个体工商户无需建立食品台账.doc

转载个体工商户未记录食品台帐不应行政处罚近来有基层工商执法人员问，对个体工商户未建立和如实记录食品台帐应如何处罚？回答这个问题前需要搞清楚下面三个问题:一、个体工商户有没有记录食品进货台帐的法定义务？从中华人民共和国食品安全法第三十九条“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。”的规定看，“查验”的义务主体是“食品经营者”，而“记录”的义务主体是“食品经营企业”，二者有所不同。根据食品安全法第二条第一款第（一）项 “食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）” 的规定，“食品经营者”包括所有从事食品流通和餐饮服务的企业、个人、其他经济组织。那么“食品经营企业”包不包括个体工商户呢？依据民法通则第二十六条：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号”的规定，个体工商户的法律地位应属于“公民”的范畴，是公民这一种民事主体的特殊形式。由此，最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见第40条中关于其他组织的解释中，未将个体工商户纳入其中；该意见第46条中也对个体工商户作为诉讼当事人问题作了规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。” 国家工商行政管理总局在对个体工商户适用简易程序当场实施行政处罚定性有关问题的答复（工商个字第号）中也明确“对个体工商户当场实施行政处罚，应当依照url=中华人民共和国民法通则/url第二章第四节的规定，按公民对待。”实践中我们也知道，在登记管理上尽管个体工商户要履行工商登记手续，但是工商行政管理机关却将个体工商户作为独立于企业之外的一种特殊经济形态来管理与规范；在法律活动中企业是法人或其它经济组织的一种形式，能以企业自身的名义进行法律活动，而个体工商户在法律活动中是公民而不是其他组织（企业）。所以说个体工商户不属于目前我国法定意义上的企业，企业不包括个体工商户。纵观食品安全法、中华人民共和国食品安全法实施条例、流通环节食品安全监督管理办法、食品流通许可证管理办法（简称“一法一例两个办法”），笔者理解，“食品经营者”、“食品经营企业”、“食品批发企业”、“其他食品经营者”交叉使用，不能理解为立法者的失误，而应该理解为立法者在“食品进货查验记录制度”设立上对不同经济组织形式的区别对待。立法者显然是考虑到个体工商户是一人或者家庭经营，人员少，文化素质不一，在食品记录制度上搞一刀切不符合实际。通过以上分析，我们可以这样认定：法律没有规定经营食品的个体工商户有建立食品进货查验记录制度的义务，强制个体工商户履行“记录”义务没有法律依据，自然是违法行政。二、对个体工商户未建立和如实记录食品台帐能否处罚？在案件核审中有办案机构提出，在2007年的全国产品质量和食品安全专项整治工作中，食品经营者就全面建立了索证索票和购销台账两项制度。目前国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定（2007年7月26日国务院令第503号）和河南省流通环节食品安全监督管理办法（2005年12月22日河南省政府第96号令）并没有废止，对个体工商户未建立和如实记录食品台帐我们仍然可以依据特别规定第五条责令停止销售；也可以依据河南省流通环节食品安全监督管理办法第十六条责令限期改正；逾期不改正的，处500元以上3000元以下罚款。个人不同意上述意见。这里涉及到法律适用问题，如果国务院没有废止特别规定,它自然是有效的,但是只能适用于除食品之外的其他产品;行政执法人员对食品安全进行监管时只能适用食品安全法。这是因为从法的适用原则看 , 河南省流通环节食品安全监督管理办法是地方性规章,特别规定是行政法规，食品安全法是法律，属上位法, 又是在河南省流通环节食品安全监督管理办法和特别规定之后出台的，是新法, 无论是按照 上位法优于下位法 还是 新法优于旧法 的法律适用原则,工商机关在开展流通环节食品安全监管工作时,不能在食品安全法和特别规定及河南省流通环节食品安全监督管理办法之间进行选择性适用,只能适用食品安全法。有人质疑说，对上位法没有规定的事项下位法可以作出规定，况且特别规定第二条第二款也明确“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”既然食品安全法没有规定，特别规定及河南省流通环节食品安全监督管理办法有规定就可以作为依据。此话不错，但这里的情况是食品安全法对“记录”制度的义务主体范围已经有所考虑并做出了明确规定，并非没有规定。正是因为对上位法已经考虑并做出了规定的事项，下位法不能作出与上位法不一致的规定，为执行法律的事项而制定的行政法规中华人民共和国食品安全法实施条例和为执行法律、行政法规的事项而制定的部门规章工商总局流通环节食品安全监督管理办法也均对“记录”制度的义务主体范围作了食品安全法一致的规定。通过以上分析，我们可以认定：对个体工商户未建立和如实记录食品台帐不能实施行政处罚。三、对个体工商户食品台账应该如何监管？建立食品进货查验记录制度，实现问题食品的可追溯，对保障食品安全有重要作用。但通过对流通环节食品安全监管法律、法规、规章的立体研读，我们得出的结论是：个体工商户处于“食品进货查验记录制度”之外，那么个体工商户是否就成了问题食品可追溯制度的盲区？工商机关能否积极行政实现个体工商户经营的食品可追溯这一行政管理目的呢？我的回答是肯定的。法律是道德的最低标准，从这个意义上讲，法律虽然没有规定个体工商户有“记录”的义务，但对个体工商户愿意高于法律标准承担记录义务的，法律不但不禁止，还应当鼓励、提倡。所以工商总局流通环节食品安全监督管理办法第十三条作了这样的规定：“（第一款）食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证、营业执照和食品合格的证明文件。（第二款）食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。（第三款）鼓励其他食品经营者按照前款规定建立进货查验记录制度。”这里的“其他食品经营者”显然主要是指个体工商户。“鼓励”即激发、勉励之意，属非强制性行政指导行为，这就是我们对个体工商户建立“食品进货查验记录制度”实施行政指导的依据。综上我的结论是：对个体工商户未建立和如实记录食品台帐应予行政指导而非行政处罚。在具体实施中须注意：一是遵循自愿原则。工商行政管理机关实施行政指导应当以行政相对人自愿为前提，谋求相对人同意或协力，充分尊重行政相对人的自主权。工商行政指导只有征得相对人的同意或协力，才能实现其预期目的。二是遵循非强制性原则。实施行政指导时只能采取宣传、建议、辅导、表彰、奖励等不具有国家强制力的方法，通过行政相对人的理解和配合达到行政管理目的。行政相对人拒绝接受行政指导的，工商行政管理机关不得采取或者变相采取行政强制行为以及其他不利于行政相对人的行政处理手段强迫其接受行政指导。三