“三合一”模式下XX食品安全监管的问题与对策.doc

“三合一”模式下XX食品安全监管的问题与对策食品安全关乎人民群众的身体健康、生命安全，还与社会经济、国家形象息息相关。随着中央对食品安全的高度重视，食品安全监管体制发生重大改变。2015年初，XX成立了由原工商、质监和食药监“三合一”的市场监管局，设置区局、分局两级市场监管机构，同时挂食品药品监督管理局牌子，主要负责辖区内食品、保健品的生产、流通和餐饮环节的监管。XX食品检测中心于2016年8月22日正式成立，检测资质尚在认证中，目前检测仍主要依托XX市质量检测所及第三方检测机构。XX现有食品生产企业117家，食品添加剂生产企业2家，保健食品生产企业1家，餐饮服务单位2300余家，食品流通经营企业30000余家，个体户80000余家，食品生产加工小作坊600余家。市场监管局的成立结束了过去“九龙治水”式的食品监管模式，实现了从源头市场到餐桌的全链条式监管。然而，随着改革实践深入，实际食品监管中的一些弊端也开始逐渐显现，迫切需要加以重视和解决。一、食品监管中存在的主要问题及原因分析（一）“三合一”模式对食品监管的影响1.监管力量分散薄弱。机构整合后，表面上监管人数增多了，但实际专业监管被削弱。区局一个食品科室要对应上级局多个部门（生产、流通、餐饮、保化、综合协调），基层分局则要承担原先工商、质监、药监三个部门的全面事务并吸收原由卫生部门承担的餐饮服务监管任务，工作量剧增，造成了上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。就基层分局来说，首先，基层人员业务素质无法适应改革的需要。基层分局基本是工商的原班人马，队伍面临着年龄老化、专业人才匮乏的问题，合并后很多基层分局没有一个从事过食品监管的专业人员，严重影响了食品监管工作的开展。其次，工商原先监管方式（证照检查）的单一化导致无法对食品生产经营及餐饮服务单位实施有效的检查。由于专业的欠缺，基层同志无法有效识别监管风险，监管浮于表面，工作中出现问题的风险几率迅速放大。再者，基层一时难以适应监管新要求。新食品安全法、食品生产许可管理办法中规定了对监管人员的履职要求，比如规定食品生产许可证应当载明日常监管机构、监管人员等具体内容，明确了监管人员的履职风险，对于失职渎职严重的需要入刑，这让原先没有太大履职风险的基层监管人员反感情绪增大。基层是食品监管的主战场，基层食品监管力量的弱化造成了食品安全保障工作无法落地。2.行政执法力量弱化。执法难度大是现在食品监管人员普遍感觉到的一个问题。新食品安全法大幅提高了食品违法的处罚力度，但在实际执法中执行难度相当大。过期食品的问题，在以前可能罚款2000元，现在却需要最少罚款5万元，这对于普通经营者来说不啻于是巨资。而像生产加工小作坊、小摊贩等，长期处于难发现、难整改、难取缔的监管真空地带，多年来没有哪个单位对这些主体进行过认真管理，改革后都成为了市场监管局的监管对象。2016年5月，XX省食品小作坊和食品摊贩管理条例千呼万唤始出来，基层监管、取缔终于有了法律依据和抓手，但是地市级的具体管理意见方案还未到位；省级层面制定的相关标准要求较高，与实际情况差距较大，标准落实难度较高。基层执法人员发现食品安全问题后在执法上存在一定难度，而执法不力又容易被追责，这也降低了基层人员的工作积极性。3.基层监管模式不适应。原工商的网格化监管模式和现在的市场综合监管的需求已不相适应。工商监管模式是按照辖区内市场主体分布情况和地域特点，将辖区划分为多个“网格化”监管组，由12人负责一个监管组，这对于明确监管八员责任有着积极的效果。但是现在的市场综合监管，对应的业务条线较多，对专业知识要求较高，如食品、特种设备、药械等。如仍采用原有的“网格化”监管模式，势必就要求所有的监管人员都要成为“全面手”，对所有条线的业务知识都要了解精通，才能真正做到履职到位，规避风险。这对于现在的基层分局既不现实也不科学，是对监管人员的不负责任。4.监管地方保障不到位。食品安全监管的核心是食品安全风险管控，但这往往是一个投入大量人力物力却看不到显著效果、明显成绩的工作。机构改革后，新的市场监管局由政府管辖，经费取决于地方财政。相比过去垂管时期，经费保障方面确实有较大的差距。大部分地方政府，特别是区县级，资金、技术投入较少，多数没有专门的经费预算保障，部分经费需要依靠市场监管局罚没款的返还来解决。势必造成监管工作受制于创收，基层监管人员既要监管又要执法，分散工作精力，有的地方甚至以罚代管，进一步弱化了食品监管。（二）食品监管行业存在的问题1.对于食品监管到位的标准不明确。对于食品监管的基层人员来说，最希望的是能有一本监管指导手册，里面明确说明“做什么、怎么做、做到什么程度、发现问题依据何种法律法规进行处罚”。然而目前食品监管标准不够明确，大大困扰着监管人员。相关的公告、管理条例、管理办法虽然明确了检查的项目，但是基层发现问题的能力明显不足，对于需要检查到何种程度才能有效履职没有明确的认识。每年从中央到地方，各级食药监部门及政府部门布置的整治整顿、专项检查工作繁多。笔者粗略计数，今年以来本单位收到的食品条线的上级来文绷多个，给基层带来了超负荷的工作量和巨大的工作压力，让基层监管人员疲于应付，一些工作流于表面、形式也是不争的事实。2.食品监管涉及的专业知识驳杂。随着人民物质生活水平的不断提升，对食品的要求已经逐渐从保证数量充足向质量安全演变；食品行业升级更新加速，产品品种五花八门，对食品监管人员的要求不断提高。食品监管需要监管人员具有相当的专业性和知识性，监管人员需要通过理论学习结合日常实践，不断累积知识储备。基层监管人员更需要深入食品生产车间，熟悉生产程序，掌握关键环节，了解行业潜规则，才能更好地对食品生产环节进行监管。除了食品安全法以外，食品监管的许多要求杂碎地散落在繁多的国家标准、部门公告里。我国现阶段食品标准体系不健全，食品质量安全标准制定凌乱分散，卫生计生部门、农业、质监、工商、商务等部门以及行业协会都有参与制定各类强制标准、行业标准、推荐标准等等，全国与食品相关的“安全标准”有5000余个，与食品日常监管密切相关的也有几十个，这给刚刚接触食品监管的基层人员带来了较大的学习难度。我国食品安全标准体系混乱，总体水平偏低，有些标准之间重复交叉甚至矛盾，有些产品没有相关标准等问题更给基层的监管人员造成了极大的困扰。二、强化基层食品监管工作的对策食品监管机构的专业性和统一性既是上级领导层面的要求，也是现在绝大多数国家地区对食品监管的“共识”。在现有体制的基础上，只有通过多种手段提高监管效能，方能有效应对错综复杂的食品问题，切实有效保障群众食品安全。（一）注重队伍建设，提高食品监管人员素质XX市场监管局狠抓队伍建设，凝练“惟忠惟实敢为敢先”的局训精神，一方面提振士气，通过合理有效的激励机制提高监管人员的工作认同感和责任感。积极培养青年骨干，充分调动发挥年轻人的活力与朝气，充实到一线工作中。同时，努力维护老同志的工作热情，利用老同志丰富的基层工作经验，以老带新，将基层监管队伍有效整合，打造了一只“拉得出、打得响、赢得了”的实战型市监队伍。另一方面，注重加强对业务知识培训，通过积极组织人员参加各级开办的培训班，开展线上线下学习，不定期举行业务培训、技能大比武，科室帮带、点对点指导等方式，提高监管效能，不断夯实基层监管人员的专业素养。（二）改进监管模式，增强食品监管专业性在充分认识到食品监管的专业性要求后，综合分析原有监管模式的利弊，XX市场监管局对监管模式进行了改进。在原先扁平的“网格化”监管模式基础上拓展深度，将专业性监管与“网格化”监管相结合。结合食品监管的专业性特征，在各基层分局培养条线业务骨干，明确到人。现在各分局都确定了至少两人的食品监管业务专员，由专员协同“网格化”监管人员一起开展食品相关业务工作，保证监管效果，确保履职到位，有效规避风险。（三）加强法律落实，切实做到依法行政完善配套法律法规，针对食品生产加工小作坊、食品流动小摊贩，按照省条例进行管理规范，并根据即将出台的市具体实施意见结合本地区实际，做到依法依规，因地制宜。对于本区农家宴等领域的监管，摸索切实有效的管理办法以满足当前执法监管的迫切需要。要在日常监督管理中切实做到依法行政，着力提升法律素养，形成学法守法用法的习惯；规范执法行为，养成重形象、讲细节、严程序的习惯，建立防错纠错的应急机制；严格规范自由裁量权，准确把握事实依据，坚持实事求是，秉公执法，不以人情衡量是非。坚持以事实为依据、以法律为准绳，在全局营造出浓厚的学法、用法的氛围。（四）加强建设投入，改善基层监管执法条件持续加大对基层监管执法的支持力量，按照先急后缓、分步骤实施的原则，切实改善基层执法装备、办公用房、检验检测设备设施、信息化等方面的条件。XX市场监管局在成立初期即充分考虑到区实际情况，进行“三化”（基层标准化、执法规范化、监管信息化）改革。一方面整合现有检测资源，积极筹建了该区首个综合检测中心，切实加强了食品检验检测的保障力度。另一方面，保障各基层分局执法装备到位，办公设施齐各，在各分局设置快检室，培训快检人员，保障基层食品监管执法检测切实到位。（五）依托地方政府，增强基层食品监管队伍力量此轮改革，食品由原来的条线负责制变为地方政府负责，食品安全法也明确了地方政府在食品安全管理中的责任。XX局积极依托地方政府，进一步发挥食安办作为链接政府和群众的基层机构的重要枢纽作用，做好各类食品法律法规、国家政策的宣传与引导。下一步，将配合政府，加强乡镇协管员队伍的建设，提高协管员的业务素质，建立考核办法形成有效的奖惩制度，激励协管员工作积极性，全面增强基层食品监管队伍力量，切实发挥协管员的监管力量。（六）注重“互联网+”，提升基层食品安全监管能力充分重视“互联网+”、大数据技术的运用，提高现代信息技术在食品安全监管中的运用水平。XX政府于2016年建立“智慧XX”平台，XX市场监管局创新食品监管模式，构建了以“一个中心、两个平台、一个客户端”为核心的食药安全信息服务平台，结合移动巡查、移动执法，建设食品追溯体系、公众查询平台、信用信息数据库、重点企业电子监控网等信息化监管体系。通过智能化监管系统，对监管对象进行分级分等分类，对监管信息进行预警，引导监管人员有针对性地排查，提高执法的精准性。该局建立了信息化监管指挥中心，建立综合数据库、可视化监控并与食品远程监管平台对接；建立食品远程监管平台，在全区65个学校食堂、40家重点餐饮服务单位建设“阳光厨房”、在区内20家重点食品生产企业安装可视终端，建立生产企业实时监控系统、在全区20个重点商场超市设置食品安全信用监管系统电子触摸屏，向社会公众开展食品安全信息宣传、在全区15个较大的农贸市场建立快速检测室和LED显示屏，定期公示检测信息；建立了食品药品安全信用平台；开发了掌上食药安全便民服务手机APP客户端。实现了食品安全质量全过程监管、全品种覆盖、全环节追溯、全天候运作、全系统互联，提升食品科学监管能力、公众服务能力、社会治理能力。（七）注重齐抓共管，实现食品安全共治形成政府负责、社会协同、公众参与、媒体监督的社会共治格局才是实现食品安全的重要保障。紧抓创建全国文明城市、省级食品安全城市的重要契机，XX将以建设“食安XX”为引领，区委、政府落实属地责任，监管部门依法履职，引导企业依法诚信经