取得的经验和发现的问题，尤其