深圳“梳理行动”：急速城市化的中国标本

1 / 13 深圳“梳理行动”：急速城市化的中国标本 的故事 来深圳 12 年了，湖南家里的房子都抵押给信用社了，本想在这里赚钱，现在全赔进去了，回家？全家人都在这里，回哪里去？贷款怎么还？秦坐在小凳子上，仰着脸，似乎是在喃喃自语。 这是两间简陋的小房子，由砖墙和油毡屋顶构成，其中一间小屋仅容下一张木床，一个破旧的 15 英寸黑白电视机，另一间屋放着一个小煤炉和厨房用具。这两间小房子和另外大约占地 150 平米的养鸽棚连在一起，鸽棚高而空阔，由铁皮和钢筋支成，下面分几排摆着80 多个养鸽用的铁丝笼子。这些是秦，一个 30 多岁 来自湖南益阳的汉子全部的家当。 和秦家格局基本一样的屋棚杂乱无章地遍布于小山沟的底部以及两侧的山坡上，绵延至少有一公里多长，横跨了深圳市宝安区石岩和西乡两个镇。秦则对记者说，归石岩这边管的大约有 460 多户，而西乡那边少一些，最多 100 多户，差不多共有 3000 多人。他们大都是养鸽户、养猪户、养鸡户，以及饲料供应商、日用品小商店、理发店或者修车铺。 有一个菜市场，有一个为这些外来农民而开设的小学。 是深圳市从今年 2 月起发动的城市管理梳理行动要拆除的许多个违建村落之一，距深圳市宝安区石岩镇大约有三四 公里。在深圳关内的一些旧工地或待建空地，以及关外的山沟或荔枝林里，仅超过 1000人规模的外来人非法村落，至少有 50 多个。在两个多月前2 / 13 的 5 月 19 日，宝安区和石岩镇的相关部门执法人员来到 遇到了阻力，一部分村民着手往深圳附近的惠东县等地搬迁。 鸽村是为数不多的与政府相持到 7 月底的违建村落之一，但它最终也没有躲得过铁梳。 8月 2 日，这个非法村落最终从地球上消失了。 一场城市管理风暴 截止到 7 月 29 日，据深圳市城管局的资料说，仅用了四个多月时间，这次大规模的梳理行动已拆除了违法乱搭建 3545 万平米。 深圳市房地产销售面积约 800 多万平米，即便按容积率为 1 计算，已拆除掉的非法建筑总占地面积也达 35 平方公里，大约相当于一座内地的中等城市。 至少在这 4 个多月时间里，梳理行动差不多成了深圳市、区、镇、村各级管理部门的一项中心工作，大量的干部投入到这场暴风骤雨般的清拆运动中来。据说有老深圳惊叹，论及对基层组织发动的程度，在深圳的历史上只有 1950 年代的土改可以相提并论。 某种程度上说，梳理行动是深圳市长李鸿忠发起的一场城市管理风暴。 5 月，原任广东省常务副省长的李鸿忠走马上任深 圳市市长，作风硬朗果敢的李氏给深圳政府的执政风格带来了清新气象。据说李鸿忠的执政理念是政府应当是在依法行政框架下、有权威、负责任、可问责的政府，短短的一年时间里，深圳市政府在三个方向重拳出击，一是政府行政体制改革，在打造服务型政府的前提下，对政府机构的设置进行了新的调整；一是3 / 13 在产业结构调整方面，提出了颇有争议的工业适度重型化战略；一是在城市管理方面，启动了净畅宁工程并发动了梳理行动。 事实上，梳理行动可能是深圳市政府迫不得已的选择。有学者指出，在李市长发动梳理行动之前，深圳市政府至少在五个方 面承受着巨大的社会压力。 其一是城市管理的压力。 3545 万平米违建的存在就可以看出深圳在城建管理方面已经相当紧张，即如深圳市城管局副局长秦永安对本报所言，如果再不清理，深圳要被乱搭建淹没。其二是急剧膨胀的人口压力。虽然深圳市统计局公布的 底深圳人口总量为 557 万人，但是深圳的实际人口规模可能已达 1000 万 1200 万人。迅速膨胀的人口给深圳的基础设施和公共服务都带来的沉重的压力。其三是经过 20 年开发，深圳接近于无地可用的边缘。其四是社会治安的压力。从政府公布的数字表明， 全市两抢案件立案 38555 宗，仅破获 8490 宗。其五是环境污染的压力，主要表现为河流污染。 坊间猜测，深圳市政府有意通过拆除违法建筑，一举多得，达到让逾百万不适宜于在深圳居住人口自动迁移的目的。 我们无法证实李鸿忠在发动梳理行动时所指的就是这部分人口，据深圳市政府的说法，梳理行动的缘起就是要加强城市管理。 对于乱搭建的规模到底有多大，深圳有关部门尽管进行过抽样调查和测算，但显然并非十分清楚。在 3 月 17 日梳理行动开始之前，有关部门估计深圳违4 / 13 法乱搭建约有 1000 万平米，到 4 月 1 日深圳市城管办主任吴子俊接受媒体采访时，这个数 字已被修订为万平米。 5 月10 日当地媒体报道共拆除各类乱搭建和违法建筑 1300 多万平方米，占最新调查实际乱搭建和违法建筑 2000 万平方米的。到 7 月 9 日通报说已累计拆除万平米，尚余万平米，看来当时总量的数字已修订为 3550 万平米左右。 这是一场越打发现对手越多的战役。 迁移一座百万人口的中等城市？ 6 月初，一篇网络文章铜像照耀下的深圳引起了深圳市政府的高度关注，据说深圳市政府副秘书长以上的领导人全都认真地看过这篇文章。 如果说该网文仅是一些情绪化的攻击的话，那么国内一些学者对梳理行动的质疑 与批评似乎引起了更广泛的关注。有北京学者曾质疑深圳市政府驱赶数以百万计的进城农民，有悖于中央新政对弱势群体的关怀精神。 也许是地方政府有关部门不经意的一句话让敏感的批评者发现了问题。深圳市城管局的负责人在 4 月初接受媒体采访时，为了表明梳理行动的规模，用了这样一句话：按最保守的每 10 平米居住 1 人计算，所涉及到的流动人口也在百万以上，实际上是在迁移一座百万人口的中等城市。 深圳市城管办总结说有五种人住在 3600 万平米违建里面：乞讨者、拾荒者、养殖者、菜农、地下加工厂从业人员。当然，也可以说他们的主要身份是外 来农民。那些无论是处于深圳闹市区角落里的，或者是建在郊区关外5 / 13 山沟里的铁皮房、棚户区，就是一直不被城市管理体系认同的城市贫民村。 面对指责的深圳政府官员也许是值得理解和同情的，正如综合开发研究院郭万达博士指出的，无论从法理基础还是基础上，深圳的梳理行动是几乎不存在什么问题的。 梳理行动的基础是不言而喻的。本报调查表明，几乎 90的深圳市民赞扬和支持政府的梳理行动。大部分市民认为深圳政府这一仗干得相当漂亮。事实上，如果没有市民的广泛支持，梳理行动也不会在短短的几个月内所向披靡，将深圳积累了数十年的乱搭建 粉碎于一旦。 法理基础问题似乎也不大。深圳市政府一位官员对本报记者说，早于 1999 年深圳市人大就对违建问题进行过地方立法，授权并要求市政府加大工作力度打击违建；在此基础上， 市人大对政府进行净畅宁工程再一次进行授权确认， 3 月人大会议上更将之提升到深圳的战略任务的高度，而梳理行动事实上是净畅宁工程的组成部分。就在梳理行动正在进行的 6 月份，深圳市人大常委会破例专门以决定的方式对市政府的梳理行动表现赞赏与支持，政协以专题议政会的方式予以肯定。 至于梳理行动是否存在运动的嫌疑？一位 本地学者说，如果我们取务实态度的话，这一点上似乎也不应对深圳市政府过多苛责。 随便设身处地想一想，就会知道拆除这么大规模的违建难度有多大。因为 3500 万平米的非法建筑，实际上全都是利益，绝对数6 / 13 额庞大的利益。关外或城中村的乱搭建，住户是外来农民，而背后其实是收租的本地农民，特区内的乱搭建也有相当数量来自于政府部门及国有企业。 而梳理行动是对这部分非法利益的直接剥夺，其阻力有多大可想而知。由于将梳理行动上升到了城市治理的高度，各级政府部门和本地农民已没有了与梳理行动对抗的决心和信心。 正是在这样的情势下 ，不少市民称赞本届政府是强硬、敢负责任、不怕掉乌纱的政府，而李鸿忠据说也获得了硬汉市长的称号。事实上，深圳市委书记更是梳理行动坚定的支持者。 即便是有强大的基础和过硬的法理基础，硬汉市长所承受的城市管理风险仍是难以想像的，毕竟深圳碰上的是时下最敏感的进城农民问题，他们要解决的是在中国大城市中正在开始蔓延的、最为棘手的城市贫民村问题， 100 万人毕竟不是个小数目。 依法治市和进城农民的生存权 来自国家统计局的数字，到去年底，中国农村人口为亿，城市人口已达亿，占总人口的，在目前的 5 亿多城市 人口中，只有亿是所谓的合法城市人口，而农民进城务工人员已高达亿。 研究城市化问题的学者们指出，中国的城市化运动将是这个地球上最为重大的事件之一，因为中国城市化的终极目标，是最终中国农村只留下 1 亿人口，其他全都要转入城市中去。专家们认为，未来 20 30 年左右的时间内，中国至少还要有 5 6 亿农村人口转变为城市人口，以年计，每年达 20007 / 13 万 3000 万。 在中国最近十几年的急速的城市化运动中，深圳是当之无愧的最为典型的代表。在设立特区之前，老宝安县只有不足 60 万人口， 1995 年深圳人口超过 300 万，不到十年后的今天，深圳的人口已暴增到 1000 万。纽约从 1872年到 1972 年人口增长到 1300 万，用了 100 年时间。在 10多年的时间里，深圳至少为国家解决了 400 万 500 万农民进城的问题。 客观地说，深圳可能是对农民进城最为宽容的城市。除了会计等岗位需要有深圳市户口担保外，深圳几乎没有任何对农民或外地人的歧视性规定。深圳一位领导人说，对于农民进城，深圳基本是一个不设防的城市。绝大多数农民工在深圳第一次知道了社会保障的意义，享受到了水平可能还不很高、但有保障的社会化的大病医疗保险和工伤保险。 但是面对人 口、土地、城市环境和社会治安的巨大压力，深圳城市资源的承受力是否已达到了极限？深圳开展的梳理行动是否有排斥外来农民之嫌？ 面对本报记者的提问，深圳市政府的一位学者型官员，坚决地否认政府有歧视农民的想法。那不是观察深圳梳理行动的正确的角度。他说，因为它本质上是一个行政执法行为。无论是中国的城市管理也好，还是农民进城运动也好，它们都必须有一个前提：依法。 他认为，要从创造规范、健康、可持续的城市化过程来看待深圳净畅宁工程以及梳理行动对中国城市管理者的启迪意义。在以经济建设为中心的大原8 / 13 则下 ，中国一些城市越来越显示出地方政府公司主义的倾向，市长们到底应该是首要抓经济，还是应该首要抓城市管理？深圳新一届政府认为应该是后者。加强公共服务和社会管理要成为政府职能最突出的标志；经济增长则应主要取决于在市场环境下企业主体的行为。这正是 以来深圳新一届政府声势浩大地展开净畅宁工程和梳理运动的用心所在。 农民进城就不应该遵守城市的法规吗？就可以住在违法建筑里面吗？他反问记者。农民进城是来当农民的，还是来当市民的？如果是前者，那不叫城市化，而是叫城市的农村化。 北京学者仲大军也认为， 深圳政府有权屏蔽掉一部分低成本进入的低素质人口，它采用拆掉一些影响市容的建筑的方式，使一些流动人口的居住成本提高了，因而驱逐出这部分人口，这种做法在各个国家普遍存在。从地方主义角度来讲，如果地方有自治权，它都会通过，来采取一些筛选政策。深圳的一位官员则是理直气壮地认为，以人口自由流动来否定城市的法治，以农民进城来否定城市政府的城市管理责任，其实是一种典型的民粹主义，有害于国家，也有害于农民。 深圳进城农民的生存权，与城市管理的法治之间，到底该是一种怎样的关系？ 城市贫民村：我们必须理性看待它 抛开建筑 的合法性问题来看，大大小小分布于深圳关内外各处的数百个外来流民聚居区，其中大部分具备了城市贫民村的特征。 身为综合开发9 / 13 研究院副秘书长的郭万达，可能是最早用贫民村的视角来看待深圳梳理行动的学者，在接受采访时，郭介绍了国外对 类贫民村的不同态度。 两个有联系但并非同一的概念。国内有人把前者译作贫民窟，而把后者译作棚户区，更多的人是不加区分地把两者都叫做贫民村或贫民窟。实际上， 两个不同含义的词，前者是指不 雅观的建筑、偏僻、狭小和阴暗的住所，而后者是指非法占地、非法居留、不付租金而占住。因此，两者的主要区别在于，前者可以看成是合法的行为，而后者可以看成是非法的行为。 深圳关内总量高达过亿平米的城中村，可能比较符合 定义，而对于违建村落，它到底算不算贫民村，如果不是 话，是否就是 术界则存在争议。 问题恰恰在于，如何准确判断被梳理建筑的合法性？深圳一位姓王的学者对记者说，以 鸽村而言，该村落已在那条山沟里存在了将近 20 年，这些外来农民向本地农民、村 委会甚至镇政府交纳一些不同名目的费用，实际上已是被当地镇村承认的居住者，联系到该片土地所在的宝安区，直到今年才正式进行镇改街道、村改居的城市化，那片土地今年才正式收归国有，那么，与当地村委会、村民签有合同的养鸽者的铁皮房，难道就那么非法吗？ 尽管市政府认为如果是一些政府部门、或者一级地方政府成为10 / 13 这些违法建筑的幕后利益主体，那只能说明这些利益主体也卷入了非法建筑里边去，他们严重损害了政府的信用和权威性，但这却不能成为合法性的依据，但是在市政府并没有依法处分这些利益主体的前提下，由于政府在梳理行动中确定的对违法建筑不予赔偿的原则，才遇到了不同程度的抵抗。 即便是拆除违法建筑，难道就不能人性化一些吗？深圳大学国世平教授质问道，他们在这些铁皮房里居住多年，已经有许多的社会成本沉淀在里面了，如果说你拆除是合法的，那么过去多年不拆除是不是就是行政不作为？你行政不作为的成本却要由这些贫穷的外来农民来支付？ 郭万达博士也指，英国的英格兰和威尔士地区解决贫民窟问题，将 322 万人从中心城区的贫民窟迁出，用了从 1955 到1975 年整整 20 年时间；韩国为解决城市中出现的低收入居住区、非法聚集居住区问题，从 20 世纪 60 年代开始，先后采用了清理工程、有选择地合法化和自我发展工程、定点安置工程， 1983 年，韩国又引入了联合重建计划，其主要做法是，制定最低住房标准、承认居民在社区及社区发展中的民主权利、鼓励居民参与社区建设，同时还制定了鼓励非政府组织、房地产开发企业参与社区建设的政策；在这些政策的基础上，通过政府发起和引导，低收入居住区、贫民窟、非法聚集居住区的居民及开发商、 积极参与社区建设，实施有效的市地整理，使国家、社区及社区居民、企业等多11 / 13 方受益。郭万达说，这些国际经验值得深圳和其它国内城市借鉴。 谁来安置外来 流民？ 深圳市政府是否有责任安置这些失去了铁皮房的外来农民？这是另一个争论的焦点。 国世平教授撰文认为，应该多修一点安居房、简易住房让农民工居住。而深圳市政府的一位官员对记者说，深圳地方政府不可能对外来农民作出安排住房的承诺，因为在人口自由流入的情况下，这样的承诺等于对全国数以亿计的农民作出，这样的责任不是深圳这样一个城市可以负担的。综合开发研究院丁四保教授就建议说，安置农民工的责任都落到输入地的头上也并不合理，最好是输出地政府和中央政府都承担一些。 有本地学者认为，为外来农民兴建安居房或廉租房的想 法显得过于天真，这些房子按什么标准建设？外来农民具有什么资格才能租住？房租价格如何定？深圳政府为什么负有出资补贴他们住房的责任？因而认为不具有可操作性。 话虽如此，深圳还是对一些在郊区合法种菜的菜农进行了安置。深圳特区报的报道说，截止到6 月中旬，全市共新建农民宿舍 1634 间，面积 48319 平方米；改造农民宿舍 1711 间，面积 53600 平方米；已有 1634 户菜农乔迁新居。报道说，农民住进新宿舍，农民的负担并没有增加，以企业为主，市、区、镇各级政府和村委会等予以适当补贴。 有报道指出，深圳