关于规范税收执法的几点思考.doc

关于规范税收执法的几点思考新的税收征管法颁布以来，各级税务机关和干部依法治税意识进一步增强，执法水平和能力有了一定提高。但是，在具体的工作过程中，仍然存在一些税务行政执法不规范的问题，这些问题的存在在一定程度上影响和制约着税收工作的深入健康发展。为此，必须大力强化规范税收执法行为，牢固树立权力服从法律的观念，严禁越权执法，严格遵守法定程序，使依法治税得到有效实现。一、规范税收执法的必要性（一）规范税收执法是依法治国的客观要求。依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方面既是贯彻依法治国建设社会主义法制国家的需要，也是建设和发展社会主义市场经济的必然要求。规范的执法行为是依法治税有效实现的根本保证，只有抓住规范执法这个关键，全面推进依法治税工作的有序进行，才能促进依法治国的健康发展。因此，依法治税是依法治国基本方略在税收领域中的具体体现，是适应社会主义市场经济建设和发展的内在要求，规范税收执法是依法治国的客观要求，是基础和前提。 （二）规范税收执法是构建和谐社会的客观要求。党的十六届四中全会提出，要不断提高构建社会主义和谐社会的能力。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。建设和谐社会首先必须实现民主法治的要求，税务部门享有国家赋予的征税权力，必须依法征收，严格管理，维护正常的税收秩序，创造公平的税收环境，促进各类市场主体平等竞争；同时，税务部门也承担着保障纳税人合法权益的义务，必须进一步转变观念，依法保护好纳税人的权利，合理行政，公正执法，为纳税人提供全面、优质、高效的税收服务，使征纳关系更加和谐、融洽。这就要求我们在构建社会主义和谐社会的进程中，必须建立一套适合税务管理特点的科学、合法、规范、高效的管理考核机制和监督制约机制，以规范税务行政执法行为，确保国家税法的正确实施。（三）规范税收执法是规避执法风险的客观要求。自1994年实施新税制以来，各级国税机关认真贯彻“依法治税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，税收收入逐年增长，各项工作也有了长足的进步。但从发生的税务行政复议、税务行政诉讼及少数税务干部涉税违法案件来看，税务部门在行政执法中存在执法不够规范以及执法素质急需提高的问题，还暴露出少数干部执法观念落后及以权谋私的执法动机，这些问题的存在降低了税收执法质量，影响了国税部门的形象，同时增加了执法的风险性。因此，规范执法，必须提高规避风险的意识，牢固坚持依法治税观念，严格规范自身的执法行为。（四）规范税收执法是维护纳税人权益的客观要求。2001年新税收征管法及其实施细则的颁布实施，以及行政许可法的实施，对税收执法提出了新的内容和更高的要求。征管法集实体法与程序法于一体，是征税人与纳税人共同的法律，行政许可法更是从执法程序方面对行政执法行为的各个环节进行严格的法律限定。从税务立法和行政立法的宗旨来看，法律在赋予执法机关权利的同时，也以法律的形式对执法权的行使进行了严格的限定。同时法律在规定了纳税人的义务的同时，也赋予了纳税人一定的权利，并以法律救济的形式给予纳税人维护其正当权益免受侵害和申请赔偿的多种途径，这就要求税务机关在执法时，首先将维护纳税人的权益放在首位考虑。因此，规范税收执法既是对税务机关严格执法的要求，又是维护纳税人权益的保障。二、目前税收执法存在的问题 一是税收执法质量不高，存在有法不依，执法不严的问题。目前税务部门及干部仍有法不依、执法不严的现象时有发生，应引起我们的高度重视。主要表现，一是适用法律不规范，即引用法律依据不准确，有上位法依据而不引用，直接引用下位法或其他规范性文件；或引用的下位法或其他规范性文件与上位法冲突，或对法律适用原则把握不准，对法条理解有误。二是执法主体不规范，有的单位超出了税法所界定的权限，特别是行政许可法颁布实施后，仍有超权行使职权，造成执法主体错误，即不具备独立执法主体资格而以自己名义执法。三是适用执法程序不规范。即该适用一般程序的却适用简易程序；该告知的不告知或告知不全；税务检查不依法进行；送达不规范等。四是证据的收集及运用不规范。即违法收集证据；证据不足；行政执法中收集的证据在诉讼程序中不被认定；取证方法不够完善等。 二是执法监督机制不健全，税收执法监督手段有待完善。随着税收立法及行政立法的日趋完善，税务机关的日常工作也将完全进入法制化的轨道。目前，由于受传统管理观念的影响，征纳双方的法律意识滞后于税法及行政法的规定，征收方往往以执法者自居，重视执法权，而忽视了自身应承担的法律责任。而纳税方往往是将自身置于被执法者的位置，对征收方的执法行为往往是只能无条件的执行，而忽视了法律给予的权利。因此，税务机关的执法行为失去了一个最有力的监督人，即税务行政相对人的监督。税务部门也制定了一系列的执法监督、检查的制度和办法，采取了聘请社会特约监督员等措施，对税收执法行为的规范也起到了一定的作用，但由于有的执行不到位或根本不执行，从而失去了其监督执法的意义。因此，监督的无力使税收执法行为发生了歪曲、变通甚或完全违反了相关法律法规，成为了部分人获取部门利益或个人利益的代价，损害了国家利益，侵害了纳税人的权益，同时也将执法者自身置于了犯罪的边缘。三是税收执法空间过大，存有主观随意性。目前，税收执法权限呈倒“金字塔”型，越是到基层、到一线，税收执法权限越大。有的干部不注重钻研业务，有的责任心差，造成执法过程中事实不清楚，证据不确凿，数据不正确，对于事实、证据有欠缺的材料，未能补充或重新取证，特别是对重大涉税案件复杂情况下，采取大事化小，小事化了，复杂问题简单处理，不按程序办事，其结果造成执法不公，甚至执法错误，致使税务机关败诉；部分税务执法人员素质不高，法律知识匮乏，依法行政意识淡薄，不依法办事，在实际执法行为过程中，有的曲解法律条款，断章取义，对事实过程判定不完整，有的习惯于按照上级文件规定要求办事，却不考虑国家法律、行政法的规定，造成适用法律法规不正确，严重降低了税收执法质量；有的干部及税务机关在作自由裁量时不能正确运用税收自由裁量权，存在越权和滥用职权的现象，造成税收执法行为的不合理性。这些问题，不仅不利于依法治税，而且不利于改善征纳关系，更不利于树立良好的税务形象。四是税法宣传力度不够，纳税人的纳税意识亟待加强。税法宣传是征管法规定的税务部门的法律义务，税务部门应当将税收法律法规及时的全面的无偿的向纳税人进行宣传。现在，税务部门每年都会采取一定的在方式在固定的时间里象征性的搞一些税法宣传活动，名为税法宣传月，但是，纳税人从宣传月里所能获得的税法知识，及昙花一现式的宣传仪式，对于提高全民依法纳税意识，掌握税法知识，犹如杯水车薪，起不到相应的作用，达不到税法宣传的目的，也没有尽职尽责地履行法律所赋予的税法宣传责任。三、规范税收执法的有效途径第一，加强法治教育和培训，全面提高税务干部的执法水平。高素质的执法队伍是实现高质量税收执法的保障。要坚持以人为本，实施人才兴税战略，建设一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的税务干部队伍。一是建立领导干部的定期法制培训制度，坚持“不培训不提拔、不培训不上岗”，不断提高各级领导干部依法行政的能力和水平；二是按照注重综合素质、提升执法能力、创新培训方式、实施全员培训、促进终身学习的要求，形成多层次、多渠道、大规模的培训工作格局，培养大批法律、经济、税收和计算机的复合型人才；三是继续坚持推进执法资格考试制度，提高执法人员基本法律素质。法制知识培训避免单一性的税法的学习，要综合性的学习法律知识；四是坚持法治与德治相结合，广泛开展精神文明创建活动，加强理想宗旨教育，提高广大税务干部的思想政治素质；五是加强税收法制机构建设，健全组织体系，充实专门法律人才，充分发挥各级税务机关法制机构在推进依法行政工作中的参谋、助手和法律顾问作用。第二，建立健全长效监督制约机制，严格规范税收执法行为。强化对税收执法权的监督制约，是税收法制化管理的法律基础。监督制约机制对于规范和约束税收执法权力，保证权力的正确、合法、有效行使，发挥着重要作用。一是加强对重点岗位及环节的监督。强化税收执法权监督要在全面推进的基础上突出重点，从执法权行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手，从监督工作的薄弱环节、制约机制不健全的方面入手，进行重点监督。从目前税收执法权行使中存在的问题看，征收环节主要应对税款的征收、入库、上解、提退方面，管理环节主要应对发票管理、一般纳税人资格认定、出口退税审批、停歇业户管理、企业所得税汇算清缴等方面，稽查环节主要应对选案、检查、审理、执行等四个程序及税务行政处罚等进行重点监控。二是建立完善执法责任制。使每个国税干部都能严格约束自己的执法行为，做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。要落实严格的绩效考核办法，强化执法过程监督，特别是要强化证据意识、程序意识，确保执法依据、执法程序、执法文书合法规范。是落实责任行政原则和自由裁量权合理行使的根本要求，从而确保提高税务执法质量。三是进一步加大过错追究力度。严格实施过错追究是规范税收执法行为的有力保障。对在执法过程中不负责任、滥用权力、越权、放权行为，不履行责任和义务，侵害纳税人行为，法制观念淡薄，不依法办事，甚至以权压法，以言代法，在执法工作中管理不严，官僚主义、督促不办的还应承担连带责任，对上述行为表现，区分不同情况，加大过错追究力度，该给经济处罚的给予经济惩戒，该给行政处分的坚决处分，对造成严重后果的，影响极坏的，构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任。四是主动接受社会监督。公布监督电话，聘请社会监督员，发放征询意见表，开展上门走访，召开纳税人座谈会，主动邀请人大代表、政协委员及有关部门对税务执法加强监督，充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。大力加强与公检法等机关的密切联系和协调，建立健全联席会议制度和执法共建机制，形成合力，促进执法顺利进行。第三，建设阳光国税，实现税收执法全程公开化、透明化。税收执法公开化、透明化既是法律对税收执法行为的限定，也是纳税人依法纳税的需求，更是建设诚信社会的需要建设阳光国税的需要。税收执法的公开应包括税收法律法规、税收执法程序，执法机关的法律权利、法律义务，纳税人的法律权利及法律义务；处理税收违法行为的违法事实、处罚依据及处罚结果；对违法行为的处罚的执行结果。执法的公开性往往与其公平、公正性是一致的，执法的公开能够实现执法监督的有效性，并能提高执法者的自律性。税收执法的公开应根据有关法律法规的规定制定规范有效的实施办法，将执法的公开度、公开率作为执法检查的重要内容及全方位税收质量管理体系的主要考核指标。第四，完善执法流程，规避执法风险，提升执法质量。要积极推进税收执法的精细化管理，建立起目标明确、流程明细、职责清晰、衔接紧密、可操作性强的执法流程，规范执法，规避执法风险，提高执法质量。一是建立科学合理、明确完善的执法管理目标体系。根据税收征管的内在要求和实际状况，通过广泛调研和科学预测，制订科学合理的指标和参照标准，对执法管理的每个环节进行量化、细化。二是完善职责明晰、权责匹配的执法管理岗责体系。对征、管、查三大系列分门别类的制定具体的规范的岗责体系，规范干部的执法行为。三是建立结构完整、运转顺畅的执法流程体系。执法流程体系是关于执法信息的流转、接收以及业务衔接的操作规范。要明确执法的作业内容及流程、执法业务衔接办法，确定具体的作业权限、内容、标准、时限、流向，将工作要求细化、量化、标准化，形成一个环环相扣、传递快捷、衔接紧密的流转体系。四是建立责任落实、监督有力的执法考核体系。以信息化为依托，利用征管流程控制系统，按照规定的业务环节和工作步骤，对税收执法实行过程控制；以管理目标体系为参照，对执法各项内容实行绩效考核，落实执法管理目标责任制，并及时兑现奖惩，提高执法的绩效。通过建立完善相关制度和流程，促进税收执法行为的规范。第五，加大税法宣传力度，不断提高纳税人的税法遵从度。因此应该通过广泛而深入的税法宣传，使纳税人、社会各界知法、守法，能够用法律赋予的权利维护其正当权益不受侵犯。拒绝和敢于揭露税务机关的违法行为。 不再因不知法而惧怕税务干部和税务部门，建立起征纳双方平等的关系。税收宣传是一项庞大的社会系统工程，要提高全民的纳税意识，实现依法治税，决非一朝一夕的事情，它需要全体税务人员和社会各界的共同努力。只有公民的纳税意识普遍提高了，依法治税才会有坚实可靠的社会基础。要尽快建立统一完备的税法公告制度，增强税法的覆盖面、渗透力和透明度。有效开展税法宣传，努力营造公平、公正的纳税环境，要立足“三个着眼于”，搞好“三个面向”，做到“三个坚持”。即着眼于增强公民的依法纳税观念，着眼于优化税收法制环境，着眼于树立良好的