流通环节食品安全培训课件定稿(韩处).ppt

各位领导、各位同仁： 你们好！ 今天有机会来到这儿与大家共同探讨、交流和学习食品流通许可有关工作，感到非常荣幸。 “食品流通许可实务”这个课题涵盖的内容很广，不可能面面俱到，我主要从大家比较关心的有关食品流通许可的四个问题和大家一起探讨。 资料：目前，全区系统共核定编制10547名。其中行政编制2385名、使用事业编的哦市县级稽查编制2123名、乡镇监管所核编5057名，检验检测机构等副技术支撑机构有编制982名。,第一个问题：什么是食品流通许可？,第二个问题：哪些食品经营者需要办理食品流通许可证？什么情况下不需要办理食品流通许可证？,第三个问题:食品流通许可的工作程序,第四个问题:如何规避食品流通许可存在的风险？,一、食品流通许可的概念,根据食品安全法规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品流通的经营者，由工商行政管理机关核发食品流通许可证。需要强调的是：2013年，根据国务院机构改革和职能转变方案，原来由质监部门负责的食品生产许可、工商部门负责的食品流通许可工作，统一调整为食品药品监管部门承担。,自地方食品药品监管机构改革到位后，由地方食品药品监管部门依法履行审核发放食品流通许可证的职责。为保持食品安全许可管理工作的连续性和有效性，地方食品药品监管部门在机构改革到位后，继续按照质检和工商部门发布执行的许可证审查发放程序和条件，办理相关许可证的审查发放工作。,同时，继续沿用现行版本的食品流通许可证，但许可证上的发证机关，相应调整为行政区域所在地负责发放许可证的食品药品监管局。新修订的食品安全法公布实施后，食品药品监管总局将按照法律规定，对食品安全许可管理工作作出统一规定。,食品流通许可：是一种行政许可行为，是工商行政管理机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事食品经营活动的行为。 食品生产企业4863家，食品流通经营户231768户，食品餐饮企业87632家。保健品生产企业29家，经营企业18306家。,二、哪些食品经营者需要办理食品流通许可证？什么情况下不需要办理食品流通许可证？,（一）什么情况下不需要办理食品流通许可证？ 我们先来讲讲什么情况不需要办理食品流通许可证。 国家工商总局令第44号食品流通许可证管理办法第三条规定：取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可；,取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品流通的许可；农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。,自治区工商局关于贯彻落实国家工商总局食品流通许可证管理办法的试行意见桂工商发【2009】94号第“二”食品流通许可的对象、范围第（二）条对不需要取得食品流通许可的范围作了规定。,1.取得食品加工许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品； 2.取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品； 3.销售食用农产品的经营主体； 4.销售食品添加剂的经营主体； 5.法律法规有特别规定的。 另外仅经营保健食品的；提供仓储、运输食品服务的；盐。,（二）哪些食品经营者需要办理食品流通许可证？ 食品安全法颁布前，食品生产加工需要办理食品生产加工许可证食品经营和餐饮都需要办理食品卫生许可证。食品安全法确立了食品生产经营实行环节监管和许可制度，要求从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当分别依法取得食品生产许可证、食品流通许可证和餐饮服务许可证。,当时按照职责分工，工商部门负责核发的流通环节食品经营者的食品流通许可证。去年机构改革后，食品流通许可证就明确由食品药品监管部门负责核发。食品安全法名确规定凡是有在固定经营场所（指在商场、超市、购物中心、便利店、食杂店、食品集中交易市场等）从事食品（指预包装食品、散装食品）经营活动的食品经营者（包括企业、个体工商户、农民专业合作社）需要取得食品流通许可证后方可从事经营。,简单的说，在固定场所经营食品就需要办理食品流通许可证。 食品流通许可事项包括经营场所、负责人、许可范围等内容。食品流通许可事项中的许可范围，包括经营项目和经营方式。经营项目按照预包装食品、散装食品两种类别核定；经营方式按照批发、零售、批发兼零售三种类别核定。（依据：国家工商总局令第44号食品流通许可证管理办法第十五条）。,食品流通许可常规性一般许可主体：一般来讲，食品流通许可的审批范围包括流通领域常见的各种形式市场主体，即通常所见的各类商店、商场、超市、购物中心、小卖部、经销部、经营部、商行、公司等。,特殊主体的许可：对于实际许可工作中常规性主体的许可和一般性的预包装食品和散装食品许可，我们都把握得不错，但对于一些特殊主体，也就是国家总局所说的一些边缘性许可，我们究竟该如何开展食品流通许可，需要我们具体问题具体分析。下面我们一起探讨几个比较有代表性的问题。,1.名称中含“饭店、酒家”等的。 注意：随餐酒水不许可，但有独立专柜（至少不应该是吧台之类的）外卖不是餐饮行业自己生产加工的预包装食品、散装食品、乳制品（含或不含婴幼儿配方乳粉），并且独立专柜在与食品经营相适应的经营设施空间布局图上明确标注的或有照片显示食品经营场所与餐饮场所是分设的，需办理食品流通许可。许可证须悬挂在独立专柜销售处。,分项许可依据：（1）食品安全法第四条第三款，食品安全法实施条例第六十二条第二款规定，餐饮饭店随餐销售非饭店自制的酒水饮料，属于餐饮服务环节。,（2）国家工商总局关于“两个办法”的解释第一条第二款第四项“边缘性问题总局也认为，对于餐饮行业外卖不是自己生产加工的食品，如酒水之类，如有专门的柜台，也应该办理流通许可。”,2.名称中含“药店、保健食品”等的。 注意：未设独立专柜（至少不是导购台之类的）销售预包装食品、散装食品、乳制品（含或不含婴幼儿配方乳粉），且提供的与食品经营相适应的经营设施空间布局图上未有明确标注的或者提供的照片中没有显示食品经营场地是与药品、保健食品经营场地分设的，一律不予以办理食品流通许可。许可证须悬挂在独立专柜销售处。,分项许可依据：食品安全法第五十一条规定：国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。具体管理办法由国务院规定。,资料： 保健食品定义：保健食品系指表明具有特定保健功能的食品，即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的的食品，是食品的一个种类。保健食品具有一般食品的共性，既可以是普通食品的形态，也可以使用片剂、胶囊等特殊剂型。,与食品流通许可的食品的区别：保健食品的标签说明书可以标示保健功能，而普通食品的标签不得标示保健功能。目前市场上的保健品大体可以分为四大类：即保健食品、保健药品、保健化妆品、保健用品。保健药品具有营养性、食物性天然药品性质，应配合治疗使用，有用法用量要求，如目前带“健”字批号的药品。,保健化妆品具有化妆品的性质，不仅有局部小修饰作用，且有透皮吸收、外用内效作用，如保健香水、霜膏、漱口水等。保健用品具有日常生活用品的性质，如健身器、按摩器、磁水器、健香袋、衣服鞋帽、垫毯等。除保健食品属于食品安全法调整范围，其他三类都不属于食品安全法调整范围。,实践中，保健品市场鱼目混珠，真假难辨，很多保健品的标签也不真实，把蜂胶、蜂花粉当作普通食品卖的商家也很多，这就要求现场核查人员掌握国家质检总局先前有关保健食品的一些规定，关注国家食品药品监督管理局公布的有关保健食品的种类，注意核查现场展示和销售的食品标签标注等事项。,3.名称中含“农民专业合作社”的。 注意：根据农民专业合作社法第二条规定，农民专业合作社应该是一种服务性企业，不是经营性企业，不应该对这种主体类型办理食品流通许可。实践中，我们发现各地已经许可的农民专业合作社的经营范围依然局限于“农产品”。但对农民专业合作社升格为“有限公司”或其他经营食品的主体类型的应该依法许可。,不予许可的理由：（1）国家工商总局2009年10月27日与食品流通许可相关问题的整理汇总第15条：主体性质码1、5、8，“8”表示农民专业合作社，现实中农民专业合作社经营的都是农产品，这个问题是怎么考虑的？从长远的角度看，农民专业合作社将来也可能经营食品（这儿说的是“将来”和“可能”，界定比较含糊，容易给基层许可干部造成误读）。,（2）农民专业合作社法第二条规定，农民专业合作社是在农村、家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者。这里强调是同类农产品的生产组织或者是农业生产经营服务的提供和利用者，在第二条的第二款，同时也对农民专业合作社的业务范围有一个大致的规定，,农民专业合作社是以其成员为主要服务对象提供农业生产的购买、农产品的销售、加工、运输、储藏以及与农业生产经营有关的技术信息等服务。合作社尽管在提供服务过程中合作社也可能会有营利，但这并非其主要目的，农民专业合作社对外经营和营利服从于为成员提供服务。,从农民专业合作社的定义看，农民专业合作社应该是一种服务性企业，不是经营性企业，不应该对这种主体类型进行食品流通许可。,（3）从农产品质量安全法来看，对于最常见的不合格农产品销售行为，该法将农产品生产企业、农民专业合作经济组织执法权赋予农业部门，将农产品销售企业及批发市场内处罚权交予工商部门。这说明法律赋予农业部门对农民专业合作社生产经营活动是全程监管，同样不存在分段监管的问题。,案例：实践中，已经发放食品流通许可证的农民专业合作社基本上是经营食用农产品的。,可予以他项许可的理由：农民专业合作社登记管理条例第9条又规定，农民专业合作社业务范围章程规定，围绕农民生产服务都可以再进行经营的情况。因此基层部门对围绕农民生产服务再进行经营的应要求农民专业合作社设立新的食品经营主体，再申请食品流通许可。,4.名称中含“农产品”的。 注意：经营食用农产品的不需要办理食品流通许可，但经过加工、制作可以直接入口的食品须办理食品流通许可。比如蔬菜、腌菜、酱菜制成罐头的属于食品范围，需办理食品流通许可。粮食，如谷类、玉米、大豆、小麦等，以及对粮食进行粗加工的成品粮，如豆芽、面粉等，还有粮食类副食品，如面条、切面、馅子皮等需要经过再加工才能入口的食用农产品则无需办理食品流通许可。,食用农产品的定义：参照农产品质量法的规定。该法将产品的概念定义为“经过加工、制作用于销售的产品”，换个角度讲就是经过加工、制作用于销售的产品不属于食用农产品。但仅对农产品进行简单处理以便利用或销售，按习惯应视为“农产品或食用农产品”。,自治区人民政府办公厅关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩等监督管理工作的意见桂政办发【2011】191号：食用初级农产品加工经营活动的监督管理作了规定。对在各类市场外和食品流通环节经营 场所（商场、超市、食品店、专门零售商店、售货摊点等）外兼营或收购各种食用初级农产品，,进行去籽、净化、分类、晒干、剥皮、腌制等无预包装或者有简易包装食品并直接销售的经营者，直接办理工商登记。食用初级农产品的范围，由农业、林业、水产畜牧兽医部门商工商部门确定。,广东省食用农产品标识管理规定第二条规定：食用农产品是指来源于农业，未经加工或者仅经过挑拣、干燥、粉碎、分割、保鲜、包装等方法初级加工的可供人食用的植物、动物、微生物及其产品，包括粮食、蔬菜、水果、干果、竹笋、畜禽、肉品、奶、蛋、蜂蜜、水产品及食用菌等产品。,国家工商总局2009年10月27日与食品流通许可相关问题的整理汇总：“经营食用农产品不需要申请食品流通许可；至于哪些属于食用农产品哪些属于食品的问题，属于具体监管职能的划分认定，应当由当地人民政府统一协调确定。”,食用农产品无需食品流通许可的理由：（1）与食品流通许可相关问题整理汇总第2条：食品安全法明确规定，供食用的源于农业的初级产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息应当遵守食品安全法，有关食用农产品的质量安全管理仍然要遵守农产品质量安全法的规定。经营食用农产品不需要申请食品流通许可。,（2）国家工商局对江苏省工商局的批复（工商市字2010162号）关于对工商部门承担农产品质量安全监督管理有关问题的批复明确：农业行政主管部门对于农产品质量安全监管是全程监管，而不是分段监管。,（3）2011年5月，国家工商总局在关于进一步加强农产品等市场监管工作的意见（工商市字2011109号）中，再次重申了上述意见。,5.名称中含“面包店、糕点店、卤菜店”的。 注意：不属于前店后场、现场制售活动的，不提供就餐场所的，由工商部门办理食品流通许可。,不予以食品流通许可的情形和依据：（1）与食品流通许可相关问题整理汇总第7条：对前店后厂的情况，是否需要领取食品流通许可？前店后厂（如：面包店、糕点店、卤菜店）属于生产环节，不是流通环节，因此不需要领取食品流通许可证。,（2）无就餐场所的食品加工点,如:包子店,糕点店,烧卤店等,这些行业大都是前台销售,后台加工制作,但不提供就餐的场所,是应办食品餐饮服务许可证还是办食品生产许可证?,食品安全法在立法时采取了一种对自身产品上位过程取得的许可优先归并的原则：即有生产、服务的，生产许可优先，且仅办理生产许可；有生产、销售的，亦同；有餐饮服务、销售的，服务优先，且仅办理餐饮服务许可。,6.名称中含“仓储、配送、运输”的。 规定：仓储、运输、配送不属于经营食品的主体，不发放食品流通许可。但有独立的食品经营场所并在提交的与食品经营相适应的经营设施空间布局上明确标注，具备四个法定条件的可以办理食品流通许可。,不予以食品流通许可的情形和依据：（1）国家工商总局关于“两个办法”的解释：总局规定食品仓储与运输的监管原则，以主体定监管，谁委托谁负责。如委托人为食品生产或餐饮环节的，由质监或食药机关负责监管，如委托人为食品流通环节经营者，则是由工商部门监管。,（2）与食品流通许可相关问题整理汇总第8条：运输、仓储不属于经营食品的主体，不发放食品流通许可证。 (3）与食品流通许可相关问题整理汇总第26条规定：中介机构、直销、代理经营、网上、电话订购、送货、配送企业、非实物销售的食品经营者，没有经营场所或仓储，倾向于只要不具备4个法定条件的都不发流通许可证。,7. 农贸市场举办主体办理食品流通许可的实践操作。 农贸市场举办者应当依法办理食品流通许可。市场举办者以柜台出租形式经营的，在食品流通许可证经营方式栏中标明“批发、零售”或“批发兼零售”后加“（出租柜台）”。,农贸市场内食品经营者应当办理食品流通许可。食品流通许可证经营场所栏中标明“市场名称+字号（或柜台号）”。 农贸市场内食品经营者办理食品流通许可证应当按照食品流通许可证管理办法第十条规定提交申请材料。其中经营场所使用证明，需由市场举办方提供，并注明为“食品经营柜台”。,农贸市场举办者应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反食品安全法经营行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门。,8.食品添加剂的监管。 规定：对食品添加剂的监管要按照产品质量法，食品添加剂不是食品，不存在食品添加剂流通许可证问题。 依据：（1）食品安全法和自治区工商局贯彻落实国家工商总局食品流通许可证管理办法的试行意见都有规定。,（2）国家工商总局关于“两个办法”的解释非常明确：对食品添加剂的监管要按照产品质量法，不存在食品添加剂流通许可证问题。（食品添加剂生产许可是食品安全法“七个许可”之一）,9.移动公司预存话费送食用油等行为的。 规定：无需办理食品流通许可。移动公司预存话费送食用油是属于附赠式有奖销售，是一种赠予行为，不属于经营行为。对于此类行为的监管，工商部门只能对其质量问题进行监管。,三、食品流通许可的条件和工作程序,（一）食品流通许可的条件 食品流通许可证管理办法第九条规定：申请领取食品流通许可证，应当符合食品安全标准，并符合下列要求（食品安全法第二十七条第一项至第四项之法定要求）：,、具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离； 、具有与经营的食品品种、数量相适应的设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；,、有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度； 、具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。 以上四个要求也是现场核查要件。,（二）食品流通许可的程序（流程） 1、申请（企业必须获得名称核准，个体工商户是否需要名称不作要求，已经具有主体资格的企业申请食品流通许可，该企业为许可申请人）。 2、提交申请办理食品流通许可的相关材料。,3、受理并对申请材料进行初审。 4、现场核查。 5、审核申请材料并发放食品流通许可证。 6、归档。,食品流通许可证（图）,（三）食品流通许可的期限 食品流通许可证管理办法第十七条规定：对申请人提交的食品流通许可申请予以受理的，许可机关应当自受理之日起二十日内作出是否准予许可的决定。二十日内不能作出许可决定的，经许可机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。,食品流通许可证管理办法第十八条对领证期限也作了一个规定：许可机关作出准予许可决定的，应当出具准予许可通知书，告知申请人自决定之日起十日内，领取食品流通许可证；作出准予变更许可决定的，应当出具准予变更许可通知书，,告知申请人自决定之日起十日内，换发食品流通许可证；作出准予注销许可决定的，应当出具准予注销许可通知书，缴销食品流通许可证。许可机关作出准予许可决定的，应当予以公开。,许可机关作出不予许可决定的（一般是现场核查不合格的或者是非许可项目的申请），应当出具驳回申请通知书，说明不予许可的理由，并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。,（四）食品流通许可需要提交的申请材料 食品流通许可证管理办法第十条规定：申请领取食品流通许可证，应当提交下列材料： 、食品流通许可申请书； 、名称预先核准通知书复印件（实践中，对个体工商户不作要求）；,、与食品经营相适应的经营场所的使用证明（主要是房产证明）； 、负责人及食品安全管理人员的身份证明（这里没有提及要求食品安全管理人员必须提交健康证明）； 、与食品经营相适应的经营设备、工具清单； 、与食品经营相适应的经营设施空间布局和操作流程的文件； 、食品安全管理制度文本； 、省、自治区、直辖市工商行政管理局规定的其他材料。,（五）食品流通许可的审批要求和范围。 食品流通许可审批的基本要求：严格依据法定条件、严格依照法定程序进行依法审批，即依据食品安全法、食品安全法实施条例和食品流通许可证管理办法以及自治区工商局和所在地市根据食品流通许可实际出台和下发的有关食品流通许可规范性文件和指导性意见上规定的条件和程序进行审批。,食品流通许可常规性一般许可主体：一般来讲，食品流通许可的审批范围包括流通领域常见的各种形式市场主体，即通常所见的各类商店、商场、超市、购物中心、小卖部、经销部、经营部、商行、公司等。,四、如何规避食品流通许可存在的风险？,食品流通许可风险:指的是指在食品流通许可工作的各个环节中所面临的能够衍生负面结果的，且给食品药品监管部门带来不良影响的各种可能性。,（一）许可过程存在的风险。 主要有行政主体风险、市场主体风险和制度风险三类 行政主体风险:指食品药品监管部门在实施食品流通许可行政管理过程中，由于自身的因素引起的风险。主要有以下几种形式：,1、窗口受理人员自身风险：在食品流通许可受理过程中，存在没有严格按照许可证管理办法要求，认真审查申请人提交的材料是否齐全并符合法定形式的情况，存在渎职风险。在许可证发放过程中，实地核查没有起到应有的作用，渎职风险普遍存在。,在食品流通许可的咨询、受理过程中，没有按照规定的日期和程序办理相关许可事项，以及文书制作不规范等情况，一方面造成行政效率低下，另一方面也使得许可过程出现瑕疵，导致履职风险。,2、内部机制不健全。例如食品安全法第31条规定，工商部门必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查。那么什么是“必要时”无法可依，工商内部也没有规定。为了规避风险，现在基层部门普遍的做法是对所有的食品经营申请都填写现场核查表，并由基层干部签字确认。暂且不论有无必要，事实上，许可对象面广量大，是不可能全部进行实地核查的。那么没有现场核查，却填写了现场核查表，这是以造假为代价来应对机制的缺陷，行政主体风险之大不可估量。,3、缺乏技术支撑。目前食药监管所人员通过划转、选调、招录等几种形式进来的，在食品安全知识上受到的专业培训很少也缺少相应的资格认证，在实际工作中只能跟着感觉走，凭着经验干的审查往往导致错去的行政许可。例如食品安全法规定食品经营应具有“合理的设备和工艺流程”，认定合理与否，基层人员难以把握，恐怕只有依靠目测这种感官上的认知，在硬件方面专业的检测设备和一起普遍匮乏，对法律法规规定的“食品经营应当符合食品安全标准”之类的问题如何判断无所适从，没有判断或判断错误往往使行政许可决定成为一种冒险行为。,市场主体风险：市场主体风险指市场经营主体在食品流通过程中，其不确定的行为给食品流通许可带来的风险。 1、食品流通许可申请环节的问题，例如，经营者在申请或变更食品流通许可时，出于不当因素的考虑，可能故意隐瞒真实信息或采取其他欺骗手段取得许可，导致行政许可错误；,2、食品经营环节违反法律法规。食品安全法把经营主体定为第一责任人，加大了法律震慑作用，但实际情况是不少经营者受利益所趋，在经营活动过程中不断触犯法律底线，如在取得许可证后擅自超出经营范围或者降低条件等导致经营行为不再符合食品经营的法定要求，加大动态监管难度。,3、市场主体退出要履行一定手续花费一定时间和精力，相对而言，经营者违法退出市场更为简便，就降低了经营主体合法退出的自觉性。给基层部门造成被动，带来风险。,制度风险：指法律法规等制度的缺失、模糊、瑕疵等造成在食品流通许可工作中承担的风险。 制度风险产生的原因。当前食品安全法律法规还有很多不完善的地方，特别是现在机构改革期间，而且新的食品安全法还没有出来之前，给我们的许可带来很多困惑。,如：2013年，根据国务院机构改革和职能转变方案，原来由质监部门负责的食品生产许可、工商部门负责的食品流通许可工作，统一调整为食品药品监管部门承担。自地方食品药品监管机构改革到位后，由地方食品药品监管部门依法履行审核发放食品流通许可证的职责。,为保持食品安全许可管理工作的连续性和有效性，地方食品药品监管部门在机构改革到位后，继续按照质检和工商部门发布执行的许可证审查发放程序和条件，办理相关许可证的审查发放工作。,同时，继续沿用现行版本的食品流通许可证，但许可证上的发证机关，相应调整为行政区域所在地负责发放许可证的食品药品监管局。新修订的食品安全法公布实施后，食品药品监管总局将按照法律规定，对食品安全许可管理工作作出统一规定。,又如食品安全法第条规定“取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通许可”这一条显然忽视了餐饮服务者销售预包装的现象，也忽略了大量的餐饮外卖事实。,（二）如何规避风险。 、严格把关食品流通许可证的核发工作。 、完善许可工作的运行机制。完善制度。区局市局层面。